稅務機關(guān)績效管理體系探討

伍鎳

[摘 要]研究稅務機關(guān)績效管理對服務型經(jīng)濟社會的行政體制改革具有重要的意義。本文歸納了我國稅務機關(guān)績效管理體系的發(fā)展階段，分析了稅務機關(guān)實施績效管理后的成效，以及在績效管理過程中需要注意的問題，認為稅務機關(guān)進行績效管理對社會具有積極而深遠的影響。

[關(guān)鍵詞]稅務機關(guān)；績效；管理；體系

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.08.052

[中圖分類號]F812.42 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）08-0-02

0 引 言

20世紀80年代，最早將績效管理引入公共部門的是英國和美國，在這之前績效管理思想主要用于企業(yè)管理中，隨后績效管理開始在政府部門中得到廣泛運用。我國政府部門的管理理念，是跟隨公共管理運動的興起開始發(fā)生轉(zhuǎn)變的。中共第18次全國代表大會提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”。稅務部門是國家的重要組成部分，而稅收是重要的政府職能，因此稅務系統(tǒng)績效如何，關(guān)乎國計民生。

1 績效及績效管理的概念

1.1 績效

績效是評定組織中個人或群體在某一時間內(nèi)進行的工作行為和可被測量的工作結(jié)果，包括結(jié)合個人或群體在工作中的素質(zhì)和能力，預計該人或群體在未來特定時間內(nèi)所能取得的工作成效。

1.2 績效管理

從管理學角度看，績效管理是指為實現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標的管理手段，包括績效計劃、績效實施、績效輔導和績效考核4個方面，形成了一個循環(huán)系統(tǒng)。績效管理是一個通過持續(xù)溝通與反饋，將個人行為和結(jié)果與組織目標保持一致的一種過程，也可以說是一種過程管理，最終結(jié)果是為了持續(xù)提升組織績效。

稅務績效管理，是結(jié)合績效管理相關(guān)原理，運用績效管理方法，以稅務工作特點為核心，圍繞稅務工作業(yè)績和效率，制定合理的考核目標，并對各稅務機關(guān)在績效管理過程中的行為做出考核與評價。也可以說稅務績效管理是一個動態(tài)過程，通過管理將各個運行環(huán)節(jié)聯(lián)系起來，各個環(huán)節(jié)之間通過相互依存、相互配合才能完成整個系統(tǒng)的工作。因此，稅務績效管理包含了稅收工作的全過程，包括稅收執(zhí)法、納稅服務、稅收征管等外部指標，還包括勤政、工作效率、創(chuàng)新意識等內(nèi)部各方面指標。它是以科學的管理方式，借以考核與評估為手段，達到提升稅務機關(guān)管理績效水平和服務水平的目的。

2 稅務機關(guān)績效管理體系的發(fā)展過程

（1）績效考核最早起源于西方的公務員制，是一種新型的管理模式。其中美國最為典型，其建立的考核機制是通過以工作考核為依據(jù)來確定聘用、升職以及加薪。面對公共服務不到位的國情，我國通過探索發(fā)達國家以及企業(yè)私營單位的目標管理辦法，展開了相關(guān)績效管理的實踐探索。

2014年1月起，國家開始對稅務部門進行績效管理試行，選取了具有代表性的9個省（市）稅務機關(guān)進行試點。其主要做法是，首先分級制定績效目標，先以一級稅務機關(guān)為主導制定績效目標，然后依據(jù)該目標分配給下級任務，這樣層層分級，對整個稅務系統(tǒng)績效管理起到了一個大方向上的把控作用。接著通過對工作目標完成情況等指標進行考核對職工干部進行按期評估，來提升他們的工作效率，進而提高整個單位的整體績效。此次試行辦法是對績效管理應用在政府部門的初步探索，也是突破性的進步。

（2）2014年7月1日起，績效管理開始在各省（市）全面推行。由點及面，基本形成了自總局到縣級、從上級到下級、各機關(guān)系統(tǒng)同步、五級覆蓋的整體運行局面。其主要做法是，將試行版推向各個省（市）、各級稅務機關(guān)，對不同級別依次分解指標，再將該指標結(jié)合各自的實際情況，建立本級考評指標體系，使各省（市）稅務局對各級機關(guān)的績效管理有一個統(tǒng)籌的考核。此次績效管理全面推進了稅務系統(tǒng)體系改革，覆蓋率達到100%。

（3）2015年開始正式實施的績效管理體系，與之前的考核考評體制不同的是，該版績效管理更加注重對管理過程中的各個環(huán)節(jié)進行把控。其主要做法是，總局成立專門的績效管理領(lǐng)導小組和辦公室，各省（市）參照總局模式建立自己的領(lǐng)導工作機制，將管理深入各級單位，尤其要重視節(jié)點管理、日常監(jiān)控，改變了之前的定時、定向的考核狀態(tài)。此次的改革將績效管理工作從單一的考評環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾憝h(huán)節(jié)，將管理深入體系運行中的各個環(huán)節(jié)。

（4）2016年的績效管理體系引入了多元主體，更加完善和成熟。明確了省、市、縣3級稅務局的主體參與，根據(jù)上級的績效指標，省、市、縣可結(jié)合實際情況，擬定下級部門的績效指標。其主要做法是，通過國家重大決策以及總局重點工作任務的指示，對關(guān)鍵性指標進行合理調(diào)整，實現(xiàn)動態(tài)化管理；優(yōu)化分檔指標，制作指標模板，合理分解指標。該次績效管理體系的實行，使司局與省局之間也有了關(guān)聯(lián)性考評，更加強調(diào)了考評主體的多元化。這種督考合一的管理體系可以達到真正全面的績效監(jiān)控效果，對各級部門的自我管理、評估等都起到了積極的作用。

3 績效管理體系的應用效果

3.1 促進了稅務改革和政策的落實

稅務機關(guān)績效管理工作是以黨和國家為大戰(zhàn)略導向，圍繞貫徹黨的工作會議精神，是一次政府管理模式的創(chuàng)新，也是一次具有深遠意義的改革。從稅務系統(tǒng)改革的4個階段看，它的理念、體系以及考評辦法一直在不停地改革創(chuàng)新，已經(jīng)徹底改變了傳統(tǒng)的管理方式。在國家治理能力現(xiàn)代化的背景下，稅務系統(tǒng)通過落實中央的政策方針，采用簡政放權(quán)、放管結(jié)合的模式，取得了良好的成效。

3.2 促進了稅收管理發(fā)展

財政是國家治理的基礎和支柱，而財稅改革是全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵突破口。稅務總局制定的多項規(guī)章制度，從基本制度到具體辦法，從機關(guān)績效辦法到個人績效辦法，從考評規(guī)則到結(jié)果評定辦法等多方面地構(gòu)建了績效管理的制度框架，形成了逐步完善的制度體系，能夠促進稅收管理不斷發(fā)展。

3.3 提升了行政效能

稅務系統(tǒng)績效管理通過將目標任務逐層分解，進而落實到各部、各崗、各人，考評部門則通過對指標進行考核能夠全面了解到各項任務的運行狀況，能夠有效提升基層單位的工作效能。進而稅務部門也能在掌握考核信息的基礎上，不斷進行改革更新，增進管理。在績效管理的過程中，指標選定需要各級相關(guān)部門進行有效溝通交流，以確保指標的合理性和準確性，同時也增加了工作聯(lián)系，進一步提升了工作效能。

3.4 激發(fā)了稅務部門干部的工作熱情

績效管理的實施具有強烈的導向和約束作用，通過有效管理可以培養(yǎng)干部的良好作風，有效推動稅務部門隊伍形成統(tǒng)一、團結(jié)、向上的工作態(tài)度。績效管理通過對干部隊伍進行考評，將個人績效與組織績效掛鉤，以此來調(diào)動干部的積極性，能夠激發(fā)干部隊伍的工作熱情，有利于培養(yǎng)愛崗敬業(yè)的榜樣。隨著考評體系的不斷更新與完善，這對干部隊伍也提出了新的要求，也就需要干部職工通過不斷學習來適應新的變化，從而能夠進一步激發(fā)干部隊伍的工作熱情，提高工作效率等方面有著積極的影響。

3.5 使稅務部門樹立了服務型政府的形象

服務型政府要求政府的工作職能以公共服務供給為中心，滿足公眾的服務需求。稅務系統(tǒng)績效管理體系的推進和落實，促進了稅務部門落實工作職能，為稅務部門良好的政府形象奠定了基礎。稅務機關(guān)績效管理培育了積極的行政文化，通過深刻挖掘績效管理的核心理念，通過多種形式的績效培訓、宣傳等，不僅使職工干部隊伍在最大程度上認同價值觀念，還調(diào)動了職工干部隊伍的工作積極性和凝聚力，促使他們更好地增強服務意識，為人民服務，從而有利于樹立服務型政府形象。

4 績效管理過程中需要注意的問題

稅務機關(guān)績效管理體系是在實踐中不斷發(fā)展和完善的，在具體的實踐過程中，需要注意4個方面的問題。

4.1 績效指標設計不完善

一是部分考核指標設置不平衡。由于稅務部門自身的工作特點，會存在指標獲取上的難易不同的問題。有些指標是很容易被量化的，那么對于這些指標往往會設置的更細致、更嚴格，從而會出現(xiàn)對個人工作要求更高的情況，而那些不容易被量化的指標則會設置的較為寬松和模糊，則對工作要求沒那么高，會容易造成工作懈怠的情況。因此在執(zhí)行過程中彈性較大，極易造成事實不公。二是部分指標的責任難以分清。稅務機關(guān)有些工作任務是需要由幾個部門共同完成的，在這種情況下，部門內(nèi)部會存在大量的業(yè)務交叉和業(yè)務分工，因此指標的責任需要分清楚，難度很大。三是部分指標內(nèi)容界定模糊。會出現(xiàn)例如優(yōu)勢項目、重點工作等難以界定的情況，從而會給考評帶來困惑，不利于考核結(jié)果的準確性。

4.2 定量與定性指標未能有效結(jié)合

對于基層的績效考核，指標體系設計會偏重定性考核，即對工作完成情況進行各項打分，再綜合評定得分。這種憑經(jīng)驗、印象進行的考核打分，結(jié)果往往會有失偏頗，且沒有將定量與定性指標結(jié)合起來，帶有比較強的主觀性，極易在部門內(nèi)部造成消極影響，出現(xiàn)“多做事多出錯，少做事少出錯，不做事不出錯”的不良現(xiàn)象。

4.3 績效指標體系的權(quán)重不合理

績效目標設定時，需要結(jié)合工作重點，對不同目標設置不同的權(quán)重，這需要目標設定時能準確把握關(guān)鍵性目標，要以權(quán)重來突出關(guān)鍵性目標，使被考核者能夠清晰把握工作重點，提升工作效率。在個人績效目標的設定上，由于部門不同，崗位職責不同，業(yè)績要求也會不同，因此采取的考核指標和權(quán)重也要有所區(qū)分，但實際上卻很難合理地確定分值和權(quán)重，一是因為缺少科學的方法，二是因為操作難度以及考核工作量會過大。

4.4 過程監(jiān)控易受人為因素影響

績效管理中還需要注意的一個問題是，如何保證考核過程的科學性和考評結(jié)果的合理運用。如何對考核指標進行量化是考核環(huán)節(jié)的一個關(guān)鍵問題，需盡量采取信息化手段進行定量，以求客觀公正、符合事實。目前，大量指標數(shù)據(jù)的采集與選取，計算與合成，多數(shù)都需要靠手工考核或者人機結(jié)合的方式來進行，只有極少數(shù)可以直接從管理系統(tǒng)軟件提取。這樣的采集方式很容易受到主觀因素的影響，也很難在績效管理過程中把握結(jié)果的準確性。

5 結(jié) 語

從最初的績效管理體系到目前的績效管理體系，其方式在不斷地改進，包括指標設定、考核制度、考評內(nèi)容和參與主體等各方面都在不斷合理化、科學化。不難發(fā)現(xiàn)，稅務系統(tǒng)績效管理體系最主要的特點在于在持續(xù)不斷地改進和創(chuàng)新中，促使我國稅務系統(tǒng)得以不斷完善和提升，為政府部門進行績效管理提供幫助，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化及服務于經(jīng)濟社會發(fā)展做出積極貢獻。

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