伊拉克庫爾德地區獨立公投的由來與影響

王文嬌 漆浩

2017年9月25日，伊拉克庫爾德地區（以下簡稱“庫區”）自治政府不顧伊拉克中央政府的強硬警告和國際社會的普遍反對，在庫區管轄三省以及基爾庫克地區舉行獨立公投。此次公投有300多萬張有效票，民眾投票率高達72%，其中92.73%的民眾支持庫區獨立，庫區自治政府主席巴爾扎尼高調宣布公投取得了勝利。10月16日，作為對庫區公投的懲罰性舉措，伊政府軍以強硬姿態對庫區控制的爭議地區發起軍事行動。政府軍在48小時內輕取多處重鎮，重挫庫區實力和向獨勢頭。在伊拉克政府和國際社會的多方壓力下，庫區做出重大讓步，宣布“凍結”公投結果。此次公投既具有深刻的歷史背景，又受制于復雜的現實因素。在打擊“伊斯蘭國”的斗爭收官之際，此次庫區公投的失敗不僅為庫爾德人的百年建國夢劃上一個未知的問號，還為中東局勢增添了更多的不確定性。

一、庫爾德問題的由來

庫爾德人總人口約3000萬，主要分布在土耳其、伊朗、伊拉克和敘利亞四國接壤地區，其聚居地被稱為“庫爾德斯坦”，總面積約39.2萬平方公里。由于人口分散在不同國家，而在各國人口數量較主體民族處于弱勢地位，庫爾德人遂成為中東最大的無國家跨界民族。

庫爾德人自奧斯曼帝國時期起，就將建立獨立的國家作為其奮斗目標。1639年，奧斯曼帝國和波斯帝國簽署《祖哈卜條約》，庫爾德斯坦第一次遭到分割。18世紀起，以博坦和索蘭部落為主的庫爾德部落酋長開始為民族獨立進行抗爭，發動了一系列暴動，雖遭到奧斯曼帝國與英國等歐洲列強的聯合鎮壓，卻播下了庫爾德人獨立建國的革命火種。第一次世界大戰爆發后，庫爾德憑借顯著的戰略地位成為交戰各方關注的焦點。1919年，奧斯曼帝國戰敗，與協約國簽訂《色佛爾條約》，其中規定庫爾德人可在指定范圍內建立自治區或獨立國家。這是歷史上庫爾德人最接近獨立建國的一次機會，也是迄今為止四國庫族謀求自治獨立的主要法理依據。但這一進程最終被土耳其凱末爾政府打斷，《洛桑條約》取代了《色佛爾條約》，根據新條約，庫爾斯坦再次被分割，分屬于伊拉克和敘利亞，庫爾德問題就此產生。第二次世界大戰后，以色列建國、南蘇丹獨立等事件進一步刺激了庫爾德人的獨立意愿。1945年成立的庫爾德斯坦民主黨（簡稱“庫民黨”）和1975年成立的庫爾德斯坦愛國聯盟（簡稱“庫愛盟”）成為伊拉克庫爾德獨立運動的兩股政治勢力。1946年，伊拉克庫區部落首領穆斯塔法·巴爾扎尼在蘇聯支持下成立了“馬哈巴德共和國”，但很快崩潰。而薩達姆統治伊拉克期間，庫爾德人曾經長期遭受殘酷的統治與鎮壓，獨立意志日益堅定。

建立獨立的民族國家是庫爾德人的百年夢想，正如此次公投前夕，伊庫區主席巴爾扎尼所言，“實現獨立是庫爾德民族的百年夢想和合法權利”。雖然獨立之路充滿了艱辛與不確定，庫爾德人的建國夢一直在延續。

二、伊拉克庫區獨立的條件

1.伊拉克庫區獨立的政治基礎

與敘、伊（朗）、土三國庫爾德人遭受的高壓政策不同，伊拉克庫區早就實現了高度的自治，綜合實力最強。1975年，庫爾德人曾與中央政府達成協議，建立了伊拉克北部自治區。1991年海灣戰爭后，庫區在美、英等國在伊北部劃定的“安全區”實現了事實上的自治，伊中央政府在庫區僅把控國家層面的外交事務。2003年薩達姆政權倒臺后，庫爾德人成為最大贏家，趁機控制北部三省，自行成立了自治政府和議會，建成了立法、司法、行政等一整套完備的政權架構，并擁有一定規模的武裝力量。

從控制的領土范圍看，伊拉克庫區具備了一定的建國基礎。伊拉克庫區被稱為“南庫爾德斯坦”，庫族人口占總人口的20%，約有700萬，地理區域傳統上主要包括蘇萊曼尼亞、杜胡克和埃爾比勒三省。中東劇變以后，伊拉克庫區的領土又擴大了約40%，占據了素有“庫爾德人的耶路撒冷”之稱的基爾庫克，領土擴張至8萬平方公里左右。至此，伊拉克庫爾德自治區已經初步具備建國的大致領土范圍。

2.伊拉克庫區獨立的經濟基礎

從經濟條件來看，伊庫區的農牧業發達，油氣資源豐富，經濟自給能力較強。石油行業是伊拉克庫區的主要經濟來源之一。據估計，庫爾德斯坦的石油儲量為450億桶，居世界第六位。素有“庫爾德人的耶路撒冷”之稱的基爾庫克，憑借著交通樞紐地位和豐富的天然氣資源成為伊拉克重要的城市。1927年，伊拉克和美國聯合勘測隊則在此處發現了大量油田，此后，庫爾德人向基爾庫克聚集。直至20世紀50年代，基爾庫克已經成為整個伊拉克城市化程度最高的地區，而伊拉克中央政府和庫爾德人則圍繞著石油資源展開了激烈的爭奪。通過1970年和1974年兩次伊拉克—庫爾德戰爭，中央政府奪得了對基爾庫克的管理權并放逐了此地的庫爾德人。2003年薩達姆政權倒臺后，庫爾德人逐漸回歸，并于2014年重新獲得了基爾庫克的油田。至此，庫區掌握的石油儲量占到了伊拉克全國的70%，并通過土耳其直接開展對外石油交易，經濟實力逐漸增強。除了石油行業帶來的財富之外，庫區還通過打出“另一個伊拉克”的旗號，吸引了大量外資，大力實施基礎設施建設，實現了經濟的較快發展。

3.伊拉克庫區獨立的現實機遇

2014年“伊斯蘭國”問題凸顯，伊拉克庫爾德人借此時機不斷壯大自身。首先，中東地區政治處于轉型時期，伊弱勢中央政府對庫爾德人的政策有所松動，為庫爾德人追求自主性提供了有利時機。其次，庫爾德人的獨立意志在“伊斯蘭國”的沖擊下日益堅定?！耙了固m國”殘酷鎮壓少數民族，很多庫爾德民兵組織迅速崛起，在庫爾德斯坦地區大力反恐，刺激了各國庫爾德人抱團取暖。再次，庫爾德自治區抓住了反恐時機，不斷壯大自身實力。2014年，“伊斯蘭國”占領了鄰近庫區的摩蘇爾，伊拉克北部的政府軍迅速潰散，庫區則在美國等反恐聯盟勢力的支持下成為打擊“伊斯蘭國”的生力軍，庫區借此機會從“伊斯蘭國”手中收復了大量本由中央管轄的土地，勢力范圍擴大了40%，決意趁熱打鐵進行獨立公投。最后，作為打擊“伊斯蘭國”的主力之一，庫爾德人得到了國際輿論、武器和培訓上的支持以及各大國的借重，庫區自認為得到了獨立建國的“時”與“勢”。隨著打擊“伊斯蘭國”的斗爭接近尾聲，各方對庫爾德人的關注、支持、借重下降，庫爾德人急于抓住最后的“窗口期”推進獨立公投。

三、公投被迫“凍結”的原因分析

伊拉克庫區獨立公投遭遇了國際社會的普遍反對，庫區陷入了“四面楚歌”的境地。針對巴格達和國際社會的經濟、軍事制裁，庫區難以承受多方壓力，于10月25日發表聲明，宣稱無意與政府開戰，提議凍結公投結果。10月30日，巴爾扎尼宣布辭職，雙方停止沖突。至此，伊拉克庫爾德自治區的公投結果陷入冷凍狀態。究其原因，大概有三個方面的原因。

1.庫區內部斗爭激烈

庫爾德人在幾天內，幾乎丟失了自2003年美軍打擊薩達姆政權以來逐步控制的所有地區，從中不難看出庫區政權的脆弱之處——內部政治斗爭劇烈，難以形成合力對抗中央政府。庫區兩大主要政黨庫民黨和庫愛盟有不同的武裝和勢力范圍，長期存在庫區主導權之爭。兩黨雖曾在2006年達成重新建立庫爾德地區政府機構的協議，實現了正式合并，但此次公投事件的失敗進一步激化了兩黨的矛盾。庫民黨把控庫區政局，力主舉行獨立公投，欲借公投提升民意支持。而庫愛盟處于劣勢，既反對巴爾扎尼獨攬大權，也認為獨立條件并不成熟。同時，由于伊拉克兩任總統均出自庫愛盟，庫愛盟與伊中央政府關系更為密切，有意借獨立問題周旋于中央政府和庫區之間，提升該黨地位。伊政府軍出兵基爾庫克進一步加劇了庫區內部傾軋。庫區主席巴爾扎尼第一時間指責其政治對手庫愛盟向駐守基爾庫克的庫族武裝下達了撤離指令，導致基爾庫克失守。庫區其他政黨和力量則批評巴爾扎尼和庫民黨執意舉行公投導致了庫區當前困境，雙方陷入“互相指責”之戰，庫區主席巴爾扎尼的正式辭職更加劇了庫區內部的分歧角力。總之，庫區內部斗爭不斷，試圖僅靠民意就追求獨立，無異于建立空中樓閣。

2.伊國內要求強硬回應庫區公投

伊拉克最高領導人基于國內輿論和政治連任的雙重目的，對公投事件做出強硬回應。

首先，伊拉克阿拉伯對庫爾德人的不滿成為政府對庫強硬的輿論誘因。占多數人口的阿拉伯人對庫爾德人公投相當不滿：一方面，阿拉伯人認為庫爾德人鬧獨立是在國家危難之際趁火打劫，有人甚至將庫爾德人與猶太人相提并論，指責庫爾德人獨立是要在中東建立第二個以色列。另一方面，庫區武裝在2014年后，曾有組織、有計劃地拆除2014年后新占地區的阿拉伯人房屋，更是點燃了阿拉伯人的怒火。所以，阿拉伯人普遍期待伊拉克中央政府能對庫爾德人做出強硬反應。

其次，針對庫區的公投事件，伊拉克中央政府指出“獨立公投就是要分裂伊拉克”，拒絕就公投問題與庫區進行任何談判，威脅將對庫區實施“癱瘓性的經濟制裁和軍事行動”，并立刻做出反應。9月29日，伊拉克政府關閉庫區埃爾比勒和蘇萊曼尼亞所有國際航線，切斷了庫區通向境外的空中走廊，阻斷了庫區與其他國家或者公司的石油貿易。10月16日政府軍對爭議地區采取軍事行動，從庫區武裝手中輕而易舉地奪回基爾庫克、辛賈爾等地的控制權，不僅顯示出伊政府軍相比庫族武裝在數量裝備和作戰能力上的優勢，也令伊庫區喪失了2014年以來占領的大片區域，特別是喪失了基爾庫克這個重要的“油庫”和“錢袋子”，整體實力大幅下降，財務狀況也大不如前。

3.國際社會的普遍反對

此次獨立公投事件關系到庫爾德問題的發展大勢，牽動著中東地緣政治格局的演變，引起了地區和國際社會的普遍反對，各國基于各種利益考量紛紛對該事件予以表態甚至采取行動。

首先，庫區因公投事件面臨土耳其、伊朗、敘利亞等周邊國家的聯手遏制。伊庫區地處土、伊（朗）、敘三國包圍之中，無出?？?，易遭遇孤立封鎖。同時三國都存在庫爾德問題，擔心伊庫區獨立會刺激本國庫爾德分裂主義，影響國家安全和領土完整，因此阻止伊拉克庫區獨立成為三國的共識和“紅線”。特別是土耳其和伊朗兩國，一個握有伊拉克庫區石油對外出口的生命線、牢牢扼住庫區經濟命脈，一個深度滲透庫區安全和政治、擁有影響庫區穩定的多種手段。在公投之前，土政府就明確表示，庫區公投是“非法的”，要切斷庫區經土通往地中海的輸油管道并在邊境舉行軍演；而伊朗則宣布禁止向庫區進出口燃料產品，并和伊拉克在邊境地區舉行聯合軍事演習，此外關閉了三座庫區邊境口岸。土、伊（朗）兩國關閉與庫區相鄰邊界，加強在邊界地區的軍力部署和聯合軍演，保留對庫區采取軍事打擊的選項，對庫區形成有力遏制態勢。

其次，大國對庫區獨立公投一律持反對態度。伊庫區自視在打擊“伊斯蘭國”斗爭中發揮了重要作用，會得到美、俄等大國的借重支持，加之歐洲素有同情庫爾德人的傳統，庫區認為舉行獨立公投有望得到大國的默許支持。然而，主要大國在戰略層面并無接納伊庫區獨立建國的意愿。美國一是擔心庫區獨立會進一步沖擊2003年后美一手規劃的伊拉克新秩序；二是認為一旦美國支持庫爾德人，激怒伊拉克政府，就會使其進一步倒向伊朗。因此，在伊拉克政府進攻基爾庫克時，美國沒有對長期盟友庫爾德人提供保護。俄羅斯雖與庫民黨深有淵源，但更多視庫爾德人為同美國博弈的一張牌，不會為伊庫區獨立兜底撐腰。歐洲內部民族主義和分離傾向抬頭，同時深受中東形勢動蕩和難民問題的困擾，對庫區獨立持謹慎態度。各大國不僅在公投后公開表態反對庫區公投和獨立，對伊拉克政府軍對基爾庫克的軍事行動也基本采取了默許的態度，令庫區陷入更大的孤立和被動。

四、獨立公投可能產生的影響

對庫區來說，此次公投的失敗，對庫爾德人獨立建國進程產生了負面影響。首先，公投后庫區的地盤嚴重縮水，失去了建國的領土基礎。庫區在數小時內就丟掉了“庫爾德人的耶路撒冷”，軍心渙散，節節敗退，至10月20日，庫區武裝已經將基爾庫克省南部多個城鎮拱手相讓，面積達2.3萬平方公里，占原先庫區統治領土的30%。其次，庫區經濟命脈被掐，失去了建國的物質經濟基礎。根據伊拉克的憲法精神，庫區可以享受中央財政支出的17%，這是庫區經濟的重要來源之一。而此次公投事件后，巴格達政府以“省”指稱庫區，大幅削減對庫區的財政撥款。此外，中央政府將基爾庫克的重要油田收入囊中，這對負債累累的庫區而言，無異于雪上加霜。再次，公投事件后，庫區內部矛盾進一步激化，一時陷入領導人更迭和政治動蕩的局勢，為統一建國增加了不確定。此外，公投還可能激化庫爾德人與土庫曼人、遜尼派阿拉伯人之間的族群沖突。10月29日，就在庫區議會表決巴爾扎尼的辭呈時，其支持者攜帶武器闖入議會鬧事，多個反對黨的辦公樓也遭到暴徒打砸燒搶，凸顯庫區長期存在的內部矛盾。

對伊拉克來說，獨立公投存在削弱統一的伊拉克的威脅，伊拉克形勢更趨動蕩。公投事件和基爾庫克之戰導致庫區與中央政府矛盾激化，雙方恐將陷入深度對立和武裝沖突：一方面，庫區被獨立公投激發的政治期待遭遇中央政府的“當頭一棒”，可能引發強勢反彈，不排除庫區突然宣布獨立或采取其他報復性行動的可能。另一方面，基爾庫克涉及庫區核心利益，也是庫區付出沉重代價從“伊斯蘭國”手中奪取的，不會甘心輕易被中央政府收回，雙方恐將針對基爾庫克展開拉鋸戰，從而增加伊拉克內部的分裂。

對中東地區來說，此次獨立公投事件對該地區的地緣政治格局和國際社會產生重要的影響。首先，敘利亞問題更加難解。敘利亞與伊拉克的庫爾德問題具有較強的相似度和關聯性。近年來，敘利亞庫族在美國的支持下實力不斷增強，并參照伊庫區模式在敘北部建立庫族自治區，與南方巴沙爾政權兩強并立。敘庫族擔心遭遇伊庫族類似命運，勢必加強地盤爭奪、權利固化，也可能預留后手。巴沙爾政權警惕敘庫族自治和獨立傾向，或將適時對敘庫族出手打壓。再加上美、俄、土、伊（朗）等各方對待巴沙爾政權和庫爾德人的不同立場和幕后角力，敘利亞問題恐將更加復雜難解。其次，反恐進程或遭受影響。近三年來，伊、敘兩國庫族武裝在打擊“伊斯蘭國”的戰斗中發揮了重要作用，與政府軍也達成了一定的默契和配合。在伊拉克庫區與中央政府交惡的新形勢下，雙方對反恐的關注、投入和配合恐將下降。同時，敘利亞庫族的反恐意愿和心態可能發生微妙變化，“伊斯蘭國”等恐怖組織殘余也可能借機重新集結反撲。最后，大國介入和博弈更趨復雜。庫爾德問題涉及伊拉克等多國政局和版圖，牽動地區民族、教派矛盾和反恐形勢，越來越成為域內外大國插手地區事務、實現本國利益的工具。美、俄、土、伊（朗）、沙、以等國均有自身考慮和不同利益，也有各自的抓手和代理人，外部干預導致地區庫爾德問題交織聯動更趨復雜。目前看，伊拉克庫區公投事件及后續沖突已經刺激庫爾德問題升溫，域內外大國將進一步加大對庫爾德問題的介入和博弈。庫爾德問題可能成為中東地區的新熱點和風波源。

結 語

本次“獨立公投”，不僅未能擴展伊拉克庫爾德人的實力或迫使伊政府讓步，反使得庫區的地盤、經濟資源和自治權利大幅壓縮。伊政府則通過一記回馬槍，有力維護了國家統一。庫爾德問題百年發展演變歷史證明，庫爾德問題的解決將是一個漫長過程，伴隨這一過程，中東地區尤其是相關國家的主權和國家安全、地區穩定以及地緣政治格局將受到嚴重沖擊。

（作者單位：南京大學國際關系研究院）

責任編輯：彭安玉