關于樅陽縣農村土地流轉問題的思考

摘要：本文結合樅陽縣農村土地流轉問題的實際情況，分別從土地流轉身份上的限制、土地流轉條件上的限制、土地價值實現上的限制、農村土地市場的限制、農村城鎮化建設的限制等五個方面，分析了樅陽縣由于家庭聯產承包生產模式自身的利弊及缺乏健全的市場機制和有效的管理機構，在市場經濟條件下土地流轉存在的問題。

隨著農業結構調整，農村二、三產業的發展和農村勞動力的轉移，近年來農村土地流轉呈現加速的態勢。土地流轉是農村經濟發展的必然趨勢，反映了生產力發展的客觀要求。在改革開放四十年之際，樅陽縣的工業、農業上升到一個新的臺階，社會經濟又好又快的發展，因此土地流轉的面積逐步擴大，流轉形式不斷豐富，它有效地促進了農業結構調整和產業化經營，推動了土地適度規模經營，增加了農業投入，拓寬了農民增收渠道。但是由于思想意識落后、家庭聯產承包生產模式自身的弊端及缺乏健全的市場機制和有效的管理機構，在市場經濟條件下土地流轉仍存在以下不足。

第一，土地流轉身份上的限制。

目前我縣農村土地承包權的流轉一般限于特定的農村集體組織內部。“土地承包方案以及土地發包給本集體以外的單位或者個人承包，應當經本集體村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。”可見，非本集體經濟組織成員受讓集體土地承包經營權被作為例外受到了嚴格的限制。這種受讓主體身份限制造成土地承包權流轉的封閉性，從而土地承包權無法按照市場方式自由轉讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。

本人認為，市場經濟條件下農村土地的利用不能再局限于追求“一味的公平”目標，而應轉向以效率為中心。如樅陽海螺公司因發展需要，征用護國居委會村集體土地，不僅解決了村里富余勞動力、村民社會保險、醫療保險等問題，還是縣域經濟的中流砥柱。目前我國農村中各集體經濟組織之間的生產能力各異，如果仍舊停留在原有的生產格局，各地差異將越來越大，這與共同富裕的目標相悖。同時，這種格局在很大程度上限制了集體組織間在土地利用上的余、缺調節，這不僅將對農村剩余勞動力的轉移產生不利影響，也會使得農村土地流轉很可能局限在一個個孤立的小范圍內，以至培育出十分零散的農村土地流轉市場，與我國農村經濟體制改革的發展是不相協調的。

第二，土地流轉條件上的限制。

從土地承包經營權的轉讓來講，當前農村土地承包經營權轉讓的一個前提條件是：其轉讓必須經發包人同意。既然已經把農村土地承包經營權定性為物權性質，就應賦予承包經營人完整的土地使用權，土地流轉權是農戶依法享有的權利，它與承包地的使用權、經營權、收益權一道構成了市場經濟情況下家庭承包制度的基礎。承包農戶是流轉的主體。當前侵害農民土地流轉權的現象較多，正是因為對農戶自主決策的限制，使有些集體組織以土地規模經營為借口，以所謂“反租倒包”等花樣，以低價強行“租用”農戶承包地，在流轉過程中與民爭利，或者隨意調整承包地，分出所謂“口糧田”、“機動田”，變相剝奪農戶土地。再者，如果說經濟體制下這種限制情有可原的話，那隨著經濟體制改革的深入，加之農村土地稀缺性問題的突顯，這種靜態的財產占有形式已經逐漸暴露出其弊端。如當前樅陽縣農村的普遍現象是外出人口增多，那么這一部分人原來所承包的土地將無法由他們自己親自經營，如果不轉讓給其他農戶經營的話，勢必造成土地資源的浪費。而如果這些土地一律由農村集體組織來重新統一安排的話，成本非常大。加之現行法律又在農戶之間的土地承包權流轉上設置了多重障礙，所以必須加以完善。

第三，土地價值實現上的限制。

隨著社會的發展，財產權已有原來注重于對標的物的現實支配的具體權利，演變為注重于收取代價或獲取融資的價值權，農村土地承包權作為一項財產權利，應當具有相應的融資功能，這一點在有關學者提出的農地他物權體系中已有包括。但我國《擔保法》規定農村土地承包權不準設立抵押權，農民所擁有的土地承包經營權是一種不完善的產權，土地收益權不完整、不清晰，難以形成土地融資市場，抑制了農地的價值擔保功能，限制了土地承包權價值最大化目標的實現。建議修改《擔保法》中對于農村土地使用權不得流轉的規定：指定土地流轉格式合同，明確雙方權利和義務。農業結構調整和規模經營、農村二、三產業的發展、農村消費市場的擴展等問題，都與農民的經濟狀況密切相關，農民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當前農村經濟發展的一大制約因素，也必將制約農村土地流轉。土地承包經營權作為一種財產權利是有價值的，其物權性質已為學界所認同，權利人享有處分權，則之為抵押純屬自然。當然鑒于農村土地承包經營權畢竟與國家的農業政策息息相關，因此，建議在穩定承包權30年不變的基礎上，在符合法律規定和不改變土地的農用目的的情況下，以土地使用權抵押貸款融資的方式，使農民較為方便地獲得急需的啟動資金，發展農業或農村二三產業，以此促進農村土地流轉。

第四，農村土地市場的限制。

建立符合市場經濟要求的土地流轉機制。首先，探索建立土地使用權轉讓機制，允許農村土地在一定范圍內流轉，并通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。其次，培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織。建立土地使用權的市場化流動制度是農村土地制度變遷的必然趨勢，而完善中介服務組織是農村土地市場化的關鍵。第三、建立調節機制，防止土地使用權過于集中，以調節土地流轉過程中的壟斷和不公平現象。農村土地市場的發育，可加強土地轉讓的公平性和競爭性，實現有序管理。

第五，農村城鎮化建設的限制。

農村土地流轉的著力點應放在“動人”上。只有人口轉移了，“動地”才順理成章，水到渠成。所以要大力發展農村非農業，讓農民就地轉移，要加快“小城鎮”建設，拉大城市框架，提供就業崗位，讓農民有崗位就業，為農民穩定轉移創造更多的機遇。

目前，我縣大多數農民仍然把土地作為安身立命的基本生活保障，作為獲取收入的主要來源，作為生老病死的保障。沒有健全的社會制度，就不可能從根本上增強農民離開土地的安全感和適應市場風險的能力，農村土地市場發育的進程也將嚴重受阻。因而，必須建立健全多層次的農村保障體系，包括農村社會風險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助，以及發展和完善農村合作醫療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉出者解決后顧之憂。

參考文獻：

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作者簡介：汪敏（1967.07-），女，安徽樅陽人，安徽省樅陽縣地礦事務服務中心工作，工程師，研究方向：土地調查和研究。