省管縣改革中的突出問題與破解路徑

金世斌 劉為民 邱家林 袁慶鋒

黨的十九大明確提出，賦予省級及以下政府更多自主權，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。多年來，各地圍繞省直接管理縣財政權、人事權、經濟社會管理權進行了積極探索，取得明顯成效。但也要清醒地看到，各地改革過程中也遇到了諸多矛盾和困難，迫切需要進一步明確改革方向，強化頂層設計，加大試點力度，推動省管縣改革向縱深發展。

一、省管縣改革的探索實踐：以江蘇為例

改革管理體制。一是調整政府管理體制。試點縣政府直接向省政府負責并報告工作。試點縣政府各工作部門依照法律、法規和規章的規定，接受省政府主管部門的業務指導或領導。試點縣政府直接參加省政府綜合會議和省政府各部門專業性會議，省政府及其各部門發給設區市的公文、信息直接發給試點縣。省政府各部門分配行政、經濟資源對試點縣實行計劃單列，適當傾斜。二是調整相關垂直管理體制。實行省以下垂直管理體制的試點縣地稅等部門，調整為由省主管部門直接管理。國務院已明確由省級以下垂直管理改為地方政府分級管理的工商、質監等部門，在改革到位后實行分級管理體制。領導干部實行省以下垂直管理的試點縣國土等部門，其領導干部改由省廳管理。三是黨委、紀委、人大、政協、法院、檢察院和群團管理體制維持不變，干部管理體制維持不變。與黨委機構合署辦公的政府部門，或既是政府工作部門、又是黨委工作機構的部門，如監察局、編辦、臺辦、信訪局等，其管理體制維持不變。四是試點縣的行政區劃、統計口徑隸屬關系和機構規格維持不變。試點縣的統計數據直接向省對口部門上報，并抄送所屬設區市，試點縣的經濟社會數據單獨統計，并計入所屬設區市的總量。試點縣政府目標管理及綜合考核暫委托所屬設區市進行。

下放管理權限。省管縣改革試點的核心內容，就是賦予試點縣政府與設區市相同的行政管理權限。原則上，除國家法律、法規有明確規定的以外，原設區市審批或管理的經濟社會管理事項，均由試點縣自行審批、管理；須經設區市審核、報省審批的，均由試點縣直接報省審批。對國務院及國家有關部門規定須經設區市審核、審批的事項，采取委托等方式予以下放。據統計，江蘇省政府40個部門在改革試點中共調整外部管理權限787項，其中，直接下放223項，委托下放214項，減少層級350項；調整內部管理權限387項，其中，直接下放48項，委托下放45項，減少層級294項。權限調整較多的有省交通運輸廳（182項）、省住房和城鄉建設廳（104項）、省人力資源和社會保障廳（62項）、省民防局（51項）等部門。設區市不宜直接下放給試點縣的行政管理權，由省級政府直接行使。對經過清理已下放到試點縣政府及其部門的各項行政管理權，省、設區市政府及所屬部門均不得以任何理由上收。

推進配套改革。注重改革的系統性，積極做好與其他相關方面改革的有序銜接和協調推進。一是探索大部門體制。試點縣政府職能增加后，在不突破機構限額的前提下，可對機構適當調整，實行綜合設置。機構調整需按程序審批，上級有關部門不得條條干預。二是推進強鎮擴權。充分發揮鄉鎮在促進經濟發展、強化公共服務、加強社會管理、推進基層民主等方面的作用，加快鄉鎮政府職能轉變。三是深化事業單位改革。結合行政管理體制改革，根據不同類別事業單位的特點，實施分類改革和管理，推動公益服務提供主體多元化和提供方式多樣化。四是發展社會中介組織。制定政府向社會組織轉移職能、購買服務、項目招標等制度，拓展社會組織參與社會管理、提供公共服務的范圍和方式，充分發揮社會組織在社會管理和公共服務中的作用。

強化責任監督。按照權責一致原則，明確試點縣承擔與管理權限相對應的責任，既要確保擴權事項有效落實，不出現管理真空和服務缺位，又要確保用對用好公共權力。一是在對試點縣政府及其所屬部門下放經濟社會管理權限的同時，對試點縣政府及其所屬部門的責任、管理體制和工作流程做出明確規定，確保放權事項銜接有序、放而不亂。二是在擴大試點縣政府經濟社會管理權限、向試點縣下放權力的同時，加強對試點縣政府權力運用的監督，建立健全與試點縣政府擴權相適應的監督制約機制。三是加大試點縣政務公開力度，規范權力運作，強化行政問責，提高依法行政水平，確保權力依法依規運行。

重構市縣關系。省管縣改革著眼于減少行政層級，提高行政效率，但絕不是簡單割斷試點縣與所在設區市之間的關系，而是重新構建互利共贏的新型市縣關系。一是強化試點縣與所在設區市之間的協同配合，重點加強土地利用和城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務等方面的統籌協調，加快信息化建設，實現重大公共基礎設施共建共享，優勢互補，共同發展。二是試點縣的重大規劃，如國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、生態環境規劃以及綜合交通體系、水網建設等規劃，在直接報送省審批、核準或備案的同時，報送所在設區市。設區市和縣之間如有不同意見，由省對口部門進行協調。三是省有關部門加強區域協調發展機制創新，支持適應省管縣改革的產業結構調整和財稅制度創新，為設區市繼續履行統籌協調區域發展的職責創造條件。

經過六年多的探索實踐，江蘇省管縣改革試點取得了顯著成效，主要體現在兩個方面：一是行政效率明顯升。比如，泰興市安監局的危化品建設項目設立及其安全審查，由原來的20個工作日縮減為5天；公安部門的戶籍變更，由60天縮短為6天。昆山市環保局的跨省危廢轉移變三級審批為兩級審批后，為企業節約辦理時限10個工作日；海關特殊監管區內企業的危廢昆山境內轉移變后臺大流程為窗口小流程，把原來蘇州、昆山兩地辦理15個工作日，縮減為4天。沐陽縣國土資源局改革試點以來，上報省廳及通過批復批次是試點之前的1.7倍。二是縣域經濟活力明顯增強。以沭陽縣為例，2011年，該縣地區生產總值為410.45億，2015年增加至630.13億元，年均增長11.4%，高于全省平均水平；一般公共預算收入2015年達71.75億元，年均增長22.3%，總量始終穩居蘇北22縣（市）首位，已連續4年躋身全國百強縣行列，排名升至第44位。

二、省管縣改革中面臨的突出問題

管理體制調整不協同。當前的省管縣改革試點主要集中在政府層面，沒有法律法規的及時跟進和其他體制改革的同步調整，必然會因為體制錯位而產生諸多新的問題。主要表現在：一是與現行法律法規存在矛盾和沖突。法律法規是各級政府權力行使的依據。盡管省管縣改革具有強大的憲法基礎，但由于設區市長期以來的實體化運作，實際上具備了一級政府的所有功能。尤其是行政許可法實施以來，設區市政府部門的相關管理權限進一步得到了法律確認。比如，部分由國家有關部門審批的事項，按有關法律法規規定，必須由設區市負責申報和監管。一些部門以此為由拒絕下放管理權限，即使通過委托形式下放給試點縣行使的行政許可和行政處罰，也缺乏充足的法律依據，一旦引發行政訴訟，必將產生新的矛盾和沖突。二是黨委與政府系統改革不同步。政府部門雖實行了省管縣，而黨委部門改革沒有跟進，與黨委機構合署辦公的政府部門，或既是政府工作部門、又是黨委工作機構的部門，如監察局、編辦、臺辦、信訪局等，其管理體制維持不變，試點縣既要對省，又要對設區市，多頭匯報工作。此外，由于黨委系統與政府系統部門的職責部分交叉，在省管縣后，涉及部分職能調整的試點縣黨委部門處境尷尬。例如，試點縣黨委部門—縣農辦承接了省政府部門—省農委下放的部分管理權限，但在管理體制上仍受市黨委部門—市農辦的業務指導，在工作中既對應省農委，也對應市農辦，協調工作明顯加大。三是管人和管事相脫節。行政體制實行省管縣，干部管理仍是市管縣，試點縣領導的升降去留仍由所在設區市決定，但大量的業務工作又要與省政府部門對接，管人管事不統一。這無形中迫使試點縣必須兩頭匯報，誰也得罪不起，工作難度加大。

管理權限下放不徹底。各部門雖然向試點縣下放了不少經濟社會管理權限，但與改革要求相比仍顯不夠。一是一些關鍵性資源要素管理權限沒有下放。比如，城鎮規劃、建設用地項目審批等，仍然集中在中央和省級政府。省管縣只是將原先需經設區市的中間環節取消，從某種程度上減少了設區市的工作量，試點縣只是換了一個“婆婆”而已，權限并沒有得到實質性增加。二是涉及權力利益分配的管理權限下放不多。例如，車輛生產企業更名、遷址等信息變更審核，從事保安培訓許可等事項，仍由省里管理。再比如，資金配套的項目類管理權限、司法部門的部分管理權限等，仍需到市里辦理。三是政府部門內部管理事項繁多。實際工作中，政府部門存在大量內部管理事項，包括各項考核、評比、申報、審核等，這些內部管理事項是各級政府部門日常工作的重要內容，很大程度上決定了資源配置和行政效率。雖然省級政府部門對內部管理權限進行了梳理和部分下放，但下放的并非實質性權力，而只是政府內部常規性的操作事宜。四是權限下放缺乏配套實施細則。致使已經明確下放的權力，縣級部門難以操作，無法全部落實到位。一些應該下放到縣的管理權限，按照有關規定仍需到設區市備案，在實際操作過程中，備案程序往往會異化成審批或審核行為，使改革退回到原點。

配套改革跟進不到位。省管縣后，由于相應的配套改革尚未跟上，省、市、縣三級政府運行過程中，明顯存在不協調不一致的情況。一是適應省管縣改革要求的考核體制尚未建立。從江蘇來看，省里明確試點縣政府目標管理及綜合考核暫委托所屬設區市進行。對設區市而言，試點縣直接由省政府領導，市里不掌握縣里具體工作情況；對試點縣而言，考核仍由市里進行，縣里各項工作開展勢必受制于市，無法完全行使應有權限。同時，已有部分省級部門明確，直接對試點縣相應部門進行考核，造成同一業務省、市重復考核的低效率現象。二是縣級行政權力監督機制有待健全。省管縣改革在擴大縣級政府自主權的同時，又部分解除了原先市對縣的監督制約關系。盡管改革中提出要建立健全與試點縣政府擴權相適應的監督制約機制，但目前省對試點縣的監督體系尚未建立，這是當前改革試點和未來全面實行省管縣體制需要深入研究的問題。三是垂管部門在省管縣中定位模糊。省級政府在下放“塊塊”管理權限方面相對容易，而在下放“條條”管轄權限方面卻束手無策，金融、通信、供電等公共服務行業省管縣管理體制尚未形成。尤其是金融系統仍是省—市—縣管理體制，縣級銀行支行的授信權限和額度非常有限，嚴重制約了縣級金融機構對縣域經濟發展的支持。四是協調機制不完善。各地在試點中提出要促進區域協調發展，強化試點縣與所在設區市之間的協調配合，但在實際執行中仍有一些體制機制上的障礙。比如，抗旱排澇、衛生防疫、科技推廣、水利建設、環境保護等跨市縣、跨區域項目的規劃和經費的統籌實施，市級承擔的區域性公共管理事務和公共產品供給的成本補償，等等，市縣之間產生新的矛盾。

干部履職能力不適應。省管縣改革的各項工作任務，最終需要試點縣的廣大干部予以落實。對于試點縣而言，無論是隊伍數量，還是干部素質，都與履職要求不相適應。一是部門人員編制短缺。新體制運行以來，由于縣級機構設置較少，一個部門可能要對應省里2—3個部門，一個科室一般需對應省里十多個處室，工作量大大增加，但人員沒有相應增加，事多人少的矛盾較為突出。比如，沭陽縣農委對應省農委、林業局、農機局、海洋漁業局等。二是干部履職能力有待加強。試點縣機關干部結構不盡合理，普遍存在人員老化、知識老化、技術力量不足等問題。環保局、安監局、民防局等部門的許多權限，涉及專業人才、專家隊伍、機構資質、專業設施設備等的配套，在短期內較難一步到位。三是領導干部積極性有待提高。試點縣的領導干部因為職級限制，加之地域因素，存在難以交流出去的問題，形成“天花板效應”。以前有市級通道，流動相對方便，安排比較合理。省管縣改革試點后，干部體制仍是市管縣，但市里對試點縣總會另眼相看；理論上有省級通道，但省里人才濟濟，縣級很難向省里流動，即使安排到省里也很難理想，這勢必影響試點縣廣大干部的工作積極性。

三、進一步深化省管縣改革

1.以善治善政為目標，進一步明確改革方向

改革的方向和目標，決定了宏觀框架的清晰性，決定了改革設計的可操作性。省管縣改革進行了十多年，目前處于徘徊不前、進退兩難的尷尬境地，關鍵是改革方向不明確、目標不明晰。在經濟全球化、政治民主化和文化多樣化的今天，善治已經成為人類政治發展的理想目標。簡單地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動。善治是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態。善政是通向善治的關鍵，欲達到善治，首先必須實現善政。目前，我國省管縣改革沒有觸及更為重要和根本的價值基礎——善治善政，使得整個改革缺乏應有的深度，其結果很容易滑入“一擴就亂、一亂就統”的困境。善治善政的本質要求是政府職能的根本轉型，實現由管理型向服務型轉變，包括行政管理機構設置的合理、管理程序的科學、管理活動的高效。就省管縣改革而言，總的趨勢必然是減少政府層級，提升政府效能，推動政府轉型，實現地方善治善政。因此，在全國范圍內普遍推行省管縣，應是這次改革必須明確的方向，但這并意味著全國“一刀切”。由于各地在經濟實力、地域面積、人口數量、歷史淵源、民族成分、宗教關系等方面差別很大，有的地方市管縣體制運行良好，或者省管縣條件尚不具備，就沒有必要盲目推進。在改革時點上，也不必全國“齊步走”，但必須有清晰的路線圖，先易后難，逐步到位。比如，首先開展財政省管縣、強縣擴權或擴權強縣改革試點，在經濟體制上理順關系。其次，實行省管縣的干部管理體制，黨政群系統聯動。再次，完善配套政策，重點是從國家層面探索新型司法體制，適應省管縣的新形勢。最后，全面推行省管縣體制，相應進行行政區劃調整，鞏固和完善與市場經濟體制相適應的中國特色省管縣體制。當然，在推進方式上，可先選擇條件相對成熟的東部省份試點，隨后逐步向中、西部地區擴展。

2.以干部人事管理為突破口，進一步深化配套改革

繼續深化干部人事制度改革。選人用人始終是關系黨和人民事業的關鍵性、根本性問題。構建有效管用、簡便易行的選人用人機制，是省管縣改革的核心，也是當前反映強烈的突出問題。一方面，要創新干部管理方式。在改革中未調整干部管理體制的省，要創新管理體制，確保在現有人事管理制度下試點縣干部在晉升、獎勵等方面不因改革試點受到影響。在改革中已調整干部管理體制的，如安徽省將干部人事制度調整為試點縣的黨政主要負責人由省委直接管理，其他副縣（處）級以上領導干部由省委委托省委組織部管理，也應創新管理方式方法，加強省和試點縣之間的干部交流，為試點縣干部選拔任用提供更大的發展空間。另一方面，要賦予試點縣更大的用人自主權。在完成財政省管縣、下放更多經濟社會管理權限的基礎上，充分考慮縣域經濟總量和人口規模不斷擴大的發展趨勢，給予試點縣合理的干部人事權力，為縣域自主發展提供組織保障，調動和激發縣級積極性。

抓緊完善市縣政府績效考核體系。要充分發揮績效考核的指揮棒作用，理順考核層次，明確試點縣政府目標管理和綜合考核辦法，由省政府統一組織實施。考慮到試點縣不同的發展基礎和改革進程，不宜采用橫向比較的考核方式，宜采用縱向比較考核方式，即以試點縣各條線部門改革前后的成效變化來予以衡量判斷。與此同時，要調整對設區市的考核，積極推進考核評價理念、主體、內容、方法、技術等方面的改革創新，從單純GDP指標向注重以人為本、改善民生轉變，從追求短期、顯性的政績向注重長期、可持續的實績轉變，防止因市縣分治而影響設區市的干群積極性。

健全縣級行政權力監督制約機制。在上級監督方面，要充分利用現有的省級行政資源，加強對試點縣權力運行的監察和審計，確保來自上級的行政監督和約束，不因市級層面的減少而弱化。在同級監督方面，要著重發揮縣級人大的作用，增強對縣級行政權力運行的全過程監督。在外部監督方面，要著力深化政務公開，把重大決策、項目建設、行政許可、行政執法、財政預決算、政府采購、招投標等行為納入監督范圍，建立健全監督程序，充分發揮社會組織、新聞媒體和人民群眾的社會監督作用。

3.以簡政放權為核心，進一步完善地方治理體系

進一步加大權力下放力度。針對改革實踐中管理權限調整出現的問題，按照“放、管、服”的要求，進一步加大簡政放權力度。一是進一步下放關鍵性資源要素配置權限。通過法律法規和規章制度等形式，將一些涉及經濟社會發展的關鍵性資源要素和權力利益分配的管理權限配置給縣。比如，法律法規規定的由設區市行使諸如工商登記管理的專有權力，可通過適當形式下放。一些清理取消和下放的審批許可事項，確保不折不扣地落實，杜絕以備案、規范等名義搞變相審批和權力上收。二是進一步下放或減少內部管理權限。以參與試點的昆山市為例，省和設區市下放的內部管理權限占總下放權限的比例超過40%。事實上，許多內部管理權限是部門的“自留地”，是實質性權力，直接影響行政效率，增加行政成本。應在改革中切實下放或減少部門的內部管理權限，如在項目申報、審核、審批與資源分配等方面，賦予縣與設區市相同的權限。若暫時不能享有此類權限，也應減少層級、優化流程、提高效率，給試點縣更大支持。三是進一步下放垂直管理部門的權限。屬于中央政府的專屬職能，如海關、國稅、金融、出入境檢驗檢疫等，應按照改革方向和要求，與縣級政府明確責任分工，建立有效的工作配合和銜接機制。不是中央的專管業務，也不是省級的專管業務，如地稅等部門設在縣的管理結構，可由省以下垂直管理調整為由試點縣直接管理，業務上接受省級主管部門的指導。

進一步明確各級政府權責。明晰省、市、縣各級政府職責邊界，避免“職責同構”，這在客觀上將有助于省管縣體制的良好運行。當前，需要以權力清單、責任清單形式明確每級政府的職能職責，讓每級政府都享有與其職能相匹配的權力。比如，省級政府主要承擔區域宏觀政策制定、統籌區域發展規劃、監督下級政府等，市、縣政府的職能從直接參與經濟管理為主轉為以提供公共產品和公共服務為主。同時，遵循“一級政府、一級事權、一級財政”的原則，健全政府間事權與財力相匹配的機制，從體制機制上解決基層政府事權、財權不對稱的問題，形成良性的行政層級關系。從長遠來看，真正實現中央與地方行政管理體制的規范化和制度化，還應適時修改有關法律法規，盡快制定《中央與地方關系法》，從法律上明確市縣定位。只有科學合理劃清了各級政府的職責，才有可能精簡管理層次、擴大管理幅度，形成扁平化的政府組織架構。

穩妥推進地方治理結構創新。隨著城鎮化進程的快速推進，城市將成為人們最主要的生產生活空間。我國城市管理水平相對滯后，當前比較突出的問題是，需要適時啟動市制改革。根據城市人口規模、土地面積和經濟發展水平等指標，設置不同的城市等級。在行政層級上，可以考慮分為省級、地級、縣級三級六類：直轄市為省級市，省會城市和計劃單列市等特大城市為副省級市，設區市等大城市為地級市，中等城市為副地級市，小城市為縣級市，經濟發達鎮改市的為副縣級市，其中，副省級市、地級市、副地級市、縣級市和縣均由省級政府直接管理，副縣級市由縣級政府管理，從而形成梯度的城市發展和治理格局。在實施城市分級管理的同時，也要超前謀劃、適時推進相應的行政區劃調整，以及黨委、人大、政協等政治體制改革和跨區域法院、檢察院等司法體制改革，推動省管縣體制向縱深發展，形成科學合理、扁平化的地方治理結構，以及權責清晰、協同合作的良好府際關系。

（作者單位：金世斌，江蘇省人民政府研究室；劉為民，江蘇省機構編制委員會辦公室；邱家林，江蘇省人民政府研究室；袁慶鋒，連云港市連云區人民政府）

責任編輯：戴群英