PPP項目制度創業流程框架

薛涵月　劉嘉玲　邵嘉琦

摘 要： 本文對ppp模式在中國的發展歷史作簡要介紹，并將1990年以來ppp發展劃分為三個階段，剖析其主要特征及公私雙方分擔的角色。在此基礎上，構建PPP制度創業流程框架，包括識別利益相關者、捕獲關鍵利益主體需求、平衡關鍵利益主體需求以及績效評估四個步驟，以規范利益相關者，提升PPP項目可行性。

關鍵詞： ppp項目；發展簡史；利益相關者

0 引言

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經營的特點受到國內外廣泛關注。PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。PPP模式比較適用于公益性較強的廢棄物處理或其中的某一環節，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環節。這種模式需要合理選擇合作項目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討且令人困擾的問題。

截止到2015年11月底，國家發展改革委公開推介的第一批1043個PPP項目中，已簽約項目達到329個，占推介項目數量的比例為31.5%。

1.中國當代PPP發展簡介

早在1438年，歷史研究人員發現，法國貴族Luis de Bernam獲得了萊茵河貨物運輸管理的特許經營合同，向周轉的貨物收取費用。法國式特許經營模式開了PPP歷史先河，廣泛地采用特許經營模式發展基礎設施，鐵路、水、電和有軌電車路線等都由私營企業和銀行設計、建造、融資和運營。在英國，丘吉爾執政時期大搞國有化，水、電、鐵路、通信等基礎設都國有化了，還建立國民醫療體系（NHS）等，結果效率低、服務差。1992年，John Major正式提出了私人主動融資（PFI，Private Finance Initiative）的概念。PFI模式下，政府購買私營部門的服務，并為項目實施提供必要的資助。英國在意識到PPP的好處后大力向其他英聯邦國家，如在澳大利亞等國家推廣PPP，甚至向全球其他國家廣泛推銷。2010年PFI的升級版PF2推出。2008年經濟危機后，全球范圍內掀起了PPP建設浪潮。

那么，何為PPP呢？被稱為“世界民營化大師”的美國學者薩瓦斯教授認為可以從三種意義上解釋和使用PPP這一術語：公共和私營部門共同參與生產和提供產品和服務的合同安排。首先，它指合同承包、特許經營、補助等運作模式；其次，它指一些復雜的、多方參與并被民營化了基礎設施項目；再次，它指企業、社會賢達和地方政府為改善城市狀況而進行的一種正式的合作。三種情況下，企業超越了市場中通常角色定位，介入各個領域，而政府也不再限于征稅員和傳統市政服務提供者的角色，變成了開發商、信貸者等。

中國的PPP起源已經難以考究，但現代中國式PPP崛起實踐獲得廣泛關注。中國PPP發展按照主導方不同大體可分為三個階段（如表1-1所示），本文著重梳理第三輪PPP建設熱潮的情況。十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”之后，PPP真正升溫并引起決策層關注，中央層面積極推動鼓勵民間資本進入基礎設施建設領域，PPP迎來第三輪熱潮新活力。

1.1前期籌備階段，基層試點為主

十八屆三中全會并沒有明確提出PPP的概念，只是提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。在那之后，作為第一責任人的財政部開始著手落實。

最初階段，財政部主要是和亞洲開發銀行一起合作。2014年3月，財政部和亞開行合作舉辦政府和社會資本合作（PPP）培訓班，表明“政府和社會資本合作”這個說法已經在財政部內部開始使用。在亞開行的支持下，財政部選取洛陽和哈爾濱兩個城市展開PPP試點，其中洛陽市的項目是市政路橋和污水處理打包項目。而哈爾濱項目則是黑龍江省在年初與亞開行合作實施的“PPP領導力建設項目”基礎上申報的“松花江流域水污染控制”、“職業教育實訓基地”等小規模PPP試點項目。但出乎意料的是，2014年7月這兩個項目被叫停。綜合各方信息來看，停擺的原因一是流程繁瑣導致簽約工作緩慢，而亞開行要求如果年底無法完全簽約就需要中方提供主權擔保，發改委未予批準，導致貸款取消。二是地方政府、亞開行、財政部三個合作方對彼此的工作流程不夠了解，前期準備工作不足。

總而言之，從2013年11月到2014年9月這接近一年的時間里PPP并沒有太多實質進展。主要是因為各方還沒有對PPP形成統一的共識，中間和亞開行分道揚鑣也算是一個不小的插曲，為后續以我為主的發展模式奠定了基礎。

1.2初期探索階段，部委推動為主

這個階段最重要的變化有兩個：第一，PPP的概念被正式提出。第二，財政部和發改委開始從部委層級進行推動。第三，財政部43號文倒逼地方政府投融資轉型，PPP成為香餑餑。

PPP概念正式提出。2014年9月財政部下發《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（76號文），這是部委級別首次正式提出“政府和社會資本合作”的標準說法，也是首次專門就PPP模式發布的框架性指導意見，對PPP模式進行了詳細明確的界定，部署了PPP推廣事宜。

43號文倒逼地方政府投融資轉型。2014年10月財政部發布“43號文”，明確提出剝離城投公司的政府融資職能，提出“推廣使用政府與社會資本合作模式”。隨后的新預算法為PPP推波助瀾。2015年1月1日，預算法新規開始執行，規定“除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔?！保袛嗔穗`屬于政府的融資平臺公司特別是城投公司依靠土地和政府及財政信用融資的渠道，進一步強化了43號文件促進PPP模式參與基礎設施和公共服務運營的精神。另外，預算法新規注重績效，要求“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，對社會資本的運營能力提出了更大的挑戰，并且，PPP項目中涉及財政性資金支付的，均應依法納入預算，并應經人大審批，規范財政資金使用流程，提高財政資金的使用效率。

財政部推動：頒布指南，成立PPP中心，推出示范項目。2014年11月和12月，財政部和發改委分別頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》從項目操作流程、創新金融支持等多層次多角度指導PPP項目運作實施，標志著PPP正從理論走向實踐。2014年12月，財政部成立PPP中心，著手PPP工作的政策研究、咨詢培訓、信息統計和國際交流等，并公布首批示范項目，共計30個，總投資規模約1800億元。

發改委推動：聯合國開行引導開發性金融支持PPP。2015年3月，發改委聯合國開行發布《關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》，要求加強與開發銀行等金融機構的溝通合作，及時共享PPP信息，協調解決項目融資和建設中存在的問題和困難，旨在充分發揮好開發性金融在增加公共產品供給的作用，充分利用開發性金融的引導示范效應，為融資工作的順利推進創造條件。

1.3加速爆發階段，中央頂層推動

2015年5月是近幾年中國宏觀政策的一個重要拐點。4月底政治局會議對經濟形勢判斷發生重要變化，首次提出“經濟下行壓力較大”，整個宏觀政策的重心開始從供給收縮向需求擴張轉移，穩增長的權重明顯上升。從5月開始，國務院各部委開始積極落實中央的穩增長要求，而PPP作為43號文之后地方政府最重要的融資方式之一，自然不可能缺席這場穩增長盛宴。

六部委聯合發布特許經營管理辦法。2015年4月，財政部、發改委、住建部等六部委聯合發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，于2015年6月1日起施行，是現有PPP立法中效力層級較高的?！掇k法》明確界定了特許經營的定義、適用范圍、合作形式和期限，重點強調了財政預算制度對于特許經營活動的約束、項目前期融資方案的制定和創新融資渠道，并規定績效評價強化對項目運營的監管。

國務院常務會議部署推廣PPP。2015年5月13日，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署推廣PPP模式時明確表示，在公共產品和服務領域，推廣PPP模式，是當前穩增長、促改革、調結構的重要舉措，也是拉動投資增長的有效手段。并特別提出支持地方政府與金融機構共同設立基金，用好稅收優惠、獎勵資金、轉移支付等手段，多措并舉吸引社會資本參與公共產品和服務項目的投資與運營管理，自此，PPP成為基礎設施建設和公共服務供給的主要著力點。

“里程碑”文件：三部委齊推PPP指導意見，放開融資平臺限制。2015年5月，財政部、發改委、人民銀行三部門聯合發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，并由國務院轉發，這是中央層面專門針對PPP出臺第一份重磅文件，這成為觸發PPP加速爆發的一個里程碑式文件。《意見》的內容主要系統闡釋了推廣PPP的重大意義，并對實施過程中的總體要求、制度體系、實施路徑、政策保障、組織實施進行了詳細的說明，便于統籌協調PPP項目推廣實施。

項目大潮來襲：發改委PPP項目庫、財政部PPP綜合信息平臺啟用。2015年5月，發改委在其門戶網站上開辟PPP項目庫專欄，公布首批推介項目，共計1043個，總投資1.97萬億元，涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環境等多個領域。2016年3月，財政部PPP綜合信息平臺正式啟用，披露了入庫項目的名稱、項目概況、聯系方式、項目級別等基本信息，PPP項目的相關信息得以公開透明。這是我國首次公開對外發布PPP大數據，也是迄今為止最權威、最完整、最實用的官方PPP信息平臺和數據庫，便于對PPP項目進行全生命周期監管，有利于建立統一、規范、透明的PPP市場，項目撮合更加方便。

資金引導：地方性及國家級PPP引導基金成立。2015年7月，發改委批復河南投資集團籌備PPP發展投資基金，總規模1000億元，這是全國第一只獲得國家批復的PPP基金。依據《河南省PPP開發性基金設立方案》，基金將按照優惠的資金成本給PPP項目提供資本支持。基金采用股權為主的方式投入PPP項目。在此之后，各地紛紛成立地方性的PPP基金。2016年3月，中國政府和社會資本合作融資支持基金創立大會暨第一次股東大會成功在京召開，首只1800億的國家級PPP引導基金由財政部發起，參與方均為大型金融、投資機構，具有良好的信用基礎。

融資破題：最高人民法院首次指導案例判定特許經營權的收益權可以質押。PPP項目公司沒有資產所有權和土地的質押權，特許經營權抵押融資一直是個國際通行的方式，但在中國并沒有明確的規定。2015年11月，中國人民共和國最高人民法院指導案例53號的判決結果明確顯示特許經營權的收益權可作為應收賬款予以質押，至此，對于PPP項目，特許經營權能否質押的爭議終于得以解決，特許經營權質押破題，有利于解決對特定項目的特許經營權能否質押及收益權質押實現方式的爭議，統一裁判標準，對規范金融機構特許經營權的質押貸款業務并促進基礎設施項目的融資有積極指導意義。

綜上，從2015年5月中央的頂層設計明確之后，地方掀起了一股PPP熱潮。第一，幾個代表性的省市先后召開PPP簽約大會進行集中推介、招標和簽約，簽約規模急劇攀升。第二，簽約的好項目越來越多，一些經典項目產生了一定的示范效應，形成良性循環，加快了簽約速度。第三，一些地方開始成立地方性的PPP引導基金，真金白銀的刺激了PPP發展，PPP經歷了發展最快的一段時期。

2.PPP制度框架——利益相關者管理

臺灣地區PPP發展比較成熟，發展了一套PPP利益相關者管理戰略治理指導方針用以持續完善PPP制度框架的流程。圖1-1描繪了為改進PPP制度框架而進行關鍵利益主體管理的四個戰略流程及其具體執行措施：識別關鍵利益主體、捕獲關鍵利益主體需求、平衡關鍵主體需求及PPP績效評估。這個指導方針準確地反應了PPP制度框架的基本原則和基本要素。PPP制度框架中，利益相關者參與是核心。通過績效評估聽取反饋意見從利益相關方角度促進PPP制度框架持續改進具有重要意義。這個一般化指導方針為政府官員或場域主導者提供了系統和借鑒的步驟參考。

（1）識別關鍵利益主體。這一步適用于PPP項目，法律和政策層面，有利于創造一個有效的制度框架促進PPP項目實踐。越來越多的研究（El-Gohary，Osman，&El-Diraby;，2006；Yuan，Skibniewski，Li，&Zheng;，2010）表明有效的利益相關者管理是PPP項目的至關重要因素。識別關鍵利益主體可以根據他們的力量和支持或反對的可能性來確定（Johnson&Scholes;，2002）。

（2）捕獲關鍵利益主體需求。持續阻礙PPP發展的因素多種多樣，其中，某些利益相關者展示出來的猶疑性是PPP被緩慢采用的主要原因。要成功說服猶豫不決的利益相關者相信其預期的PPP效益是可以實現的，必須在PPP項目開始階段就去識別并捕獲他們的需求。

（3）平衡關鍵利益主體需求。上一步中確定的問題可以大致分為政策或項目層面的關切影響PPP項目的不同階段。為確保平衡并解決利益相關者之間的需求沖突，政策制定者必須分析各利益相關者之間需求的關聯性和各需求在政策目標下的優先級別。

（4）績效評估。政府必須定期評估其績效以促進PPP項目發展，反饋回路必須完整以確保有效的利益相關者管理。政府決策者應該確定趨勢，簡化程序，提高效率，增強競爭力。此外，定量指標可用于制度決策制定。通常文件管理在利益相關者管理的每個階段都至關重要，可以通過分享積累的知識實現持續改進，也使得政策制定過程可追溯，可修改和可復制。贏得公眾對PPP的支持至關重要。2010年在加拿大對一項公共調查進行了管理解決公眾關注的問題，結果表明三分之二的加拿大人支持使用PPP來加強基礎設施和公共服務建設（PPP Council，2010）。

一般而言，PPP結構有其自身的規律，涉及的相關主體眾多，各主體在其中發揮不同的作用，圖1-2描述了典型PPP結構中涉及的關鍵主體及其關系示意圖，組建特殊目的公司是PPP模式的常用做法，這個PPP項目公司成為鏈接各主體的溝通協調者，是資源的整合者和領導者，在PPP制度創業中發揮著特殊的作用。根據PPP利益相關者管理指導方針進行特定PPP案例的關鍵主體的識別、需求捕獲和利益平衡，是進行有效PPP制度創業的關鍵。

參考文獻

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