混合所有制職業院校共同治理的邏輯基礎與實現方式

摘 要：混合所有制職業院校共同治理是指利益相關者共同管理混合所有制職業院校的諸多方式的總和。混合所有制職業院校走向共同治理具有堅實的理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯。混合所有制職業院校共同治理的實現，可以從明確共同目標、鼓勵共同參與、優化治理結構和改善治理機制等方面努力。

關鍵詞：混合所有制職業院校；共同治理；邏輯

作者簡介：萬衛（1979-），男，湖南衡陽人，湖北工業大學職業技術師范學院副教授，教育學博士，碩士生導師，研究方向為職業教育管理。

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目“混合所有制職業院校共同治理的實現機制與制度環境研究”（編號：17YJC880094），主持人：萬衛。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2018）03-0014-05

2014年6月《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》頒布之后，各地政府紛紛探索發展混合所有制職業院校，許多職業院校對此也表示了極大的興趣。然而，人們對于職業院校混合之后的運行卻漠不關心。根據我們的觀察，混合所有制職業院校正在面臨治理問題的嚴重困擾。人們運用公司治理理論對混合所有制職業院校的治理進行了初步探討，不過還相當薄弱。混合所有制職業院校應該從單邊治理向共同治理轉型[1]。那么，何為混合所有制職業院校共同治理？其邏輯基礎是什么？如何實現其共同治理？本文擬對此進行探討，應該指出的是，本文探討的是我國學校層次的混合所有制職業院校。

一、混合所有制職業院校共同治理的意蘊

厘清混合所有制職業院校共同治理的意蘊，是討論混合所有制職業院校走向共同治理的前提。為此，我們應該首先對治理與共同治理進行考察。

20世紀90年代以來，治理不僅成為了經濟學、管理學和政治學等學科高度關注的議題，還在實踐領域得到了廣泛應用。那么，治理究竟為何？全球治理委員會的觀點具有代表性。該委員會在《我們的全球之家》的研究報告中指出：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和[2]。對此，我們可以從四個方面進行理解。首先，治理的目的是為了增進社會福利。人們參與公共事務的管理，不是為了一己之私，而是為了增加社會福利，使所有人都能獲得收益。因此，人們應該選擇具有公正之心的人參與公共事務的治理。其次，治理的主體比較多元。治理的主體不僅有個人，還有機構；不僅有公共機構，還有私人機構。因此，治理的主體是非常多元化的，其利益訴求不同，決策的效率必然不高。再次，治理的基礎是人們對公共事務的認知。人們參與公共事務的管理需要權威。然而，治理的權威不是源自政府或法律的授予，而是來自人們對公共事務的理解。如果多數人不能對公共事務取得一致意見，就難以做出決策。最后，治理的方式是協商式的。在治理的過程當中，人們的地位比較平等。因此，治理是一個上下不斷互動的過程，以此實現利益相關者的共同目標。

治理具有共同治理之意。那么，治理與共同治理具有什么差異？從經濟學的角度看，共同治理是對單邊治理的一種超越。所謂單邊治理，是指公司治理的目標為實現股東利益的最大化，治理的主體只有股東。單邊治理主要基礎是：股東承擔公司的剩余風險和收益，因此股東是公司的唯一治理者。20世紀90年代以后，單邊治理受到許多經濟學家的批評。共同治理的代表人物布萊爾認為，利益相關者向公司投入了專用性資產，承擔了公司剩余風險，應該成為公司的治理者[3]。所謂共同治理，是指公司治理的目標為實現公司財富的最大化，治理的主體涉及利益相關者。對此，我們可以從兩個方面進行理解。首先，共同治理的目標是實現公司財富的最大化。公司治理的目標不是股東利益最大化，而是公司財富最大化。究其根源，利益相關者向公司投入了專用性資產。例如，如果員工在某公司工作的時間越長，公司辭退他的成本就會越高。其次，共同治理的主體涉及利益相關者。這里的利益相關者包括員工、供應商、債權人、用戶等。利益相關者的訴求各異，盡管提高了公司的決策成本，但是增強了公司治理的民主化。可見，共同治理與治理在本質上是相同的，都強調管理的多元化和民主化。然而，共同治理更加強調治理的共同性。換言之，共同治理基本指向是：治理目標的高度一致、治理主體的深度參與、治理過程的頻繁協商。

雖然共同治理在公司治理領域的成果豐碩，但是在教育領域的實踐卻更加悠久。公元14世紀，意大利的教授們為了防止行會對大學的控制，就聯合城市官員組成平民委員會[4]。從某種程度上說，這是大學共同治理的肇始。那么，教育領域是如何定義共同治理的呢？1966年，美國大學教授協會、美國教育委員會和美國大學董事會協會在共同發表的《學院與大學治理的聯合聲明》中指出：共同治理是指“基于教師和行政部門雙方特長的權力和決策的責任分工，以代教師和行政人員共同工作的承諾”。對此，我們可以從兩個方面進行理解。首先，共同治理的主體包括利益相關者，如教師、行政人員、學生、董事會等。其次，共同治理強調“首創優先”與“首責優先”。“首創優先”是指大學治理需要所有人的參與，但要有分工合作，以便發揮眾人的優勢；“首責優先”是指大學的各個群體在決策中都負有責任，但是誰對某項事務負有首要責任，就具有優先發言權和更大決定權[5]。

終上所述，我們認為，所謂混合所有制職業院校共同治理，是指利益相關者共同管理混合所有制職業院校的諸多方式的總和。它的基本內涵是：第一，從治理的主體來看，只要是混合所有制職業院校的利益相關者，就都有權參與其管理，涉及政府、行業、企業、董事會、黨委會、教師、學生等；第二，從治理的原則來看，利益相關者在對混合所有制職業院校進行管理時，既要堅持“首創優先”的原則，還要堅持“首責優先”的原則；第三，從治理的客體來看，利益相關者對混合所有制職業院校管理包括學校章程的制定與修改、發展規劃的制定與執行、辦學經費的籌集與分配、教師的工資標準等事務；第四，從治理的過程來看，隨著治理環境的變化，混合所有制職業院校的治理主體和客體都將發生改變，因此具有動態性。

二、混合所有制職業院校共同治理的邏輯

混合所有制職業院校應該走向共同治理。那么，混合所有制職業院校共同治理的基本邏輯是什么？我們認為，混合所有制職業院校走向共同治理具有堅實的邏輯基礎，包括理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯。

（一）理論邏輯

混合所有制職業院校走向共同治理，具有自身的理論基礎。從經濟學的角度看，利益相關者理論為共同治理提供了理論依據。那么，根據利益相關者理論，利益相關者應該共同管理混合所有制職業院校。

首先，利益相關者共同承擔了混合所有制職業院校的辦學風險。混合所有制職業院校在辦學過程中面臨的風險包括政策風險、市場風險和質量風險。從政策的角度看，混合所有制職業院校的發展缺乏系統的頂層設計，在學校產權方面缺乏明確的制度安排，致使學校發展充滿著不確定性。從市場的角度看，混合所有制職業院校面臨著公辦職業院校、民辦職業院校的激烈競爭。盡管混合所有制職業院校是職業教育辦學體制的一次重要創新，但是還沒有體現其優勢。從質量的角度看，混合所有制職業院校的辦學特色尚未形成，缺乏核心競爭力。那么，混合所有制職業院校的辦學風險應該由誰承擔呢？無須諱言，利益相關者向混合所有制職業院校投入了專用性資產，所以辦學風險由其共同承擔。其次，利益相關者共同促進了混合所有制職業院校的較快發展。隨著《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》的頒布，混合所有制職業院校取得了較快發展。應該來說，它的發展離不開利益相關者的共同努力。一般而言，教師、學生、董事會是混合所有制職業院校的核心利益相關者。教師不僅是學校的員工，還是學校的主人，他們為學校的發展貢獻了時間和智慧。學生不僅是受教育的對象，還享有受教育權利，共擔學校發展責任。董事會是學校的主要決策者，其成員為學校的發展殫精竭慮。換言之，利益相關者高度關注混合所有制職業院校的生存與發展，并為此作了重要貢獻。再次，利益相關者共同形成了混合所有制職業院校的法人財產。混合所有制職業院校的法人財產，不僅包括有形資產，還包括無形資產。混合所有制職業院校的有形資產有土地、建筑物、圖書、設備等，其無形資產有校名、校訓、辦學特色等。如果說混合所有制職業院校的有形資產主要由股東的出資形成，其無形資產就主要是由教師和學生共同創造的。混合所有制職業院校的發展既需要有形資產，還需要無形資產。如果缺乏有形資產，混合所有制職業院校就沒有辦學的物質基礎；如果缺乏無形資產，混合所有制職業院校難以形成核心競爭力。從某種意義上說，無形資產對于混合所有制職業院校發展的意義更加重大。

（二）歷史邏輯

混合所有制職業院校走向共同治理，具有自身的歷史基礎。從歷史的角度看，共同治理既是發達國家職業院校管理的基本經驗，還是我國現代職業教育治理體系建設的基本內涵和必然要求。換言之，混合所有制職業院校共同治理符合職業教育管理的歷史規律。

首先，共同治理是發達國家職業院校管理的基本經驗。從美國社區學院的發展來看，共同治理是其取得成功的重要原因。1966年，美國大學教授協會、美國教育委員會和美國大學董事會協會共同發表了《學院與大學治理的聯合聲明》。在此之后，美國的社區學院就開始實行共同治理。那么，《學院與大學治理的聯合聲明》是在什么條件下發表的呢？有學者認為，民主價值的興起、入學人數的增加、大學不斷的世俗化、校長權力的擴張以及教師參與大學治理的渴求，促使其最終發表[6]。換言之，美國社區學院實行共同治理的原因比較復雜，具有獨特的社會背景。《學院與大學治理的聯合聲明》提出了“首創優先”和“首責優先”的基本原則，不僅迎合了利益相關者參與社區學院管理的迫切愿望，還為社區學院的發展注入了不竭的動力。進入21世紀，隨著全球化時代的到來、公民社會的崛起、信息技術的快速發展，多中心治理的時代已經來臨。在這樣的背景下，集體談判原則被納入美國社區的共同治理。美國教師聯盟（AFT）、全美教師協會（NEA）聯合發布了《工會的事實與共同治理》，指出共同治理保證了教師、行政管理人員以及其他人員參與大學決策的平等機會，最有效的共同治理系統是建立在集體談判之上的[7]。可見，隨著時代的發展，美國社區學院不僅沒有擯棄共同治理，還進一步提高了其地位。其次，共同治理是我國現代職業教育治理體系建設的基本內涵和必然要求。隨著我國對國家治理體系建設的重視，建設現代職業教育治理體系就被人們廣泛關注。那么，何謂現代職業教育治理體系呢？有學者認為，現代職業教育治理體系的基本內涵包括：治理目標的公益化、治理主體的聯動化、治理方式的民主化、治理結構的有機化、治理評價的科學化[8]。其中，治理主體的聯動化，強調的是職業教育治理從一元走向多元。從職業教育的外部治理來看，它意味從政府主導向行業、企業、社會組織等多元主體參與轉型；從職業教育的內部治理來看，它表示從黨委會（董事會）主導向教師、學生、黨委會（董事會）等多元主體參與轉型。可見，共同治理是我國現代職業教育治理體系建設的基本內涵。那么，如何才能建立現代職業教育治理體系？有學者指出，從國際社會的相關實踐來看，以德國、瑞士、澳大利亞等為代表的職業教育發達國家普遍建立了以社會多個主體協同參與為主要特征的治理體系[9]。換言之，如果沒有多元主體的參與，我國就難以建立現代職業教育治理體系。因此，共同治理不僅是我國建立現代職業教育治理體系的基本內涵，也是其早日建立的必然要求。

（三）實踐邏輯

混合所有制職業院校走向共同治理，具有自身的實踐基礎。從實踐的角度看，混合所有制職業院校的單邊治理已經陷入困境。所謂“實踐邏輯”，是指由習性、意圖、時間、場域等因素構成，經由文化的長期積淀而形成的“實踐圖式”[10]。因此，我們可以依據實踐邏輯的要素，分析混合所有制職業院校單邊治理面臨的現實處境。

首先，從治理理念來看，混合所有制職業院校單邊治理遵循的是“股東至上”。所謂“股東至上”，是指混合所有制職業院校單邊治理主要依靠股東。應該來說，股東是混合所有制職業院校的出資者，為其創立與發展奠定了物質基礎。然而根據利益相關者理論，利益相關者向混合所有制職業院校也投入了專用性資產。換言之，“股東至上”的觀念已經在混合所有制職業院校失去了堅實的基礎。其次，從治理目標來看，混合所有制職業院校單邊治理追求的是股東利益的最大化。股東是混合所有制職業院校的出資者，承擔辦學可能出現的各種風險，享有辦學可能產生的收益。然而，利益相關者既然向混合所有制職業院校投入了專用性資產，就會共同承擔著辦學風險。從內部治理來看，隨著學生權利意識的覺醒、教師參與治理的愿望加強，混合所有制職業院校的單邊治理不斷受到質疑；從外部治理來看，隨著政府與學校關系的調整，政府對混合所有制職業院校的宏觀控制也在不斷加強。因此，如果繼續追求股東利益的最大化，就無法幫助混合所有制職業院校盡快形成競爭優勢。再次，從治理工具來看，混合所有制職業院校主要實行的是董事會領導下的校長負責制。例如，齊齊哈爾工程學院通過實行董事會領導下的校長負責制，建立了“五權分立”的治理結構[11]。盡管如此，董事會領導下的校長負責制還存在諸多問題。例如，從董事會的人員構成來看，學生代表、企業代表、行業協會代表等難以進入董事會，無法表達這些群體的意見。可見，混合所有制職業院校亟需對董事會領導下的校長負責制進行系統的改造。最后，從治理場域來看，混合所有制職業院校的正式規則還比較缺乏。混合所有制職業院校是我國職業教育辦學體制改革過程中出現的一項新事物。雖然混合所有制職業院校具有旺盛的生命力，但是缺乏系統的正式規則。例如，由于產權制度設計不完善，社會力量對參與混合所有制職業院校的辦學還有較多的顧慮。在這樣的條件下，混合所有制職業院校的治理就失去了制度基礎。因此，人們應該加快治理場域的構建，為混合所有制職業院校改善治理提供保障。

三、混合所有制職業院校共同治理的實現

混合所有制職業院校如何實現共同治理，是我們應該高度關注的問題。混合所有制職業院校共同治理的實現，可以從明確共同目標、鼓勵共同參與、優化治理結構和改善治理機制等方面努力。

（一）明確共同目標

混合所有制職業院校走向共同治理，以明確共同目標為前提。混合所有制職業院校共同治理應該達到何種目的？我們認為，混合所有制職業院校共同治理的目標不是股東利益的最大化，而是不斷提高人才培養質量。只有不斷提高人才培養質量，混合所有制職業院校才能適應激烈的市場競爭。為此，混合所有制職業院校可以從以下三個方面進行努力：首先，堅持教學的中心地位。混合所有制職業院校承擔著人才培養、科學研究、社會服務、傳承文化等多種職能。盡管如此，混合所有制職業院校應該始終堅持教學的中心地位，以科研服務教學，以教學促進科研，重點處理好教學與科研的關系。其次，面向市場加強專業建設。專業建設是混合所有制職業院校提高人才培養質量的重要抓手。專業建設的內涵極其豐富，包括專業設置、課程開發、實訓基地建設等內容。混合所有制職業院校通常由公辦的職業院校進行混合所有制改造而成。然而，公辦職業院校習慣于面向政府進行專業建設，致使畢業生難以適應市場的需要。混合所有制職業院校應該面向市場進行專業建設，不斷提高人才培養的質量。再次，重視發展規劃的制定與執行。發展規劃明確了混合所有制職業院校在一個時期內的發展任務和重要舉措，它是學校快速發展的“航向標”，實現了利益相關者對辦學目標的認同。其中，發展規劃的制定是基礎，發展規劃的執行是關鍵。根據我們的觀察，混合所有制職業院校并不重視制定發展規劃，致使學校發展失去方向。當前，第三方機構參與學校發展規劃制定的熱情高漲。因此，混合所有制職業院校可以邀請第三方機構參與發展規劃的制定，加強發展規劃的執行。

（二）鼓勵共同參與

混合所有制職業院校走向共同治理，以鼓勵利益相關者共同參與治理為基礎。利益相關者共同參與治理是混合所有制職業院校實現治理主體多元的內在要求。然而，當前利益相關者參與混合所有制職業院校治理的程度還不高。混合所有制職業院校應該采取措施，調動利益相關者參與其治理的積極性。首先，鼓勵教師參與學校治理。教師參與混合所有制職業院校的治理，關鍵是發揮教職工代表大會的作用。根據《中華人民共和國民辦教育促進法》第二十六條的規定，教職工代表大會是教師參與混合所有制職業院校治理的重要機構。然而，當前教職工代表大會存在地位不斷降低、功能逐漸弱化的風險。混合所有制職業院校應該提高教職工代表大會在學校治理中的地位。例如，在教職工代表大會設立常設機構，參與混合所有職業院校的日常決策。其次，鼓勵學生參與學校治理。學生參與混合所有制職業院校的治理，重點是建立學生申述機制。1995年制定《中華人民共和國教育法》第四十二條第四款規定：受教育者享有“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟”的權利。換言之，法律賦予了學生申訴權。然而，學生申訴權并未在混合所有制職業院校落到實處，學生的正當權益經常受到損害。因此，混合所有制職業院校應該采取措施，建立完善的學生申訴機制。例如，混合所有制職業院校通過制定學校章程，規范學生申訴的機構和程序。

（三）優化治理結構

混合所有制職業院校走向共同治理，以優化治理結構為關鍵。當前，混合所有制職業院校實行的是董事會領導下的校長負責制。因此，混合所有制職業院校優化治理結構，應該以董事會領導下的校長負責制為著力點。首先，明確董事會的人員結構。一般來說，混合所有制職業院校董事會應該有利益相關者的代表，包括股東代表、教師代表、學生代表、行業協會代表、企業代表、政府代表等。其中，股東、教師、學生是混合所有制職業院校的核心利益相關者，三者應該占董事會的多數席位。混合所有制職業院校董事會人員結構的具體比例，應該通過利益相關者的代表協商確定。其次，處理好董事會與校長的關系。董事會是混合所有制職業院校的決策機構，校長則是混合所有制職業院校的辦學者。因此，董事會負責混合所有制職業院校重大事項的決策，如校長的遴選與聘任。其中，校長應該是混合所有制職業院校董事會的重要成員。董事會進行重大事項決策時，應該充分征詢校長的意見。如果董事會做出決策，校長應該堅決執行。否則，校長就應該引咎辭職。校長負責混合所有制職業院校的具體辦學，如專業的設置。再次，建立系統的監督機構。混合所有制職業院校的監督機構有紀委、教職工代表大會、監事會等。其中，紀委主要負責黨員干部的監督，教職工代表大會主要監督教職工的權利是否落實，監事會主要負責監督校長的辦學。無須諱言，混合所有制職業院校只有盡快建立系統的監督機構，才能對董事會和校長進行有效的監督。

（四）改善治理機制

混合所有制職業院校走向共同治理，以改善治理機制為保障。校長不僅是混合所有制職業院校的辦學者，還是其發展的靈魂。因此，混合所有制職業院校改善治理機制，核心是對校長進行激勵和監督。首先，重視對校長的激勵。從某種程度上說，混合所有制職業院校發展的關鍵在于校長。因此，混合所有制職業院校應該高度重視對校長的激勵。混合所有制職業院校對校長進行激勵，既應重視精神獎勵，還應重視物質獎勵。一方面，混合所有制職業院校與政府部門協商設立榮譽制度，鼓勵校長為學校的發展貢獻才華。例如，政府部門可以設立“學生喜歡的校長”榮譽制度。另一方面，混合所有制職業院校可以嘗試股權改革，通過學校發展為校長提供豐厚的收入。例如，混合所有制職業院校可以建立校長持股制度。其次，加強對校長的監督。校長負責混合所有制職業院校的具體辦學，面臨腐敗的高風險。解決校長的腐敗問題，關鍵在于建立預防腐敗的制度體系。因此，混合所有制職業院校應該完善監督制度建設，加強對校長辦學的監督。例如，混合所有制職業院校應該建立“三重一大”（即重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金使用）公開制度，使校長的權力運行始終在陽光下進行。只有這樣，混合所有制職業院校的校長權力才能受到有效的約束。

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責任編輯 韓云鵬