中國(guó)科技服務(wù)業(yè)政策的量化與演變
——基于扎根理論和文本挖掘分析

張 驍，周 霞，王亞丹

(華南理工大學(xué)工商管理學(xué)院，廣東 廣州 510641)

隨著21世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)全球化，科技服務(wù)業(yè)顯著提高區(qū)域創(chuàng)新能力，有力支撐企業(yè)的發(fā)展與創(chuàng)新，已成為具有高附加值的重要產(chǎn)業(yè)[1]。科技服務(wù)業(yè)對(duì)制造業(yè)升級(jí)具有正向推動(dòng)作用，能與其他產(chǎn)業(yè)企業(yè)能良好地互動(dòng)創(chuàng)新[2]。在2014年10月由國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》中明確了研究開(kāi)發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證、創(chuàng)業(yè)孵化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、科技咨詢、科技金融、科普等科技服務(wù)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，從頂層設(shè)計(jì)對(duì)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展做出的全面部署。2016年，中國(guó)各類技術(shù)交易市場(chǎng)超過(guò)1000家，全年技術(shù)合同成交額同比增長(zhǎng)15.97%，突破1萬(wàn)億元大關(guān)，表明科技服務(wù)業(yè)有著廣泛需求與良好前景。

與此同時(shí)，科技服務(wù)業(yè)政策的數(shù)量不斷增多，內(nèi)容日趨復(fù)雜，其政策中的語(yǔ)義存在廣泛的聯(lián)系，需要系統(tǒng)化、定量化的分析。那么，中國(guó)科技服務(wù)業(yè)政策特征如何、政策語(yǔ)義的相互關(guān)系如何、政策的演變軌跡及政策工具如何呢？隨著近年來(lái)學(xué)界在政策定量化研究、自然語(yǔ)言處理領(lǐng)域的快速發(fā)展，文本挖掘技術(shù)日趨成熟，能量化分析政策的語(yǔ)義特征、演化路徑，具有其他政策分析技術(shù)難以比擬的作用[3]。本研究結(jié)合扎根理論，設(shè)計(jì)了科學(xué)的政策文本挖掘流程，將中國(guó)科技服務(wù)業(yè)作為一個(gè)獨(dú)立完整的產(chǎn)業(yè)，對(duì)其政策進(jìn)行系統(tǒng)的量化與演變分析，并結(jié)合政策工具視角。

1 文獻(xiàn)回顧

1.1 政策文本量化研究

目前，在政策量化研究領(lǐng)域，還沒(méi)有權(quán)威公認(rèn)的政策分析結(jié)構(gòu)框架，但是根據(jù)不同的研究需要，已經(jīng)有一些學(xué)者對(duì)不同政策(公共政策、創(chuàng)新政策、產(chǎn)業(yè)政策等)進(jìn)行嘗試性的量化研究。大部分學(xué)者對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的量化分析，遵循著先建立政策數(shù)據(jù)庫(kù)，然后人工精讀并依據(jù)量化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策文本進(jìn)行編碼及分類，得出政策維度的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果。近年來(lái)，隨著文本挖掘與語(yǔ)義分析技術(shù)的不斷成熟，用于政策量化研究的文本挖掘已成為包括計(jì)算機(jī)科學(xué)、公共行政科學(xué)和管理學(xué)等廣泛研究領(lǐng)域的新技術(shù)[4]。學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到文本挖掘技術(shù)實(shí)際上可以在許多方面的政策研究中發(fā)揮重要作用[3]。文本挖掘技術(shù)幫助研究者以低成本處理文本信息和發(fā)現(xiàn)新知識(shí)，可以自動(dòng)處理海量的信息，并提高程序的有效性和效率[5]。在政策量化研究上，不少學(xué)者的研究成果表明，文本挖掘及其相關(guān)技術(shù)不僅能細(xì)致的分析政策的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、內(nèi)部關(guān)系，還能構(gòu)建政策框架，顯現(xiàn)政策的宏觀特點(diǎn)、演變趨勢(shì)等[3，6-7]。

但隨著政策研究的深入，發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵詞的抽取由于受分詞算法、分詞詞庫(kù)、停用詞庫(kù)的直接影響，容易分詞過(guò)細(xì)，這會(huì)導(dǎo)致某些常用詞語(yǔ)出現(xiàn)頻率較高，形成噪聲，若草率刪除這些常用詞來(lái)提高信噪比，可能忽視文本的特征，引起語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)的扁平化，從而導(dǎo)致語(yǔ)義規(guī)則的建立難以符合客觀規(guī)律[8-9]。因此，建立貼合研究主題的關(guān)鍵詞是目前政策文本挖掘研究的重點(diǎn)[10]。本研究對(duì)關(guān)鍵詞的選取，同時(shí)利用新詞發(fā)現(xiàn)算法和TF-IDF算法，基于扎根理論思想并結(jié)合實(shí)踐，篩選構(gòu)建科技服務(wù)業(yè)政策文本的關(guān)鍵詞。

1.2 科技服務(wù)業(yè)政策研究

科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展引起了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注，不少學(xué)者對(duì)科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展及支持政策進(jìn)行了研究。張前榮等學(xué)者比較研究了國(guó)內(nèi)外的科技服務(wù)業(yè)政府行為及政策支持體系[11]。張玉強(qiáng)等學(xué)者分析了激勵(lì)政策的現(xiàn)狀、效果，并對(duì)構(gòu)建政策體系提出理論框架[12]。張清正等則探討了中國(guó)科技服務(wù)業(yè)聚集發(fā)展模式理論、影響因素[13]。綜上，目前學(xué)界相關(guān)研究多集中在對(duì)比研究、理論體系構(gòu)建、政策建議三個(gè)方面，且大多屬于定性的論述分析，對(duì)中國(guó)科技服務(wù)業(yè)政策內(nèi)涵缺少定量方法的研究分析。

2 科技服務(wù)業(yè)政策文本數(shù)據(jù)庫(kù)及研究設(shè)計(jì)

2.1 政策來(lái)源

科技服務(wù)業(yè)政策是指旨在促進(jìn)科技服務(wù)的水平、質(zhì)量和效率及提升行業(yè)創(chuàng)新能力的一系列政策措施、條例、規(guī)章、法律、法令等。本文通過(guò)有關(guān)中國(guó)政府網(wǎng)站、中國(guó)法律知識(shí)資源總庫(kù)等多種渠道依據(jù)公開(kāi)性、權(quán)威性以及相關(guān)性的原則進(jìn)行政策數(shù)據(jù)收集。涉及的政策為2006—2016年，由中央政府(國(guó)務(wù)院、各部委)頒布的政策文本。

政策文本數(shù)據(jù)庫(kù)的構(gòu)建策略為：首先以“科技服務(wù)業(yè)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行精確查找，然后以國(guó)務(wù)院2014年認(rèn)定的科技服務(wù)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域以及 “高技術(shù)服務(wù)業(yè)”等為關(guān)鍵詞進(jìn)一步進(jìn)行檢索，初步收集政策296篇；對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行逐一閱讀篩選，剔除重復(fù)的政策、相關(guān)度不高或已失效的政策，最終篩選出60篇相關(guān)度較強(qiáng)的政策作為素材。

2.2 研究設(shè)計(jì)

在政策研究中，傳統(tǒng)的政策文本分析是扎根理論在政策分析中的實(shí)際應(yīng)用。文本挖掘技術(shù)則可以從海量政策數(shù)據(jù)中抽取隱含的知識(shí)，解讀和獲知政策的立場(chǎng)、傾向以及廣義的政策比較分析。本研究將扎根理論和文本挖掘方法相結(jié)合，建立文本挖掘模型，應(yīng)用到科技服務(wù)業(yè)政策研究中。研究工具采用R語(yǔ)言及其Rwordseg和tmcn包、中科院ICTCLAS(2016版)分詞系統(tǒng)、Ucnet 6軟件。

3 科技服務(wù)業(yè)政策文本挖掘分析

3.1 文本預(yù)處理

基于扎根理論對(duì)收集到的政策文本內(nèi)容逐一閱讀，分解、篩選，剔除相關(guān)度不高的內(nèi)容，預(yù)處理為若干條文本，共獲得227條政策文本。并且從權(quán)威性、指導(dǎo)性等方面對(duì)政策的力度進(jìn)行評(píng)價(jià)與加權(quán)，將評(píng)價(jià)加權(quán)后的每條政策單獨(dú)作為一行，建立語(yǔ)料庫(kù)[14]。預(yù)處理后的文本可以有效降低文本挖掘的噪聲。

3.2 關(guān)鍵詞提取與分詞處理

政策中有很多專業(yè)性的特定詞匯，而現(xiàn)有的通用詞庫(kù)難以涵蓋，也并未有權(quán)威的政策詞庫(kù)，因此根據(jù)“二元語(yǔ)法”的新詞發(fā)現(xiàn)模型，提取新詞[15]。將任何連續(xù)詞序列定義為“w1·w2·w3…wn”，wi詞頻為dfi，遍歷序列，相鄰兩個(gè)詞語(yǔ)組合為“wj+wj+1”(1≤j≤n-1)。若wi后面緊跟wj，記為：wi?wj，則它們組成新詞的概率為p(wi|wj)=dfij/dfi。每個(gè)首詞分別計(jì)算與其共現(xiàn)的所有K個(gè)尾詞的共現(xiàn)頻次均值：

(1)

將共現(xiàn)頻次在均值之上的詞匯組合作為新詞。根據(jù)ICTCLAS的首次分詞結(jié)果，提取出新詞121個(gè)。統(tǒng)計(jì)語(yǔ)料庫(kù)中每個(gè)詞在整個(gè)政策文本中的詞頻，含該詞的政策文本數(shù)，運(yùn)用TF-IDF算法進(jìn)行排序。

在深入研讀政策文本的基礎(chǔ)上，基于扎根理論結(jié)合實(shí)踐，對(duì)TF-IDF算法排序前200的關(guān)鍵詞進(jìn)行詳細(xì)的篩選，選出能體現(xiàn)政策內(nèi)容且至少出現(xiàn)在3條政策文本中關(guān)鍵詞，以提高文本挖掘的信噪比[3，14]。①政策中多采取無(wú)主句形式，因而動(dòng)詞的出現(xiàn)機(jī)會(huì)很大，故對(duì)政策文件中會(huì)反復(fù)出現(xiàn)的高頻動(dòng)詞進(jìn)行過(guò)濾，如“鼓勵(lì)”、“引導(dǎo)”“支持”等詞匯；②政策文本中“平臺(tái)”、“模式”和“機(jī)制”之類的名詞也出現(xiàn)較多，難以反映政策其客觀性，故進(jìn)行細(xì)化和刪除；③科技服務(wù)業(yè)是以企業(yè)為服務(wù)主體，重視市場(chǎng)導(dǎo)向，故剔除“企業(yè)”“市場(chǎng)”等簡(jiǎn)單詞匯，將其細(xì)化為“高新技術(shù)企業(yè)”、“中小企業(yè)”、“技術(shù)市場(chǎng)”、“市場(chǎng)化”等有特征的具體詞匯；④結(jié)合哈工大停用詞表對(duì)副詞、語(yǔ)氣詞以及一些詞意不明的新詞如“鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)”等進(jìn)行過(guò)濾，對(duì)含義重復(fù)的詞進(jìn)行歸并。按詞意對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行分類與編碼，共75個(gè)關(guān)鍵詞，見(jiàn)表1。對(duì)比其他的政策文本挖掘，本研究提取的關(guān)鍵詞從詞意上看，有較高的專業(yè)化、代表性和區(qū)分度。

表1 基于扎根理論的關(guān)鍵詞

注：括號(hào)內(nèi)的詞為歸并的同義詞。

3.3 語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析

利用這些關(guān)鍵詞對(duì)分詞后的每條政策文本進(jìn)行過(guò)濾，形成行特征詞用于語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析。統(tǒng)計(jì)每條政策文本的行特征測(cè)詞，利用加權(quán)的Ochiai系數(shù)計(jì)算相關(guān)矩陣。假設(shè)含關(guān)鍵詞wi的政策集合為{H|D1,D2,…,DH}，含關(guān)鍵詞wk的政策集合為{L|D1,D2,…,DL}，wi和wk同時(shí)出現(xiàn)的政策集合為{M|D1,D2,…,DM}中，政策Dm的政策力度權(quán)重為WDm，則wi和wk在共現(xiàn)矩陣中的相關(guān)系數(shù)為：

(2)

將相關(guān)系數(shù)矩陣制成語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)，并且分析節(jié)點(diǎn)(關(guān)鍵詞)的程度中心度，以節(jié)點(diǎn)大小表示，選取相關(guān)系數(shù)大于0.15的連接，見(jiàn)圖1。

語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖可以反映政策的主要關(guān)注問(wèn)題和強(qiáng)度，了解關(guān)鍵詞的內(nèi)部關(guān)系和分布情況[16]。分析發(fā)現(xiàn)，科技服務(wù)業(yè)政策語(yǔ)義形成了以部分關(guān)鍵詞為核心，內(nèi)容相對(duì)分散，各有側(cè)重的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)。直觀體現(xiàn)出科技服務(wù)業(yè)中成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)轉(zhuǎn)移方面處于語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)的中心且中心度較高，工業(yè)設(shè)計(jì)、研究開(kāi)發(fā)、科普等在語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)的邊緣且中心度較低。同時(shí)統(tǒng)計(jì)關(guān)鍵詞中心度(見(jiàn)圖2)，發(fā)現(xiàn)科技服務(wù)業(yè)政策側(cè)重技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)等領(lǐng)域。圖1中還發(fā)現(xiàn)專業(yè)化、服務(wù)體系、服務(wù)能力等在語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)中有所體現(xiàn)，但目前科技服務(wù)業(yè)的服務(wù)體系、服務(wù)能力和服務(wù)效果既未能滿足廣大中小企業(yè)的低成本普遍服務(wù)需求也未能滿足大型企業(yè)的高端服務(wù)需求，政策效果一般[17]。

3.4 自我網(wǎng)絡(luò)分析

為了能細(xì)分語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)，現(xiàn)有的一些研究中對(duì)語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了小團(tuán)體分析[3，14]。但是，小團(tuán)體的構(gòu)成門(mén)檻高，其語(yǔ)義小團(tuán)體就可能割裂了語(yǔ)境、含義間的聯(lián)系。本研究利用自我網(wǎng)絡(luò)來(lái)進(jìn)行細(xì)分研究。

圖1 科技服務(wù)業(yè)政策的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖

圖2 科技服務(wù)業(yè)各領(lǐng)域關(guān)鍵詞的累計(jì)中心度

(1)科技服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的語(yǔ)義自我網(wǎng)絡(luò)。自我網(wǎng)絡(luò)分析發(fā)現(xiàn)，技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)、科技咨詢這些領(lǐng)域的自我網(wǎng)絡(luò)包含了較多的關(guān)鍵詞，支撐政策豐富且完整。在技術(shù)轉(zhuǎn)移領(lǐng)域的自我網(wǎng)絡(luò)中，成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)交易和技術(shù)轉(zhuǎn)移為核心，與眾多政策主體如行業(yè)協(xié)會(huì)、高校等有關(guān)聯(lián)，并與信息服務(wù)、引導(dǎo)基金、稅收政策等措施相關(guān)，見(jiàn)圖3。知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)領(lǐng)域的自我網(wǎng)絡(luò)表明，市場(chǎng)化、專業(yè)化和國(guó)際化是該領(lǐng)域的發(fā)展要求，針對(duì)中小企業(yè)和微企業(yè)開(kāi)展知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理服務(wù)，采用了公共服務(wù)、信息服務(wù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等多種措施。在科技咨詢領(lǐng)域的自我網(wǎng)絡(luò)中，包含大部分政策主體，并有服務(wù)外包、人才培養(yǎng)等多種政策。創(chuàng)業(yè)孵化領(lǐng)域自我網(wǎng)絡(luò)表明，政策措施上采用了引導(dǎo)基金、專項(xiàng)資金，稅收政策等，并強(qiáng)調(diào)了天使投資、創(chuàng)業(yè)投資。研究開(kāi)發(fā)服務(wù)領(lǐng)域僅和高校、產(chǎn)業(yè)集群等不多的關(guān)鍵詞體組成自我網(wǎng)絡(luò)，其中只有基地建設(shè)、公共服務(wù)等少數(shù)政策措施，見(jiàn)圖4。檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證領(lǐng)域的自我網(wǎng)絡(luò)僅有集聚發(fā)展，構(gòu)建服務(wù)、政策扶持少數(shù)措施類關(guān)鍵詞，且與大部分政策主體缺少關(guān)聯(lián)。科技金融領(lǐng)域的自我網(wǎng)絡(luò)只有政策環(huán)境、合作等關(guān)鍵詞。科學(xué)技術(shù)普及領(lǐng)域的自我網(wǎng)絡(luò)則是僅有高校、增值服務(wù)等少量關(guān)鍵詞的稀疏網(wǎng)絡(luò)。上述表明研究開(kāi)發(fā)服務(wù)、檢驗(yàn)檢測(cè)、科技金融和科普這些領(lǐng)域尚未形成豐富全面的政策支撐。

(2)政策主體的語(yǔ)義自我網(wǎng)絡(luò)。在企業(yè)類關(guān)鍵詞為中心的自我網(wǎng)絡(luò)中，中小企業(yè)、微企業(yè)處在網(wǎng)絡(luò)邊緣，且與其他主體鮮有連接。生產(chǎn)力促進(jìn)中心在發(fā)展方向上，注重專業(yè)化、市場(chǎng)化，但是缺少其他的政策主體的聯(lián)系，未能形成協(xié)同互動(dòng)。高校、科研院所的語(yǔ)義自我網(wǎng)絡(luò)中，雖然與創(chuàng)業(yè)孵化、技術(shù)轉(zhuǎn)移等關(guān)鍵詞聯(lián)系較多，但與公共服務(wù)、信息服務(wù)等政策措施的連接數(shù)量相對(duì)偏少。

(3)政策措施的語(yǔ)義自我網(wǎng)絡(luò)。語(yǔ)義自我網(wǎng)絡(luò)分析發(fā)現(xiàn)，缺乏激勵(lì)性政策措施，政策措施組合比較少見(jiàn)。監(jiān)管等行政措施只針對(duì)并購(gòu)重組、行業(yè)協(xié)會(huì)；稅收政策針對(duì)高新技術(shù)企業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)服務(wù)；財(cái)政資金和專項(xiàng)資金主要針對(duì)創(chuàng)業(yè)孵化、中小企業(yè)，引導(dǎo)基金針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)和成果轉(zhuǎn)化等少數(shù)方面；政府購(gòu)買僅有公共服務(wù)、信息服務(wù)；鮮有政策措施組合，僅有財(cái)政資金和專項(xiàng)資金、引導(dǎo)基金和創(chuàng)業(yè)投資等少量組合。

圖3 技術(shù)轉(zhuǎn)移領(lǐng)域的語(yǔ)義自我網(wǎng)絡(luò)圖

圖4 研究開(kāi)發(fā)服務(wù)領(lǐng)域的語(yǔ)義自我網(wǎng)絡(luò)圖

從上述語(yǔ)義自我網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、連接數(shù)量等方面直觀地表明：在現(xiàn)有科技服務(wù)領(lǐng)域中比較重視技術(shù)轉(zhuǎn)移、知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)、科技咨詢等領(lǐng)域，對(duì)研究開(kāi)發(fā)服務(wù)、檢驗(yàn)檢測(cè)、科技金融和科普這些領(lǐng)域的缺乏關(guān)注；政策主體間缺少聯(lián)系，多政策主體的協(xié)同政策缺乏，激勵(lì)性政策措施不足，政策措施組合單一。

3.5 政策演變

2009年以前，科技服務(wù)業(yè)政策零散地出現(xiàn)在科技政策中，2010年始高技術(shù)服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的相關(guān)政策中明確提出了發(fā)展科技服務(wù)業(yè)，而在2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》這一里程碑的政策。因此，所選取的相關(guān)政策時(shí)序可劃分為三個(gè)階段，分別是2006—2009年(準(zhǔn)備期)、2010—2013年(初級(jí)期)、2014—2016年(發(fā)展初期)。

繪制三個(gè)階段的政策語(yǔ)義熱力圖。發(fā)現(xiàn)：首先，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)轉(zhuǎn)化的政策一直是科技服務(wù)業(yè)重點(diǎn)。其次，政策熱點(diǎn)逐年持續(xù)增多，第一和第二階段間只有少數(shù)熱點(diǎn)，而在第三階段則涌現(xiàn)出了更多的熱點(diǎn)(見(jiàn)圖5)，一些政策熱點(diǎn)僅出現(xiàn)在某階段，其他階段則突然減弱，未能形成持續(xù)5年以上的長(zhǎng)效政策。再者，從各類政策措施運(yùn)用上看，第一階段主要運(yùn)用政府購(gòu)買、財(cái)稅措施，第二階段各類政策措施略有增加，第三階段政策措施運(yùn)用增多，但在一些新興科技服務(wù)業(yè)領(lǐng)域仍有空白。表明政策的制定、出臺(tái)和執(zhí)行上缺乏時(shí)效性、連貫性和持續(xù)性，現(xiàn)有政策大多滯后，并不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段需求和導(dǎo)向。

圖5 2014—2016年政策語(yǔ)義熱力圖

3.6 政策工具視角進(jìn)一步分析

政策工具是政策實(shí)施的具體手段，也是政策成功與否的關(guān)鍵[18]。借鑒現(xiàn)有研究，將科技服務(wù)業(yè)政策所涉及的政策工具分為供給面、環(huán)境面和需求面并結(jié)合前文開(kāi)展進(jìn)一步分析[19]。根據(jù)不同政策工具的核心關(guān)鍵詞對(duì)每條政策文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并進(jìn)行人工復(fù)查與篩選，若某條政策使用多種政策工具，則所有政策工具都進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，共統(tǒng)計(jì)到326次政策工具，見(jiàn)表2。發(fā)現(xiàn)政策工具應(yīng)用不均衡，環(huán)境面和供給面政策工具占比過(guò)大，存在過(guò)溢風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)需求面政策的擠出效應(yīng)，需求面政策工具應(yīng)用較少。供給面政策占總使用頻數(shù)的32.82%，環(huán)境面政策工具占政策工具總使用頻數(shù)的58%，需求面政策占總使用頻數(shù)的8.9%。目前，各地政府花費(fèi)大量資金在建設(shè)的各類創(chuàng)新平臺(tái)、雙創(chuàng)基地等基礎(chǔ)設(shè)施上，勢(shì)必對(duì)政府采購(gòu)等需求面政策產(chǎn)生擠出效應(yīng)。在環(huán)境面政策工具中出臺(tái)了大量反復(fù)強(qiáng)調(diào)的政策，也說(shuō)明這些政策工具過(guò)于空泛，可執(zhí)行性不足，導(dǎo)致政策效果欠佳，出現(xiàn)政策失靈與過(guò)溢。圖1中也直觀地體現(xiàn)出，環(huán)境面和供給面政策工具的關(guān)鍵詞在整體政策語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)中有較高的中心度和較多的連接數(shù)，而需求面政策工具的關(guān)鍵詞則處于語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)的邊緣，連接也較少。政府采購(gòu)僅限于購(gòu)買公共科技服務(wù)，而服務(wù)外包僅針對(duì)部分咨詢和信息服務(wù)的外包，貿(mào)易管制僅采用了市場(chǎng)準(zhǔn)入，平均頻次總占比低于3%。表明需求面政策應(yīng)用過(guò)于謹(jǐn)慎、保守，雖然避免了權(quán)力尋租與市場(chǎng)不公平，但增加了市場(chǎng)的不確定性，削弱了需求面政策對(duì)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的直接拉動(dòng)力。

表2 政策工具運(yùn)用統(tǒng)計(jì)表

4 結(jié)論及對(duì)策建議

中國(guó)科技服務(wù)業(yè)政策領(lǐng)域側(cè)重于技術(shù)轉(zhuǎn)移、知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)等，缺乏對(duì)研究開(kāi)發(fā)服務(wù)、檢驗(yàn)檢測(cè)和科技金融等的關(guān)注；科技服務(wù)業(yè)服務(wù)能力體系建設(shè)未能滿足企業(yè)需求，政策效果一般；政策時(shí)效、連貫和持續(xù)不足，未適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段需求和導(dǎo)向；多政策主體的協(xié)同政策缺乏，激勵(lì)性政策措施運(yùn)用不足，政策措施組合單調(diào)；政策工具應(yīng)用不均衡，以環(huán)境面政策工具居多，供給面政策工具次之，有過(guò)溢風(fēng)險(xiǎn)和擠出效應(yīng)，需求面政策工具應(yīng)用不足。據(jù)此提出以下對(duì)策建議：

(1)全面發(fā)展科技服務(wù)業(yè)各領(lǐng)域政策，加大對(duì)研究開(kāi)發(fā)服務(wù)、檢驗(yàn)檢測(cè)和科技金融等領(lǐng)域的政策支撐，注重產(chǎn)業(yè)服務(wù)能力體系建設(shè)，匹配產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和戰(zhàn)略導(dǎo)向。中國(guó)企業(yè)對(duì)工業(yè)設(shè)計(jì)、研發(fā)外包有著愈發(fā)巨大的現(xiàn)實(shí)需要，加強(qiáng)研發(fā)服務(wù)領(lǐng)域的政策扶持力度，通過(guò)專業(yè)化的科技服務(wù)滿足企業(yè)的創(chuàng)新需求，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。同時(shí)，制定科技服務(wù)業(yè)服務(wù)能力提升專項(xiàng)政策，建立服務(wù)水平的評(píng)價(jià)、考核體系，結(jié)合市場(chǎng)提升行業(yè)整體服務(wù)水平。政策的制定、出臺(tái)和執(zhí)行上要與時(shí)俱進(jìn)，積極匹配產(chǎn)業(yè)發(fā)展各階段需求和充分服務(wù)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略導(dǎo)向，使得科技服務(wù)業(yè)真正發(fā)展成為普遍的有競(jìng)爭(zhēng)力的獨(dú)立完整產(chǎn)業(yè)，在一些地區(qū)如北京、上海、江浙和廣東等還要發(fā)展成為支柱產(chǎn)業(yè)，匹配服務(wù)中國(guó)“智造”。

(2)補(bǔ)充科技服務(wù)業(yè)各主體協(xié)同政策，構(gòu)建協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)激勵(lì)性政策措施運(yùn)用，豐富政策措施組合手段。出臺(tái)包含多主體的協(xié)同政策，有利于明確目標(biāo)、責(zé)任與義務(wù)，也有利于技術(shù)轉(zhuǎn)移、研究開(kāi)發(fā)服務(wù)等需要政產(chǎn)學(xué)研協(xié)同的領(lǐng)域發(fā)展，有利于調(diào)整各主體間關(guān)系，形成新型健康的產(chǎn)業(yè)治理格局。同時(shí)，持續(xù)提高財(cái)政資金、引導(dǎo)基金和專項(xiàng)資金的管理運(yùn)營(yíng)水平，多措施組合，精準(zhǔn)激勵(lì)，積極擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍力度仍是最有效的激勵(lì)性政策措施。

(3)平衡政策工具應(yīng)用比例，優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，適當(dāng)降低環(huán)境面政策工具使用率，加強(qiáng)需求面政策工具應(yīng)用。對(duì)有溢出風(fēng)險(xiǎn)和擠出效應(yīng)的政策工具的目標(biāo)、執(zhí)行和管理建立有效的評(píng)價(jià)機(jī)制，避免重復(fù)投入。擴(kuò)大資金支持政策的廣度，重視人才、基礎(chǔ)設(shè)施治理等“軟供給”工具。中國(guó)科技服務(wù)業(yè)正處在一個(gè)發(fā)展初級(jí)階段，市場(chǎng)需求相對(duì)有限，擴(kuò)大科技服務(wù)需求，加強(qiáng)政府購(gòu)買、服務(wù)外包、后補(bǔ)貼等多方式政策工具的直接應(yīng)用，提高科技服務(wù)業(yè)自身“造血能力”，拉動(dòng)科技服務(wù)業(yè)整體發(fā)展，確實(shí)激發(fā)市場(chǎng)配置潛力。

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