試論社區教育運行機制的現實困境與對策

朱丹平 顧錫宏

摘 要：為推動社區教育的發展，許多中心城市構建了領導決策機制、管理服務機制、法律保障機制、經費籌措機制、居民參與機制、督導評估機制等社區教育運行機制，取得了較好的效果。但隨著社區教育的進一步發展和深入推進，社區教育運行機制的現實問題和困境日益突出，為實現社區教育的有序、持續、健康、快速發展，滿足社區教育需求，需破解其現實困境。

關鍵詞：社區教育；運行機制；權責關系

基金項目：江蘇省教育科學“十二五”規劃2013年度重點自籌課題“中心城市社區教育管理體制的創新研究”（項目編號：B-b/2013/03/020）；江蘇省教育科學“十二五”規劃2015年度重點自籌課題“終身教育體系建設中的地方性立法問題研究——以江蘇為例”（項目編號：B-b/2015/03/087）

作者介紹：朱丹平，男，主任，副教授，碩士，主要研究方向為英語教育與教育管理；顧錫宏，男，校長，副教授，主要研究方向為教育管理與終身教育。

中圖分類號：G720 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7747（2018）21-0050-08

進入21世紀以來，“發展終身教育，邁向學習社會”已經成為我國教育改革和發展的方向。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》指出，要“廣泛開展城鄉社區教育，加快各類學習型組織建設，基本形成全民學習、終身學習的學習型社會”。十八大報告指出，要“積極發展繼續教育，完善終身教育體系，建設學習型社會”。十九大報告也指出，要“辦好繼續教育，加快建設學習型社會，大力提高國民素質”。而社區教育的發展是落實終身教育的重要組成部分，也是構建學習型城市和學習型社會的基本途徑之一。

一、社區教育發展的基本現狀與特點

隨著終身教育理念的逐步傳播和學習型城市建設的廣泛開展，社區教育的發展也取得了一定的成績，收獲了良好的社會效益。但是，由于政治、經濟、文化、社會和科技以及生態環境等各方面的影響，社區教育在中國不同城市和地區之間的發展差異較大。我國社區教育雖然有各方面的推力，也取得了一定的成效，但發展很不平衡，具有實際操作意義的相關政策、措施、辦法、制度等尚未真正落實到位；切實可行的組織系統、運行機制、保障體制等也未真正建立起來，且各種矛盾與關系交織在一起。[1]2

教育部在《關于推進社區教育工作的若干意見》中規定，要“加強對社區教育工作的領導，逐步完善社區教育管理體制和運行機制”，同時，“要把社區教育作為社區建設的重要內容納入地方經濟社會發展規劃，建立有相關部門負責人參加的社區教育工作領導機構，明確各有關部門的職責和分工”，形成“黨政統籌領導，教育部門主管，有關部門配合，社會積極支持、社區自主活動、群眾廣泛參與的管理體制和運行機制，并落實相應的管理機構、人員和經費，推動本地區社區教育健康持續發展”，為推動社區教育發展指明了方向，并提供了較為可行的操作指導意見。但各地在意見和政策的具體落實和操作過程中，由于對社區教育的主觀認識和重視程度不同，且由于經費、人員、場地等客觀條件的限制，導致開展社區教育的相關措施和標準也存在一定的差別，取得的成效也差異較大，在社區教育管理體制和運行機制的建設和發展中，都面臨著不少類似的問題和現實的困境。

目前，我國社區教育的基本特點主要包括：（1）社區教育發展不平衡；（2）人治大于法治；（3）官辦色彩比較突出；（4）地域文化影響深遠；（5）功利特性比較明顯。[1]117

二、社區教育運行機制的現實問題與困境

社區教育運行機制是在一定的社區教育管理體制下，組成社區教育的各要素相互依賴、相互制約、相互促進、相互作用的方式，即社區教育賴以運轉的一切方法和手段的總和。結合社區教育發展的現狀及基本特點，當前社區教育運行機制面臨的現實問題和困境主要有以下八個方面。

（一）法律約束與組織保障機制不力，那以保障社區教育健康發展

法制不夠健全。有關社區教育（終身教育）等專門法律法規或者具有法律地位的社區教育條例或規章制度等有待構建、完善和頒布施行。社區教育法制層面的欠缺在一定程度上造成了社區教育的開展無法可依的局面，社區教育的法制保障不到位，社區教育的主體地位得不到落實，影響了社區教育作用的發揮。

從法治層面來看，在社區教育開展過程中，相關部門和人員不依法落實相關責任和措施的現象還比較普遍。社會各界和廣大民眾參與社區教育的法治意識還比較淡薄，通過依法維護自身權益和監督管理部門履行職責的能力、條件和意識仍然滯后于社區教育發展的需求。相關部門和人員在履行社區教育職責的過程中，存在以權代法，以政代法等意識和行為。

社區教育的組織保障機制有待加強。為推進社區教育工作，各級黨委或政府領導親自掛帥，組建社區教育委員會或者終身教育委員會。具體管理事務和職權主要由政府教育管理部門履行，組織架構中成員單位囊括了眾多的相關局委辦，也對各自的任務和職責做了一定的分工，但總體還存在權責不清、責任分擔細化不明確等問題，各成員單位掛名者居多，出力者較少。此外，各單位常常以各自部門的思維和利益為出發點推進社區教育，政出多門，造成具體負責落實的區縣或者街道辦事處等社區教育推進機構疲于應付，不斷應對各項檢查和考核，影響了工作效率和成果，同時，也難以調動社區教育工作者的積極性和主動性。

（二）經費籌措與投入機制不力，難以滿足社區教育經費需求

社區教育經費仍然是制約許多城市開展社區教育的重要因素之一，甚至是決定性因素之一，中心城市也不例外。當前，社區教育經費的來源較為單一，撥付經費的數額變化比較大，制度性保障不到位，存在較大的隨意性，社區教育經費的用途也呈現多元化，難以真正做到專款專用，經費問題仍然是社區教育工作者著力解決的重要問題之一。社區教育就其方式可以分為兩大類，一是課堂教學培訓，二是組織各種教育活動。[2]無論開展哪一種社區教育，都必須有一定的硬件設施，以及一定的經費保障，否則，社區教育的開展將面臨十分艱難的局面。

第一，各級財政撥款數額不定。各級財政撥款的力度和額度難以滿足社區教育的發展需求，社區教育經費在整個教育經費投入中所占的比重與其在終身教育中所應承擔的責任和地位是極不相稱的。各級財政撥款籌措社區教育經費也存在一定的現實困難，難以真正實現按照人員經費標準劃撥社區教育經費，保障社區教育經費撥付的法制體系有待建立和完善。

第二，籌資渠道較為單一。目前，社區教育的經費仍然以財政撥款或政府專項資金為主，經費渠道相對比較單一，未實現經費開源制度。企事業單位、個人與家庭、社會行業協會、公益機構以及社會中介組織等對社區教育的經費投入相對欠缺，經費參與渠道不夠暢通。

第三，尚未實現成本分擔機制。目前，社區教育的成本和經費投入主要由開展社區教育的社區大學或者社區學院承擔，降低了經費使用的效率，形成有多少經費開展多少社區教育，沒有經費就少開展或者不開展社區教育的現實局面，有限的社區教育經費持續支撐乏力。社區教育的受益方或者受益者，沒有相應的方式和渠道投入適當的成本，也影響了社區教育的持續開展和深入。

（三）領導決策機制協調運行不夠暢通，行政效率有待提高

領導決策機構本身存在問題。各地為推進社區教育工作，紛紛成立了社區教育委員會或終身教育委員會，一般由各級黨政領導擔任委員會主任，各成員單位分管社區教育工作的負責人擔任副主任或者成員。具體管理事務由教育主管部門，如社區大學（廣播電視大學或者開放大學）、社區學院等具體負責實施。決策機構人員龐大，成員復雜，各有利益所需和部門考慮。另外，社區教育委員會中人大代表、政協委員、教師代表、社區教育對象、社會賢達等人員和代表欠缺。

決策方式與機制有待完善。社區教育委員會或終身教育委員會召開年會或者定期會晤，就社區教育的重大事項進行協商決策。而在具體決策過程中，難以實現教育民主決策管理，行政思維和人治方式突出。此外，在執行決策過程中，協調機制運行不暢，遇到實際問題難以及時溝通和解決，頻繁召開委員會全會也不現實，這制約著社區教育發展過程中對實際問題的快速反應和及時處理。

決策執行機構權威性和領導力有待加強。由承擔社區教育工作和職能的社區大學（廣播電視大學或開放大學）和社區學院、居民學習中心和居民學習點等進行各項具體事務的落實，但在具體操作過程中，龐大的社區教育委員會無法持續快速高效地對社區教育工作過程中的重要事務進行溝通和協商，以解決社區教育發展過程中的矛盾和問題。同時，負責具體工作的社區教育四級網絡體系在執行社區教育重大事項決策時，有待加強權威性和領導力。此外，決策執行機構本身的管理和運行也存在一定的問題，功能難以正常發揮。

（四）管理服務機制運行不暢，管理服務措施難以全面到位

一是管理機構與部門存在形式主義。政府和教育主管部門對社區教育的開展，難以形成有效的抓手，較難打破目前的運行機制格局。由于社區教育發展的特殊性，社區教育考核評價機制的不確定性和標準的不統一性，以及各地經濟、文化、社會發展的不平衡性，各地對社區教育發展的重視程度差異性較大，直接或間接影響著社區教育的規劃和發展。管理機構和部門履職行為常常帶有形式主義和官僚主義，社區教育的政府行為和官辦性質較為明顯。

二是管理體制不暢通。由社區大學（廣播電視大學或開放大學等）、社區學院、居民學習中心和居民學習點組成的社區教育四級網絡體系，既是社區教育的辦學體系，又是社區教育的管理體系。社區大學由社區教育委員會和政府教育主管部門負責管理和指導，而社區大學對社區學院等三級社區教育網絡只進行業務指導，不進行直接管理，較難形成社區大學、社區學院、居民學習中心和居民學習點的互動和層級管理。

三是服務機制不完善。社區教育的發展在尊重市場規律、探索市場參與機制、結合社會需求滿足居民所需等方面還存在欠缺。機制體制不靈活，活動的開展不夠深入，難以真正貼近居民生活、居家、養生等多方面所需。在現有社區教育資源體系中，資源分散表現在政府管理和教育連接的松散上，還表現在社區教育與普通教育、成人教育和職業教育以及社會企業單位之間連接的松散上。[3]在開展社區教育活動和服務過程中，街道一級擔負著承上啟下的作用，是四級社區教育網絡中的重要一級。但是，就我國目前開展社區教育的實踐及理論研究而言，街道社區教育存在不少困難和挑戰，居民學習中心的服務功能發揮受到不同程度的限制，服務機制難以運作順暢。目前，我國街道社區教育服務存在的主要問題有：（1）街道干部與群眾普遍對社區教育認識不足、參與不夠；（2）街道社區教育組織機制尚未健全，運作機制尚未建立；（3）缺少必要的人力資源保障、經費保障、物質保障；（4）街道社區教育與各級有關單位與部門不適應、不協調。[1]134管理和服務機制的運行不暢，社區教育資源的共享難以落實。一方面，由于經費等短缺，社區教育的課程和培訓項目的開展受到制約；另一方面，社區教育資源的重復建設，造成資源浪費或者使用效率不高。

（五）社區教育居民及社會組織參與機制有待提升

受社會功利主義思想的影響，社區教育有社會邊緣化的傾向。雖然有政府部門的相關政策支持和推動，但是整個社會對社區教育仍然不夠重視，社區教育工作的開展尚未得到全社會的廣泛認可、支持和參與。此外，社區教育的辦學效益很難用經濟和市場的手段與方法加以評估，其社會效益和經濟效益也有一定的周期性和長期性，雖然其隱性收益巨大，但政府和社會的政績觀對顯性收益更為認可和重視，這也從另一方面影響了社會和居民參與社區教育的積極性與主動性。社區居民參與社區教育的積極性、主動性等除了受功利主義思想影響外，還決定于其內在的驅動力，即自我提升和學習的愿望與主觀需求以及客觀需求。

經濟與社會發展水平嚴重制約著社區教育的開展。首先，經濟發展和社會發展水平所處的層次直接決定了社區教育開展的需求水平和層次；其次，經濟和社會發展水平決定了社區教育開展的經費保障和支持，進而影響社區教育開展的硬軟件建設；第三，經濟發展和社會發展的水平也決定了社區教育對象參與社區教育活動的可能性與可行性。企事業單位正式工作人員，往往限于時間和精力，降低了參與社區教育的積極性和主動性。因此，目前社區教育開展的對象往往側重在社區離退休人員，或者空閑時間較多的社區居民。[1]134

拓寬籌資渠道，保障經費來源充足、順暢。社區教育的經費除有各級政府部門和教育主管部門進行財政撥款之外，還應因地制宜，根據實際情況開展社區教育經費的籌措。其中，包括個人、企事業單位與社會組織的無償捐贈，企業參與社區教育培訓項目的專項資金，社區居民對社區教育項目的投入等。

（三）提升領導決策效率，創新協調運行機制

從領導決策機構來看，需要成立社區教育委員會或終身教育委員會，由各級黨政領導擔任委員會主任，各成員單位分管社區教育工作的負責人擔任副主任或者成員，并在社區教育委員會中吸納人大代表、政協委員、教師代表、社區教育對象、社會賢達等人員和代表，打破各部門之間的利益隔閡。具體管理事務由教育主管部門負責，社區大學（廣播電視大學或者開放大學）、社區學院等負責具體實施和落實。

從決策方式與機制來看，社區教育委員會或終身教育委員會在具體決策過程中，應實現教育民主決策管理，逐步建立社區教育委員會協調運行機制，及時溝通和解決社區教育中的實際問題和困難。

從決策執行機構來看，由社區大學（廣播電視大學或開放大學）和社區學院等決策執行機構具體負責轄區內相關社區教育事宜，開展和執行社區教育委員會的相關規定和決策。以社區大學（廣播電視大學）轉型升級為開放大學作為契機，構建現代大學制度，擬定大學章程和建立大學理事會，提升其執行社區教育管理決策和實施社區教育功能的水平，增強其開展社區教育研究、指導、服務與管理的獨立性。

（四）提升管理服務品質與內涵，保障管理服務機制運行暢通

首先，政府和教育主管部門開展社區教育，必須形成有效抓手，根據各地實際情況，制定社區教育建設與發展的規劃與標準，提高對社區教育的重視程度，盡力克服形式主義和官僚主義工作作風，以尊重社區居民真實和現實需求為工作目的和出發點。

其次，建立和完善終身教育指導委員或社區教育指導委員會領導下的社區大學（開放大學或廣播電視大學）、社區學院、居民學習中心和居民學習點社區教育四級網絡體系，發揮其應有的功能，加強其功能發揮的理論研究和實踐探索，形成社區教育的科學管理體系。理順社區大學、社區學院、居民學習中心、居民學習點之間的關系和功能，以及權利和利益的劃分，形成積極地互動和層級管理與指導，完善社區教育四級網絡體系的組織架構。

在推進社區教育四級網絡體系管理和服務機制建設中，尊重市場規律，結合社會需求，盡力滿足居民所需。逐步實現社區教育資源的共享，真正以服務居民需求出發，著力解決街道社區教育存在的問題和挑戰，突出街道社區教育在服務居民社區教育過程中的重要地位和作用，真正實現街道社區教育承上啟下的功能。

第三，完善資源整合機制。社區教育資源主要由四個要素構成，即教育教學的人力資源、場地與設施的物質資源、課程資源和資金資源。前三個要素是社區教育乃至一切教育活動得以開展的最基本要素，資金要素則是社區教育的支撐性、保證性條件。[6]103 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》指出，當前我國各級各類教育都得到長足發展，人才培養體系日漸完善，但各級各類教育之間彼此獨立、各類教育之間缺乏溝通渠道，學校對于家庭、社會封閉，人才成長的通道比較狹窄，個人選擇的機會不夠充分。為此，還明確提出，要形成體系開放、機制靈活、渠道互通、選擇多樣的人才培養體制，創新人才培養模式。此外，為積極推動社區教育的發展，亟需構建科學、合理、長效的社區教育資源整合和共享機制。

通過社區大學等機構，發揮社區教育資源優勢，并進行社區教育資源整合與共享，可以“請進來”，也可以“走出去”。由社區大學（廣播電視大學或開放大學）等承擔和負責社區教育的單位與機構統一負責社區教育資源需求量表的設計與調查，根據調查的結果，開通與資源擁有方的整合和共享渠道，實現優質社區教育資源的分類和上傳，建立資源整合和分享的平臺，打造社區教育資源的數字化平臺或資源庫。

（五）構建與創新社區居民及社會組織積極主動參與機制

社區教育是終身教育體系中的重要組成部分，也是推進學習型城市建設的重要舉措與抓手。政府和相關職能部門以及社區教育的管理機構、從業機構。應提升對社區教育重要性的認識，并在全社會范圍內形成良好的輿論氛圍和正確的價值導向，引起全社會對社區教育的關注和重視，形成一定的共識。發展社區教育應該實現全社會共同參與，而受益的群體也是全社會。此外，各地政府應積極發展當地政治、經濟與文化事業，直接與間接地促進社區教育的需求和發展。

社區居民接受社區教育內驅力的產生，很大程度上依賴社區教育的課程和培訓項目的推進，這也契合他們的實際需求。同時，實施一定的獎勵政策，實行社區教育學分銀行積分等政策和措施，調動社區居民參與社區教育的積極性和主動性。

積極引導企事業單位、社會公益性組織、民間組織參與社區教育的運作。對于社會組織如何參與社區教育、如何進行成本分擔、如何進行盈利性社會教育項目的利潤分配等問題，在理論上和實踐上進行積極有效地探索和研究。

（六） 引入市場運作機制

積極推動建立市場參與和運作機制。多渠道、多途徑和多方式籌措社區教育經費。社區教育項目和課程以公益為主，根據實際情況，部分項目和課程可以打破純公益性質，適當引入微利的社區教育和培訓項目，引導市場參與和運作，打破社區教育經費依靠行政撥款的單一渠道，采用取之于民、用之于民的政策和原則。遵循相關的市場法則和運行機制，加強監督和規范管理，確保社區教育項目實施的公益性、微利性，既保障社區教育受眾對象的權益，也能調動市場參與主體參與社區教育的積極性，實現雙贏或者多贏的局面。

建立成本分擔機制。無償、低償、保本、微利是經營社區教育資源的基本原則。[6]102社區教育的開展，是利國利民的事業，在充分保障社區教育對象權益的基礎和前提下，應該建立社區教育項目實施和運作成本的分擔機制，可以實行多方分擔教育經費的方式，可以由社區居民、社區、街道、企業、社會組織、社區教育機構、教育主管部門、各級財政等共同承擔。實行成本的分擔，既可以更好地保證社區教育經費的使用效率和社區教育項目的實施效果，也可以防止由于社區教育實施部門的經費緊張甚至缺乏，影響社區教育項目的實施和開展，進而影響他人接受社區教育的權益。

建立利益共享機制。社區教育的利益由經濟利益和社會效益等構成，引入市場參與運作機制以后，相關參與社區教育運作的個人、社會組織、企事業單位、國家機關等，均應該是社區教育利益的受益者，實現利益共享。但是，不應把利益狹隘地理解為經濟利益，而是包括實施社區教育以后產生的一切正面的效益和效應等。

（七）強化動力激勵機制

動力激勵可突出物質激勵與精神激勵、經濟效益與社會效益相結合。提升內在動力需求，不斷拓展和延伸社區教育的內涵與價值，實現社區教育動力及激勵機制的多層面、全覆蓋。

一是整個社會層面、國家法制與政府管理層面全面推進社會組織參與社區教育，從法制、稅收、社會責任、經濟利益、社會組織精神獎勵等各方面激勵各社會組織參與社區教育的積極性。培育社會組織參與社區教育的內需力，并與外部激勵措施和因素相結合，以促進和保障社會組織參與社區教育的積極性。

二是核實從業人員和管理人員編制，保證人員工資和福利，調整人員結構，科學、合理地配備社區教育工作人員，增強人員隊伍的穩定性和專業性，提升從業人員的專業服務水平，以培訓作為提升其服務能力和水平的重要抓手與激勵措施。

三是對社區教育管理實施機構進行考核和激勵，幫助其解決實際問題和困難，獎勵其在社區教育開展中所取得的成績和做出的貢獻，實現開放大學（社區大學）、社區學院等社區教育管理和實施機構的動力激勵機制的長效性。

（八）督導評估與考核反饋機制常態化、長效化

建立督導評估機制，不斷提升督導評估機構和隊伍的專業性、權威性和高效性。加強督導評估內容和標準、原則、指導方針等的合理性和科學性，減少督導評估中的人為因素和隨意性，增強督導評估的客觀性指標。督導評估實行既督又導、以導為主的指導方針。同時，督導評估要實行短期、中長期相結合；定期、不定期交替進行；硬件、軟件都受重視。

加強考核反饋機制，逐步實現考核與反饋的常態化、長效化，以考核反饋作為推動社區教育的重要舉措之一。考核反饋之后，獎勤罰懶。[7]

推行整改落實機制。首先，確定督促整改的主體，即由誰來負責和實施。研究制定限期無法落實整改措施的單位應如何進一步處理。其次，在整改落實過程中，予以一定的幫助和支持，以解決問題和困難為目的，以提升當地社區教育的綜合服務水平為宗旨。

落實責任追究機制。必須逐步建立問責制，加大問責的力度。明確責任追究的對象和主體，即由誰負責追究責任、追究誰的責任、如何追究等問題。

總而言之，隨著社會的發展，社區教育的深入開展成為建設社會主義和諧社會、小康社會，提升人民幸福指數，實現中國夢的必然需求，而社區教育運行機制的完善與運行暢通是保障社區教育滿足人民需求的必然要求。鑒于此，各中心城市在發展社區教育進程中，應進一步理順社區教育權責關系，因地制宜，破解社區教育運行機制的各種現實困境，推動社區教育的發展，為社會主義現代化建設事業和人民幸福生活做出應有的貢獻。

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