農村土地經營流轉助力江蘇鄉村振興

加快農村土地經營流轉，是大力促進農業適度規模經營，實現鄉村振興的必由之路。農地經營流轉意義重大，其核心在于能否實現農村土地承包經營權的科學流轉、有序流轉，實現質量與效益的雙贏。鑒于此，中共江蘇省委黨校第4期鄉鎮長培訓班學員通過對蘇南、蘇中、蘇北13個鄉鎮的調研，總結了所調研鄉鎮土地經營流轉的進展情況，深入分析了當前江蘇土地經營流轉面臨的問題，并有針對性地提出了對策建議。

江蘇農村土地經營流轉的進展情況

近年來，省委、省政府一直高度重視農村土地的經營流轉工作，在支持并規范土地經營流轉工作特別是落實“三權分治”等方面出臺了一系列政策文件。各市及涉農縣區也都在推行鼓勵農村土地適度規模經營流轉的配套政策舉措，比如宿遷市泗洪縣的“土地銀行”制度、南通市海安縣的土地“預流轉”制度等，都收到了非常好的效果。

土地經營流轉市場化導向鮮明，產出效益明顯提升。調研發現，全省各地都在積極探索實踐土地經營流轉的創新模式，這些模式的共性都體現了對市場的研究和把握，怎么種、種什么都由市場引導決定。如宿遷市石集鄉、淮安市鐵佛鎮就抓住了當前龍蝦消費市場持續擴大、生態大米受到追捧的現實情況，大力發展稻田養殖產業，面積分別達到了2.5萬畝和3萬畝，通過大戶引領分包，僅龍蝦養殖收益就是傳統稻麥兩季收益的3—4倍。其生態稻米形成品牌效應后，收益將會更大幅度增加。以宿遷市為例，2017年全市農業龍頭企業銷售收入增幅和帶動農戶數量增幅分別達8%和5%以上，土地收入增幅平均達到20%以上。

經營主體呈現多元化趨勢，農業投入渠道不斷拓寬。調研發現，各地農業企業、專業大戶、家庭農場、農業合作社及農業社會化服務組織等新型農業經營主體發展勢頭越來越強勁，已成為推進農業走向現代化的主要力量。同時，隨著一大批具有較高經營水平和較強經濟實力的農業企業等經營主體投身農業發展，再結合各級政府的產業扶持和補貼政策，農業基礎設施投入不斷增加。以南通市為例，2017年全市農業基礎設施投入達到9.6億元，其中除5.8億元政策資金外，全部是來自能人大戶和農業企業的投入。同時，依托農業龍頭企業和農產品基地，各類專業技術人才的引進步伐不斷加快，從而有效地提高了農業科技水平。

農村勞動力有序轉移，農民收入持續增長。土地經營權流轉使越來越多農民實現了就業轉移，特別是不少農民不出家門就找到了就業崗位，農村勞動力實現了就地轉移。農民從土地上獲得的收益也逐漸多元化，既有轉讓土地使用權的收入，還可以分年度獲得土地租金或入股分紅，再加上參與大規模經營獲得的勞動報酬，在很大程度上保證了農民收入的持續穩定增長。

當前全省農村土地經營流轉面臨的突出問題

部分農民擔心利益受損，參與積極性不高。一是土地情結重，不愿轉讓。部分農民對土地依賴性強，特別是超齡人群，打工無門，照顧自家兩畝三分地不成問題，算收益（不考慮田間管理成本）可能高于土地流轉獲益，因而不愿流轉。二是擔心流轉收益低，不敢轉讓。由于在前期土地流轉中，有的地方規模經營效益不高，部分農民擔心收益不能長久，往往會要求一次性付給多年土地租金，給土地流轉工作帶來難度。三是心理預期高，“綁架”轉讓。部分農民把土地流轉等同于征收，心里預期較高，過分看重土地私權，要價超過受讓方承受能力，難以達成共識，常常會“綁架”面上流轉行為。

保障體系不健全，規模流轉經營存在較大風險。一是政出多門，扶持不充分不平衡。據不完全統計，目前農委、農辦、農開、水利、交通、發改等部門都握有支持農業規模經營的項目和資金等資源，但往往各自為政且口徑不一，再加上僧多粥少，資源和需求信息不對等，選擇性扶持現象較為普遍。二是險種培育滯后，無法覆蓋農業投入回報周期。由于農業生產的系統性風險大，農業保險的賠付率一直居高不下。“經營者買不起、政府補不起、保險公司賠不起”的三難困境一直存在，農業保險的有效供給與有效需求都不足，供需“雙冷”的狀態未得到改變。除政策性農業保險之外，對于特種養殖、高效設施農業等險種培育嚴重滯后，但高效設施農業生產要素投入至少要兩年方能收回成本，一旦遭遇自然災害或管理不善，就可能虧本，更加考驗經營者的風險承受能力。三是信息指導缺位，土地經營跟風現象嚴重。由于缺乏針對不同種養項目的實時統計數據分析，對于土地經營的指導或規劃嚴重滯后，導致規模經營的方向選擇不科學，盲目跟風、遍地開花現象嚴重，形成農產品過剩，加劇了經營主體的市場風險。

土地流轉程序不盡規范，給后續管理埋下隱患。盡管當前農村土地經營流轉的規范化水平已經有了很大提高，土地經營流轉大都進入平臺交易，但現實中仍存在不少“零、散、亂”的農戶自發流轉行為。這些自發流轉行為隨意性很強，口頭協議多，有的即使有書面協議，內容也極不規范。雖然涉及的土地面積不大、占比不高，但是零星分布，管理難度大。承包經營主體一旦虧損，就會撂挑子甚至溜之大吉，由于缺乏有效合同制約，最后都需要鎮村集體善后處理。另一方面，當經營戶效益好時，群眾又往往會要求分地自己經營。特別是當區域發展需要大面積流轉土地時，由于戶與戶之間標準不一、時間不一，不同層級承包人之間利益關系錯綜復雜，很難協調并客觀公正解決問題。

農業發展規劃水平不高，科學性指導性不強。一是規劃與實際割裂，缺乏指導性和可操作性。有些地方農業發展規劃只注意區域的功能劃分，與道路、溝渠、水系等聯系不緊，無法有效指導實踐。二是規劃與執行脫節，規劃發展一套，實際操作一套。有些地區農業發展規劃的隨意性和隨機性很強，有時出現一邊是稻田養殖，而一邊是設施農業和采摘園，致使道路、溝渠、灌溉等設施配套各自為戰，無法實現資源集約高效利用，也為農業面源污染的有效治理帶來隱患。三是過于注重“硬”規劃，忽視“軟”規劃。目前的農業發展規劃大都側重于溝渠路道的布局和大功能區的劃分，而對于種什么、怎么種等涉及具體產業發展定位的分類規劃則相對缺失。

推動農村土地經營權有序流轉的對策建議

創新流轉模式，切實保障農民的獲得感。一是通過確權解決后顧之憂。做好農村土地確權頒證工作，將農民土地承包權以法律形式固定下來，這樣能流轉的只有經營權，而其承包權是長久不變的，基于此帶來的收益也是長久不變的。二是以市場引導自愿流轉。積極引導在市縣層面探索建立將經營主體、經營方式、投入機制、市場前景、保障機制等納為一體的專家論證分析機制，重點突出對市場效益的深入分析和精準測算，以實實在在的收益引導流轉。三是加強服務管理。確保流轉行為都必須經過鎮級產權交易中心，保證監管有效。對不愿意流轉的農戶可靈活采用組織內其他成員承包地或集體機動地進行流轉，推動實現土地的規模化、集約化經營。

強化政策保障，有效降低經營風險。一是統籌好各項扶持政策。有效整合農委、農辦、農開、水利、交通、發改等部門項目及資金資源，變政出多門為扎口管理，以自主申報與現場踏勘相結合決定扶持項目落實，營造公平公正的政策環境。二是統籌用好農業保險保障。健全完善農業防災、政策性農業保險制度，加大對規模經營主體的農業保險力度，增加保險品種，提高賠付標準，減少天災人禍給規模經營主體帶來的損失，提高農業生產經營抵御風險的能力。三是統籌用好技術和數據平臺。有效整合省內外信息、技術等多方面資源，加快建成學習、交流、推廣、指導一體化的農業服務平臺，加快建成涵蓋行業規模、產品信息、全球行情、實時分析等內容的農業。

突出過程管理，規范經營流轉市場秩序。一是確保全部流轉行為必須經過鎮級產權交易中心，嚴格加強合同管理。以市為單位成立農村土地經營流轉規范化管理領導小組，以縣為主體實施監管，按照流轉規模的大小，實行市、縣、鎮、村四級備案制度，嚴格規范土地流轉市場秩序。二是合理確定土地流轉價格。土地流轉價格根據土地的位置、地力、用途等綜合因素確定，并建立價格調整機制，對原已簽訂的承包期限較長、土地流轉價格明顯偏低且未建立收益調整機制的流轉項目，通過協商逐步提高價格，確保資源得到公平公正利用。三是確定適度規模經營面積。重點扶持土地經營規模100—300畝，符合產業發展規劃、示范帶動性強、投入體量大的重點項目，確需大面積流轉的，必須提前由縣級部門組織上報論證，通過后方能實施。四是加強土地流轉用途管制。嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設和擅自改變土地性質，嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和毀損農田基本設施。

加強規劃管控，形成“多元并舉、軟硬結合、長短兼顧”的管理機制。一是有效整合多部門資源。市縣鄉三級要加強對同一區域內農業發展規劃的緊密型管理，有效整合規劃建設、農委農辦、水利交通、國土財政等多部門政策資源、監管資源和業務資源，出臺的規劃要符合實際并能引領發展、促進發展。二是統籌安排農業項目與基礎設施規劃。要統籌考慮土地連片整理、農田水利基礎設施建設和農村山水林田路綜合治理等方面的計劃安排，合理規劃、科學布局不同類型農業項目，統籌解決農村土地集約化、標準化經營管理問題。三是提高現有設施利用水平。要綜合考慮渠道、水系、地勢等各方面因素，提高現有設施利用水平，避免低水平重復建設，堅持審慎規劃、審慎建設，因地制宜，用自然本身力量解決問題，同步考慮逐步降低土壤、水污染等面源污染問題，帶動新老問題一起解決，從根本上解決農村生態環境問題。四是強化對農村土地使用的現場管理。特別是對農民違規建房、畜禽圈舍私搭亂建、農田零星硬化、非規劃建墓等現象要嚴格管控，嚴控農村土地出現新的細碎化傾向，引導其符合長遠發展方向。

（執筆人：朱耀匯；課題組成員：宋超、強建方、余國華、吳楠）

責任編輯：劉志剛