東海縣資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)踐與思考

吳建國 陳健華

摘要：“十三五”以來，江蘇省東海縣根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和脫貧攻堅(jiān)實(shí)際，積極探索資產(chǎn)收益扶貧幫扶新模式，每年產(chǎn)業(yè)扶貧投入的各類資金達(dá)到近億元。通過資產(chǎn)的載體作用，增加貧困戶資產(chǎn)性收益，助推全縣脫貧攻堅(jiān)取得新成效。本文通過總結(jié)近年來東海縣產(chǎn)業(yè)扶貧的基本情況，實(shí)地調(diào)研東海縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧資產(chǎn)的現(xiàn)狀，并結(jié)合東海縣發(fā)展實(shí)際情況，對資產(chǎn)扶貧的投入、資產(chǎn)項(xiàng)目的優(yōu)選、扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建成后形成扶貧資產(chǎn)的管理、經(jīng)濟(jì)薄弱村和建檔立卡低收入農(nóng)戶脫貧后的收益如何分配等問題進(jìn)行了有益的探索與思考，以充分發(fā)揮資產(chǎn)扶貧的最大效益，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧扎實(shí)開展。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅(jiān)；資產(chǎn)收益扶貧；對策建議

“十三五”以來，江蘇省東海縣根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和脫貧攻堅(jiān)實(shí)際，積極探索資產(chǎn)收益扶貧幫扶新模式，每年產(chǎn)業(yè)扶貧投入的各類資金達(dá)到近億元。通過資產(chǎn)的載體作用，增加貧困戶資產(chǎn)性收益，助推全縣脫貧攻堅(jiān)取得新成效。

一、東海縣產(chǎn)業(yè)扶貧基本情況

東海縣位于江蘇省東北部，地屬黃淮海平原東南邊緣的平原崗嶺地，總?cè)丝?00多萬人。2016年，錄入國家扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)建檔立卡低收入人口，全縣最終共確定建檔立卡對象32657戶、92896人，省定經(jīng)濟(jì)薄弱村36個(gè)，市定經(jīng)濟(jì)薄弱村18個(gè)，縣定經(jīng)濟(jì)薄弱村10個(gè)。“十三五”期間，根據(jù)江蘇省新一輪扶貧開發(fā)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，東海縣新一輪建檔立卡低收入農(nóng)戶總數(shù)32625戶、91409人，其中因病致貧12537戶，占比38.43%；因殘致貧6700戶，占比20.54%。據(jù)對東海縣青湖鎮(zhèn)新一輪建檔立卡低收入農(nóng)戶抽樣調(diào)查顯示，低收入農(nóng)戶中因病致貧、因殘致貧的現(xiàn)象仍很嚴(yán)重（見表1）。

“十三五”時(shí)期，東海縣把脫貧攻堅(jiān)作為第一民生工程，以超常規(guī)的思想、超常規(guī)的認(rèn)識(shí)、超常規(guī)的要求、超常規(guī)的心態(tài)投入脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場，盡非常之責(zé)、用非常之策、舉非常之力、創(chuàng)非常之績，確保取得實(shí)實(shí)在在、不含水分的脫貧成效，保證“一人不少、一戶不落、一村不讓”。2017年，全縣96個(gè)扶貧項(xiàng)目順利完成，約3萬建檔立卡低收入人口穩(wěn)定脫貧，10個(gè)省定經(jīng)濟(jì)薄弱村達(dá)新“八有”目標(biāo)。

按照規(guī)劃，東海縣“十三五”脫貧致富奔小康工程總的目標(biāo)任務(wù)是，完成人均純收入低于6000元的9.4萬農(nóng)村低收入人口脫貧， 36個(gè)省定經(jīng)濟(jì)薄弱村達(dá)到新“八有”。圍繞這一目標(biāo)，東海縣今年要通過精準(zhǔn)幫扶對象、精準(zhǔn)幫扶措施，確保3萬建檔立卡低收入人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，家庭年人均純收入達(dá)到6000元以上；10個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村實(shí)現(xiàn)新“八有”，村集體收入達(dá)到18萬元以上。力爭2019年完成脫貧任務(wù)，2020年鞏固提升。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，東海縣平均每年至少要確保2.4萬人脫貧。

二、東海縣資產(chǎn)收益扶貧的路徑

近年來，東海縣嚴(yán)格執(zhí)行省級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)精準(zhǔn)到戶幫扶政策，因地制宜，分村施策，所有扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目均按照“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)項(xiàng)目管理要求，通過科學(xué)調(diào)研論證、縣級(jí)批復(fù)、規(guī)范招投標(biāo)、嚴(yán)格驗(yàn)收、第三方績效評(píng)估等流程，確保項(xiàng)目收益到戶。興建李埝扶貧產(chǎn)業(yè)基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧產(chǎn)業(yè)工業(yè)集中區(qū)、農(nóng)貿(mào)市場、糧食烘干倉儲(chǔ)中心、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)基地等產(chǎn)業(yè)設(shè)施，在助力當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革的同時(shí)，每年脫貧的建檔立卡低收入農(nóng)戶還可以有至少10%的分紅收益，助力低收入農(nóng)戶增收致富。其資產(chǎn)收益扶貧路徑主要有以下幾個(gè)方面：

（一）扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)促增收。作為財(cái)政部扶持經(jīng)濟(jì)薄弱村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)縣，東海縣共有30個(gè)村納入試點(diǎn)范圍，獲批財(cái)政補(bǔ)助資金3200萬元。其中，土地入股項(xiàng)目10個(gè)，財(cái)政補(bǔ)助資金200萬元/村；村集體產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目20個(gè)，財(cái)政補(bǔ)助資金60萬元/村。目前，各個(gè)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展順利，產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。10個(gè)土地入股項(xiàng)目推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用增長，農(nóng)戶可從土地租金中增加收益。特別是西部灌溉條件較差的丘陵地區(qū)，原來土地流轉(zhuǎn)價(jià)格在400—500元/畝，規(guī)模化產(chǎn)業(yè)發(fā)展后，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格增加至1000元/畝。通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)土地入股分紅，帶動(dòng)低收入農(nóng)戶就業(yè)增收。20個(gè)村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，通過興建標(biāo)準(zhǔn)廠房、改造農(nóng)貿(mào)交易市場、購買門面房、成立農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社、興建烘干房等產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，帶動(dòng)低收入農(nóng)戶就業(yè)增收，村集體獲得產(chǎn)權(quán)租賃增收，試點(diǎn)村集體收入平均增收9萬元/年。

（二）設(shè)施農(nóng)業(yè)促脫貧。東海縣黃川鎮(zhèn)以草莓種植為特色，素有“中國草莓第一鎮(zhèn)”之稱，地理區(qū)位優(yōu)勢明顯。依托省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、省四星級(jí)鄉(xiāng)村旅游示范區(qū)、市全產(chǎn)業(yè)鏈農(nóng)業(yè)園區(qū)等資源優(yōu)勢，整合扶貧、農(nóng)業(yè)、農(nóng)開、國土、財(cái)政等涉農(nóng)項(xiàng)目，推動(dòng)草莓一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，完成草莓酒莊建設(shè)項(xiàng)目、草莓交易市場建設(shè)項(xiàng)目、草莓標(biāo)準(zhǔn)化示范基地建設(shè)項(xiàng)目等，創(chuàng)建市級(jí)扶貧產(chǎn)業(yè)園，全鎮(zhèn)從業(yè)農(nóng)戶達(dá)1萬余戶，直接或間接帶動(dòng)就業(yè)人員2萬余人，草莓產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為全鎮(zhèn)農(nóng)民增收脫貧致富的重要方式。

（三）工業(yè)現(xiàn)代化促脫貧。東海縣青湖鎮(zhèn)位于東海縣的中北部，310國道和245省道交匯于此，交通十分便捷。全鎮(zhèn)以工業(yè)招商為主要抓手，利用省級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目資金，新建標(biāo)準(zhǔn)化廠房招商，成功招引茉織華服裝加工企業(yè)，撬動(dòng)社會(huì)資本投入工業(yè)集中區(qū)建設(shè)。隨著廠房建成投產(chǎn)，其他配套產(chǎn)業(yè)相繼建成投產(chǎn)，直接帶動(dòng)本地就業(yè)2萬多人，加上項(xiàng)目入股分紅，低收入農(nóng)戶和經(jīng)濟(jì)薄弱村很容易實(shí)現(xiàn)脫貧。

（四） 股份量化式幫扶低收入農(nóng)戶增收脫貧。

根據(jù)東海縣2016年脫貧致富奔小康省財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金項(xiàng)目實(shí)施方案，石榴街道辦事處購買門面房幫扶項(xiàng)目幫助低收入農(nóng)戶脫貧。項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)施內(nèi)容為：購買榴貴苑門面房84平方米，總投資64.55萬元。項(xiàng)目預(yù)計(jì)收益6.45萬元，帶動(dòng)148戶低收入戶以股份量化的形式，不低于年收益10%的比例參與分紅。截止到2017年12月底，東海縣石榴街道辦事處已購石榴街道牛辰南路48號(hào)榴貴苑4—110鋪，商品房買賣合同價(jià)1423746.00元，共有宗地面積1890.98平方米，房屋建筑面積206.33平方米。2017年1月4日，東海縣石榴街道財(cái)政所一折通發(fā)放148戶低收入戶幫扶資金10.5億多元。項(xiàng)目以石榴街道先安排財(cái)政資金補(bǔ)齊的方式，確保扶貧資產(chǎn)每年產(chǎn)生的收益用于幫扶的資金總額不低于扶貧資產(chǎn)原價(jià)值的10%，帶動(dòng)了幫扶對象增收脫貧。

通過選取白塔埠鎮(zhèn)、曲陽鄉(xiāng)、石榴街道、駝峰鄉(xiāng)、房山鎮(zhèn)2014年至2017年41個(gè)扶貧項(xiàng)目，通過調(diào)查可以看到，東海縣收益扶貧取得了積極成效。41個(gè)扶貧項(xiàng)目總投資3666.66萬元，扶貧資金1931.8萬元，撬動(dòng)社會(huì)資金1431.89萬元。其中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目20個(gè)，公共服務(wù)設(shè)施類項(xiàng)目21個(gè)（見表2）。

從表2看，東海縣實(shí)現(xiàn)投產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展類13個(gè)，年收益83.5萬元，平均年收益率8.77%。收益率最低的是房山鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)項(xiàng)目，年收益率僅為3.92%；收益率最高的是2015年曲陽鄉(xiāng)城南村高效魚塘建設(shè)項(xiàng)目，年收益率達(dá)到24%。

三、東海縣扶貧資產(chǎn)管理存在的主要問題

近年來，東海縣專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目主要以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為主，本次的調(diào)研情況也符合扶貧政策貫徹落實(shí)的要求。通過調(diào)研，全縣扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目年收益率總體來看不高，差異性較大，扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)管理中還存在一些亟待解決的問題。

（一）扶貧項(xiàng)目與幫扶對象的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制還不完善。扶貧項(xiàng)目的最終目的是要帶動(dòng)低收入農(nóng)戶和經(jīng)濟(jì)薄弱村增收，根據(jù)扶貧開發(fā)項(xiàng)目管理相關(guān)規(guī)定，省級(jí)統(tǒng)籌帶動(dòng)項(xiàng)目僅有帶動(dòng)增收協(xié)議，低收入農(nóng)戶脫貧以后，暫無扶貧資產(chǎn)的管理規(guī)定。經(jīng)濟(jì)薄弱村集體增收試點(diǎn)項(xiàng)目，對項(xiàng)目收益缺乏有效監(jiān)管，不同項(xiàng)目之間的收益率差異較大。市縣財(cái)政扶貧項(xiàng)目資金量相對較小，加上鎮(zhèn)村干部缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，只愿申報(bào)實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施方面的公共服務(wù)需求建設(shè)項(xiàng)目，如完善經(jīng)濟(jì)薄弱村服務(wù)中心、村級(jí)幼兒園、村內(nèi)道路等公益性項(xiàng)目。

（二）產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收益缺乏有效監(jiān)管。扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有很強(qiáng)的行政強(qiáng)制性，因基層一線人員素質(zhì)存在差異，各地的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不夠明顯，導(dǎo)致部分基層在實(shí)施扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目時(shí)，有的較為盲目，有的較為迷茫。如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大建工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，但是因區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)等，招商引資不順，導(dǎo)致新建的標(biāo)準(zhǔn)廠房出租收益較低，有的甚至出現(xiàn)長時(shí)間空置，為了確保低收入農(nóng)戶和經(jīng)濟(jì)薄弱村如期脫貧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能采用政府財(cái)政兜底的方式實(shí)現(xiàn)，既增加了自身的負(fù)擔(dān)，又沒能發(fā)揮扶貧資金應(yīng)有的效益；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了確保扶貧資產(chǎn)的保值，操作簡便，在縣城購置商業(yè)門面房，雖然商業(yè)門面房能夠保值、甚至翻倍升值，但因商圈培育需要時(shí)間，短時(shí)間內(nèi)購置的門面房很難順利出租，即便能夠租出去，租金收益也難以達(dá)到10%的增收目標(biāo)，最后只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政兜底，以解決低收入農(nóng)戶和經(jīng)濟(jì)薄弱村的脫貧要求。

（三）扶貧資產(chǎn)管理缺乏指導(dǎo)性文件。目前，扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建成后形成的扶貧資產(chǎn)，因無統(tǒng)一的管理辦法和規(guī)定，僅有紀(jì)檢相關(guān)要求，基層不得隨意進(jìn)行出售、租賃、抵押等處置。隨著扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投入的持續(xù)增加，各地將形成龐大的扶貧資產(chǎn)，如何發(fā)揮好扶貧資產(chǎn)形成的資產(chǎn)收益，成為當(dāng)前基層政府的新課題，急需出臺(tái)關(guān)于扶貧資產(chǎn)科學(xué)、合理、規(guī)范、簡便操作的管理辦法和流程，以便降低扶貧資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，確保扶貧資產(chǎn)在扶貧開發(fā)中能夠再次精準(zhǔn)發(fā)力，帶動(dòng)更多低收入農(nóng)戶和經(jīng)濟(jì)薄弱村受益。

四、扶貧資產(chǎn)管理的對策與建議

（一）扶貧資產(chǎn)管理政策要具體。社會(huì)大生產(chǎn)分工和經(jīng)濟(jì)體制改革要求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需充分放權(quán)。扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)遵循市場規(guī)律，不能由政府包辦，扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施、經(jīng)營運(yùn)作應(yīng)交由專業(yè)的主體來管理和實(shí)施。建議根據(jù)財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好財(cái)政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧工作的通知》文件精神，參照四川等地經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地實(shí)際，出臺(tái)符合本地扶貧資產(chǎn)管理的試行辦法，以推動(dòng)本地扶貧資產(chǎn)精準(zhǔn)扶貧。

（二）扶貧資產(chǎn)管理范圍要明確。要按照《江蘇省扶貧開發(fā)條例》要求，明確扶貧資產(chǎn)管理范圍。凡是扶貧資金投入形成的資產(chǎn)、資源，均要列入扶貧資產(chǎn)管理范圍，包括國家、省、市、縣財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金形成的標(biāo)準(zhǔn)廠房、門面房、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)基地、新農(nóng)村服務(wù)中心、幼兒園、道路等；省、市、縣委幫扶工作隊(duì)投資新建的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)納入扶貧資產(chǎn)管理范圍；婦聯(lián)、工商協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人捐建項(xiàng)目，也應(yīng)納入扶貧資產(chǎn)管理范圍。

（三）扶貧資產(chǎn)登記造冊要精準(zhǔn)。要詳細(xì)登記扶貧資產(chǎn)的名稱、類別、購建時(shí)間、預(yù)計(jì)使用年限、數(shù)量、單位、原始價(jià)值、資金來源構(gòu)成、折舊、凈值、所有權(quán)人、使用權(quán)人和收益權(quán)人等相關(guān)內(nèi)容，對扶貧資產(chǎn)的使用變動(dòng)情況、收益分配情況及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充登記。同時(shí)，指導(dǎo)村集體和其他承接扶貧項(xiàng)目的經(jīng)營主體，搞好扶貧資產(chǎn)的會(huì)計(jì)賬務(wù)處理。

（四）扶貧資產(chǎn)評(píng)估量化要規(guī)范。扶貧資產(chǎn)扶貧資金投入到村集體形成的扶貧資產(chǎn)（包括經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)），要?dú)w村集體所有；經(jīng)營性資產(chǎn)的發(fā)包、出租、股份合作經(jīng)營等，應(yīng)由村集體提出方案，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定，并提交經(jīng)管站初審、報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核簽字后組織實(shí)施，簽訂正式合同并分別存檔管理；公益性資產(chǎn)應(yīng)由村集體統(tǒng)一管護(hù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站登記，無償為村民提供公益性服務(wù)；扶貧資金投入到合作社、企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織等經(jīng)營主體形成的資產(chǎn)，應(yīng)由該經(jīng)營主體經(jīng)營和管護(hù)，產(chǎn)權(quán)歸屬村集體所有，作為村集體對外投資，按分紅或直接折股量化到建檔立卡貧困戶、按持股分紅。貧困戶達(dá)到脫貧條件退出或消亡的，其占有的股份歸村集體或量化到返貧戶，具體方案須經(jīng)村集體、經(jīng)營主體和貧困戶之間協(xié)商一致后，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦審核，由三方簽訂扶貧協(xié)議，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站備案，明確各自權(quán)利義務(wù)，確保扶貧資產(chǎn)保值增值并長期發(fā)揮效益。

（五）扶貧資產(chǎn)運(yùn)營管理要科學(xué)。扶貧資產(chǎn)實(shí)施的扶貧項(xiàng)目要充分考慮地方的資源稟賦和生產(chǎn)經(jīng)營條件，同時(shí)兼顧市場需求與貧困戶和經(jīng)濟(jì)薄弱村集體增收為根本出發(fā)點(diǎn)，在遵循“政府配置扶貧資金、市場配置社會(huì)資本”的基本原則下，讓政府資金做到“資金跟著扶貧走、扶貧跟著能人走、能人跟著項(xiàng)目走、項(xiàng)目跟著市場走”，建立健全扶貧資產(chǎn)與貧困戶和經(jīng)濟(jì)薄弱村之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，從而確保貧困戶能夠直接受益、投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控、扶貧資產(chǎn)收益穩(wěn)定持續(xù)。

（六）扶貧資產(chǎn)處置程序要嚴(yán)謹(jǐn)。扶貧資產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移、經(jīng)營使用人或經(jīng)營方式的變更、資產(chǎn)的變賣、報(bào)廢等，必須經(jīng)村集體核實(shí)后，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦審核、經(jīng)管站備案后組織實(shí)施。以外，任何單位和個(gè)人不得隨意處置扶貧資產(chǎn)，不得以扶貧資產(chǎn)為村集體或其他單位、個(gè)人的債務(wù)提供抵押擔(dān)保。在項(xiàng)目實(shí)施中，扶貧部門要對項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤管理，及時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展情況，督促指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施主體保質(zhì)保量按期完成項(xiàng)目建設(shè)，確保扶貧資金充分惠及扶貧對象。對不按規(guī)定撥付扶貧資金或擅自改變資金用途，截留、擠占、挪用、浪費(fèi)扶貧資金，偷工減料降低工程標(biāo)準(zhǔn)等行為，要及時(shí)予以糾正和處理。

（作者單位：江蘇省東海縣財(cái)政局、東海縣扶貧辦）

責(zé)任編輯：欣文