國際R&D經費統計規則變遷及對中國的啟示
——基于《弗拉斯卡蒂手冊》第七版的分析

李子彪，梁 博，玄兆輝

(1.河北工業大學經濟管理學院，天津 300401；2.中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038)

20世紀90年代以來，隨著知識經濟成為時代主題，整個世界都涌動著知識產業化、經濟知識化的潮流。研究與試驗發展(R&D)活動在增加知識存量、應對全球挑戰、提高社會整體福利中的作用越來越顯著。R&D統計數據作為反映科技與經濟發展的晴雨表，逐步受到研究人員和管理者的重視[1]。《弗拉斯卡蒂手冊》(Frascati Manual，以下簡稱《手冊》)又稱為“研究與試驗發展數據收集和報告指南”，是經合組織(OECD)各國規范收集R&D中的財務資源與人力資源統計數據，并使之具有國際可比性的工具書。從1964年6月OECD通過的第一版《手冊》至今，已經再版至第七版——2015版。在《手冊》發行的50多年中，各國對規范R&D經費的測度指標、統計方法、結果比較表現出濃厚興趣。中國R&D經費統計調查起步晚，要盡快實現補齊短板、縮小差距的目標，唯有解析R&D經費統計規則演變的歷史并提煉其核心問題，才能把握規律。為此，本文基于《手冊》各版變遷，對R&D經費統計指標、方法、特征進行分析，據此得出R&D經費統計規則變遷在新形勢下對中國的啟示。

1 R&D經費相關術語及邊界

依據《手冊》(2015)觀點，實施單位能更好地了解資金是否真正用于R&D、已使用資金的總量與來源、開展R&D活動的年份以及資金使用狀態，故基于實施單位調查是測度R&D資金流動的首選途徑。因此，本文設實施單位1為研究主體，以其R&D資金流動為主線，梳理R&D資金流通渠道，繪制R&D資金流動原理示意圖(見圖1)，在此基礎上明晰與R&D經費相關的術語邊界。

注：①實施單位和資助單位可以是政府、企業、高等教育部門、私人非營利部門及“國外”部門中的任一單位；②當實施單位之間開展R&D出售(從出資單位看是R&D購買)、R&D分包時，伴隨著交換資金會有R&D補償性回流；③實施單位和資助單位是相對的，任何一個實施單位都可能資助其他單位實施R&D活動從而成為資助單位。圖1 R&D資金流動原理示意圖

從實施單位1的R&D資金來源看，R&D資金分為R&D內部資金和R&D外部資金。二者同是實施單位1用于實施R&D的資金，但主要區別在于資金是否由實施單位1所控制。其中，R&D內部資金來源于實施單位本身；R&D外部資金主要由兩部分組成：R&D交換資金與R&D轉移資金。前者是指在資助單位與實施單位之間流動并具有R&D補償性回流(即在R&D購買、出售、分包過程中，出資單位從實施單位處得到產品或服務作為回報)的資金，出資單位在他們所資助R&D的產出中享有某種特殊權利；后者與之相反，出資單位不會得到補償，也不會享受特殊權利。

從實施單位1的R&D資金去處來看，R&D資金既可用于單位內部R&D，也可用于單位外部R&D。在特定基準期內，實施單位用于內部R&D活動的支出總額稱為R&D內部支出，實施單位用于外部R&D活動的支出總額稱為R&D外部支出。區分這兩個概念的關鍵在于R&D的實施位置，而不考慮其資金來源如何。對于R&D內部支出，其總量包括實施單位內實施R&D的全部經常支出與資本支出之和。其中，R&D經常支出覆蓋R&D人員的勞動力成本和R&D的其他經常支出；R&D資本支出是指在R&D實施過程中，用于購置期限在一年以上的土地、建筑物、機械設備、資本化的計算機軟件、其他知識產權產品(包括用于購買專利、長期許可證或其他用于實施R&D且期限超過一年的無形資產費用，是R&D資本支出中的新增類別)的年度總支出。另一方面，實施單位1的R&D外部支出可以通過R&D購買、R&D出售、R&D分包、R&D稅收減免等多種R&D活動形式，促使R&D資金流向實施單位2、實施單位3……實施單位n，成為其他實施單位的外部資金來源。多個實施單位通過多種R&D活動形式促使R&D資金多方向循環往復流動，形成R&D資金流動環路，進而開始流動于新一輪的R&D活動。

表1總結了R&D實施單位和資金來源的交集。區域(1)與區域(2)的金額之和表示R&D內部支出總量以及這些資金的來源渠道；區域 (3)表示為了實施外部R&D而支付或轉移給其他單位的資金；區域 (4)表示某一實施單位從另一出資單位處接收，且隨后支付或轉移給第三個實施單位，以用于其實施外部R&D的資金。

表1 實施單位和R&D資金來源的交集

資料來源：《弗拉斯卡蒂手冊》(2015)。

2 R&D經費統計規則變遷

2.1 《手冊》發展歷程

《手冊》的誕生，有著深刻的創新發展背景[2]。20世紀60年代前后，OECD各國投入到R&D活動的資源迅速增長，大多數OECD成員國開始關注R&D經費的支出情況。然而，各國開展R&D調查缺乏理論基礎，并且在統計資料所涉及的范圍、方法和概念方面存在較大差異，致使國際比較難以進行，這使得他們迫切需要將統計數據收集標準化。1963年6月，OECD成員國在意大利弗拉斯卡蒂小鎮召開了關于R&D測度的研討會，通過了C.Freeman先生起草的文件《R&D調查的標準與規范建議》(OECD，1963)，隨后發布了廣為認可的第一版《手冊》(1964)，標志著科技統計中對R&D調查的國際規范和國際分類標準的確立[3]。隨著R&D統計理論與方法上的研究不斷深入，《手冊》至今先后經歷了六次修訂，已發行至第七版(2015)，其發展歷程如圖2所示。

2.2 R&D經費統計規則變遷

(1)R&D經費投入主體逐漸演變。縱觀《手冊》發展歷程可以發現，R&D投入主體先后經歷了“政府—政府/企業—企業”的變更(見圖3)。從OECD發布第一版《手冊》的工業經濟時代到如今的知識經濟時代，50多年里知識生產的指導思想由“國際領先知識”轉變為“知識創造財富”。在此期間，OECD大多數國家的國家政策先后經歷了科學政策時代(1960年代至1970年代后期)、科學和技術政策時代(1970年代后期至1990年代)、科技創新時代(1990年代至今)[4]。隨著時代更迭，OECD的關注重點也發生了變化：從科學政策時代只重視研發投入，到科學和技術政策時代更多關注技術發展過程，再到科技創新時代認識到技術革新的推動力作用[5]，OECD關注重點的變化可以通過科技指標的設置刻畫出來。與此相對應，R&D投入模式也經歷了政府主導型、政府與企業雙主導型、企業主導型的時代演化。R&D投入模式的演化表現在R&D經費測度領域即是R&D經費投入主體的演變。

圖2 《弗拉斯卡蒂手冊》發展歷程

圖3 R&D經費投入主體逐漸演變

(2)R&D經費統計領域持續擴大。從《手冊》第一版(1964)僅僅統計自然科學和工程技術領域，到第七版(2015)涵蓋自然科學、工程技術、醫學與健康、社會科學、人文科學與藝術等眾多領域，R&D經費統計領域的持續擴大，很大程度上是世界工業化的內在要求。隨著世界工業化不斷推進，越來越多的新興領域被開發探索。統計工作需要緊跟時代步伐，不斷拓寬對新興領域的R&D經費測度，以滿足政策制定者、管理者、分析者的數據需求。

第一版《手冊》出版之際，正值世界工業化再次迎來發展高潮[6]。世界各國為了盡快擺脫兩次世界戰爭帶來的苦果，搶占第三次科技革命先機，積極加大R&D投入，新興技術大量涌現出來。隨著研發經費不斷增加，政策制定者需要收集R&D經費數據，為科技決策提供科學依據。但是限于歷史條件，這一階段的科技統計重點是R&D活動的定義及測度，R&D經費統計領域僅包括自然科學和工程技術領域，這在《手冊》第一版(1964)、第二版(1970)中可以展現。1970年代至1990年代，隨著世界工業化進程不斷推進，通信技術、海洋技術、新能源技術等領域不斷被挖掘。應數據使用者需求，《手冊》第三版(1974)和第四版(1981)的R&D經費統計先后納入了社會科學、人文科學、生命科學、醫學等領域。另一方面，隨著工業發達國家的經濟增長方式由追求數量擴張向節能環保的效益型增長方式轉變，對衛生、環保的R&D投入逐漸增多，國防技術、納米技術、生物技術、信息通信技術也日趨成熟。出于國際比較的需要，《手冊》第五版(1993)新增了國防R&D、環境R&D活動的測度，第六版(2002)納入了衛生、納米、通信及生物技術等領域的調查。1990年代之后，世界工業化步入工業全球一體化階段。以研發與創新為主題的國際合作、國際交流越來越多。為了將分析指標和統計數據與國際主流相兼容，并滿足對R&D全球化數據不斷增長的需求，《手冊》第六版(2002)充分考慮了全球化因素對R&D經費統計的挑戰，第七版(2015)將全球化作為獨立章節，對跨國公司、跨境R&D資金流動及R&D服務貿易做了指導。同時細化了各部門具體統計內容，增加了政府R&D稅收減免和財政政策等內容。

(3)R&D資金測度步驟愈加細致。從圖1可以看到，R&D以及支付R&D成本的資金會在單位、部門和國家之間多方向流動。對于這些資金流的測度，《手冊》前三版沒有相關介紹，但從第四版(1981)開始提供了具體的測度步驟：①確定每個實施單位用于內部R&D的支出；②確定由實施單位報告的這些R&D內部支出的資金來源；③確定每個實施單位用于外部R&D的資金額；④按實施單位和資金來源匯總數據，得到一國R&D經費的總量。

《手冊》第六版 (2002)一直沿用此調查框架，但是，隨著經濟不斷發展，R&D資金流動變得更加復雜，實施單位間的資金流動可能會伴有從實施單位處獲取實際或預期的R&D補償性回流。此外，《國民賬戶體系》2008版明確將R&D資本化，這就要求對R&D資金進行更為細致的劃分[7]。為了更好地滿足數據使用者以及《國民賬戶體系》統計的需求，《手冊》第七版(2015)更加細化了R&D資金流動的測度步驟，在原有前三步的基礎上新增了R&D交換資金及轉移資金的概念，以識別不同統計單位之間的資金流動是否伴有R&D補償性回流，在此基礎上再匯集R&D總量數據。

(4)R&D支出統計口徑不斷拓寬。R&D宏觀統計中所指的R&D支出側重于調查單位內部執行R&D的經費，因此，本文重點分析歷版《手冊》中R&D內部支出統計口徑的變化。如圖4所示，《手冊》前三版中將R&D內部支出分為經常費用和基本建設費用，前者包括工資、材料設備費等，后者只包括購買土地、建筑物、儀器和設備的支出。隨著《手冊》的修訂完善，在第四版(1981)和第五版(1993)中，R&D內部支出統計口徑演變為日常支出和資產支出，前者包括R&D人員的勞務費及其他日常支出，后者統計口徑未變。隨后，第六版(2002)和第七版(2015)均對R&D內部支出統計口徑做了修改，演變為R&D經常支出和R&D資本支出。相同的是前者都以R&D人員勞動力成本和其他經常支出為統計口徑，不同的是在R&D資本支出統計中，第六版在前五版的基礎上新增了資本化的計算機軟件，而第七版在第六版的基礎上新增了其他知識產權產品。

圖4 R&D內部支出統計口徑變化

R&D內部支出統計口徑的不斷拓寬，是準確編制國內R&D總支出的客觀需要。國內R&D總支出由政府、企業、高等教育部門、私人非營利部門的內部支出匯總而成。因此，《手冊》不斷擴大各部門內部支出統計范圍，對于提高國內R&D總支出的準確性至關重要。從另一個角度來說，R&D資本支出統計口徑的擴大，是為了適應《國民賬戶體系》的變化。到《國民賬戶體系》1993版為止，R&D在國民經濟核算中一直沒有得到一致處理，但在《國民賬戶體系》2008版發生了變化：創建了知識產權產品概念，將R&D作為其重要類別以擴展資產范圍，并將R&D支出作為資本投資處理[8]。為了與新版《國民賬戶體系》一致，《手冊》第七版的資本支出統計口徑新增了其他知識產權產品，以加強數據的國際可對比性。

3 R&D經費統計規則變遷對中國的啟示

中國的R&D統計始于20世紀80年代，2000年和2009年分別開展過全國R&D資源清查。R&D統計基礎和統計數據質量穩步提高，但始終需要學習借鑒國際R&D統計標準。掌握《手冊》的主要內容、發展歷程、變遷規律和目的，將有助于完善國家科技統計調查制度，為實施創新驅動發展戰略提供數據支撐。

3.1 完善統計制度，落實《國家創新調查制度實施辦法》精神

為了全面反映創新活動狀況、客觀監測和評價創新能力，為制定創新規劃和政策、實施創新驅動發展戰略、推進創新型國家和世界科技強國建設提供支撐與服務，科技部、國家統計局于2017年4月聯合印發了《國家創新調查制度實施辦法》。國家創新調查制度是在科學、規范的統計調查基礎上對國家的創新能力進行全面檢測和評價的制度安排，我們應該站在完善創新治理體系和建設世界科技強國的戰略高度，秉承服務創新發展、加強協同推進、注重開放共享、鼓勵社會參與的基本原則，從創新活動統計調查、創新能力監測、創新能力評價三個維度出發，不斷優化創新調查統計方案，豐富監測和評價理論與方法，實施GDP核算改革，完善R&D投入統計，監測和評價創新狀況，開展“三新”統計調查，確保國家創新調查制度進一步實施。

R&D經費統計規則作為國家統計調查制度的具體表現形式，是全面落實《國家創新調查制度實施辦法》精神的關鍵所在。我國的R&D統計起步較晚，盡管統計基礎和R&D經費統計數據質量水平在逐步提高，但是與國際R&D統計標準的要求相距較遠。隨著國家創新驅動戰略的穩步推進、國家創新調查制度的全面實施，眾多R&D經費統計規則需要制定和完善。需要借此契機，通過縱覽R&D經費變遷這一獨特歷史畫卷，見微知著，繼往開來，搶占新一輪規則制定的制高點，為制定創新規劃和政策、實施創新驅動發展戰略、推進創新型國家和世界科技強國建設提供支撐與服務。

3.2 細化企業類型，注重對企業部門的R&D經費調查

隨著創新型國家建設的加速推進，建立以企業為主體的國家自主創新體系已得到我國政府的高度重視。通過回顧《手冊》再版歷程可以看出，R&D活動投入主體經歷了政—企演變，企業已經逐步取代政府成為R&D經費調查的最大主體。因此，提高企業部門R&D經費調查的數據精度至關重要。

現有的《手冊》將企業部門劃分為私營企業、公有企業、非營利機構、非公司企業、合資企業，在此基礎上對企業R&D經費開展調查。但是隨著我國“雙創”政策的落實，一大批高新技術企業、科技型中小企業、“互聯網+”企業蓬勃發展，眾創空間、科技企業孵化器、企業加速器等科技中介服務機構欣欣向榮。在這種形勢下，應該將企業R&D統計范圍擴大到包含工業、建筑業和服務業在內的全部產業部門，并向規模以下企業拓展。針對新興企業制定R&D經費統計規則，填補現有統計標準的空白，提高R&D經費統計規則適用性。

企業部門是研發創新的主戰場，數據質量是調查統計的“生命線”。企業部門結構的復雜性以及執行R&D活動的非持續性，可能會導致對企業R&D活動的漏報和過度報告。因此，在對企業部門開展R&D經費統計時，應該依據R&D統計質量報告標準，建立能夠涵蓋企業部門所有已知和可能實施(出資)R&D活動的調查框架。同時要加大調查頻率，及時監測企業R&D活動經費狀況。

3.3 瞄準三新領域，擴大R&D經費統計領域

《手冊》發行至第七版，其R&D經費統計已經涵蓋自然科學、工程技術、社會科學、人文科學等眾多領域。鑒于世界工業化進程的繼續推進以及新興技術的不斷發展，《手冊》后續版本必將會對R&D經費統計領域繼續修訂完善。面對不斷出現的新興領域，應該積極開展新產業、新業態、新商業模式專項統計，完善R&D經費統計規則，客觀描繪新動能新發展，為我國制定科學、規范的創新規劃提供量化依據。

(1)著眼新產業。在科技創新迅猛發展與全球金融形勢突變的復雜國際環境下，世界各國紛紛整合企業資本來源，加大科技創新投入，大力發展生物、電子信息、新能源、新材料、節能環保等新興產業。面對這樣的情形，我國應該將現有R&D經費統計范圍擴大到新興產業。

(2)覆蓋新業態。如今，將物聯網和服務應用到制造業正在引發第四次工業革命。可以預測的是，未來還會有更多經費投入到人工智能、機器人、物聯網、3D打印、納米材料等新興領域，這些領域亟待納入R&D經費統計范圍。我國應該針對上述領域增加R&D經費測度，補齊科技創新統計調查短板。

(3)納入新商業模式。隨著全球化、智能化、市場化不斷深入以及互聯網技術的不斷發展，傳統商業模式受到前所未有的挑戰，新商業模式不斷涌現。互聯網金融、科技金融超市、區域性資金池、共享單車、區塊鏈、智能商城BNC等全新商業模式不斷涌現。這些不斷出現的商業模式背后的R&D統計應該得到研究與關注。

3.4 強化過程監測，完善R&D資金流動信息報告制度

為了更好地貫徹落實《國家創新驅動戰略綱要》，各部門積極整合資本資源，加大R&D經費投入，促進R&D資金在部門內或跨部門流動。企業部門和政府部門作為R&D經費投入的兩大主體，正確報告R&D資金流動信息，對把握資金走勢，與國際比較、精準對接具有重要意義。

對于企業部門，從同一企業集團內的其他企業接收的R&D資金，應當作為外部資金加以報告。例如，隨著我國供給側結構性改革不斷深入，越來越多的企業集團為了加強對成員企業的整體管控、合理配置閑置資金、發揮資金的規模效應，會以財務公司為依托建立“資金池”，調節內部資金余缺。如果同一企業集團中的財務公司從子公司M處吸收閑散資金，經由“資金池”調節分配至子公司N，若子公司N將資金用于R&D活動，那么子公司N應該將這些資金報告為用于內部R&D的外部資金，子公司M應將這些資金報告為用于外部R&D的資金。

政府部門之間的R&D資金流動應當作為內部資金加以報告，即中央政府部門Y從X處接收的R&D資金，應當將其報告為用于內部R&D活動的內部資金。值得注意的是，預算外單位和由政府控制的非營利構之間，以及中央政府和地方政府之間進行的交易，應當作為外部活動資金加以報告，因為這些機構部門都擁有自己的獨立賬戶。舉例來說，省級部門中的機構Z從中央政府部門X中接收的R&D資金，應當將其報告為機構Z用于內部R&D活動的外部資金。對于提供這些R&D資金的中央部門X，應當將這些資金報告為用于外部R&D的資金。

3.5 完善規則對接，細化國內R&D總支出的測度

R&D內部支出口徑的不斷拓寬，其主要目的是完善國內R&D總支出統計，匯總具有國際可比性的數據。此外，《國民賬戶體系》2008版明確將R&D視為資本投資，這種變化要求對R&D支出進行更為詳細的測度[9-10]。因此，各統計部門都應該細化內部R&D支出的測度，逐步完善與國際標準及其他統計規則對接，提高國內R&D總支出的準確性，達到國際統計標準的要求。

政府部門應該重視對設備支出額的測度。科研機構執行R&D活動的某些費用通常不是由該部門支付，而是由其他部門(通常是政府部門)承擔。因此在測度設備支出額時，對于未支付實際費用而使用設備的情形，政府部門有必要計算其經濟成本，同時也要與設備使用部門溝通，避免重復計算。

企業部門應該注重對軟件R&D的測度。軟件開發已經成為一種重要的無形創新活動，具有很高的R&D含量。《國民賬戶體系》2008版最大的一個變化就是明確地把R&D作為資本形成，將軟件R&D作為資本投資的一部分。企業部門作為軟件開發的最大主體，應該在統計R&D經費時注重對軟件R&D投入的測度，完善統計規則，夯實數據基礎，努力識別R&D總量中的軟件R&D份額。

高等教育部門應該單獨報告政府專項經費。高等教育部門的政府專項經費來源于政府部門的一般性撥款，應用于全部研究和教學活動。鑒于政府專項經費的特殊來源與用途，高等教育部門應將政府專項經費與其他資金加以區分，并在統計框架內單獨報告政府專項經費的使用狀態。

4 結語

有關R&D經費統計規則變遷的探討，不僅有助于彌補科技統計的研究缺失，而且對于《手冊》的再次修訂完善亦有理論價值。從現實角度來看，加強我國R&D經費統計規則與國際標準接軌，需了解其歷史淵源及啟示，為建設創新型國家和世界科技強國提供有力支撐。在《手冊》指導下收集的R&D經費統計數據，為管理者評估核算、稅收、貿易等領域的決策奠定了可靠的數據基礎，為國家提高國際市場競爭力提供了重要的統計咨詢。R&D經費數據僅僅是對R&D復雜經濟活動的簡要數量說明，在使用統計數據時還應該充分考慮到國家大小、發展目標、經濟結構及制度安排等因素的影響。作為測度R&D投入的另一個重要指標，R&D人員統計數據同樣是政府管理決策不可或缺的依據資料，可以為R&D經費統計數據提供有效補充。因此，研究各版《手冊》中R&D人員統計規則變遷，將會豐富創新調查和科技統計的理論研究領域，同時也會為有效管理人力資源的投入與配置提供現實指導，這將是下一步研究方向。

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