從項(xiàng)目制到普惠制

鄭世林

十九大報(bào)告提出中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，站在新時(shí)代的起點(diǎn)上，從財(cái)政資金分配的角度思考近年來(lái)經(jīng)濟(jì)治理方式的轉(zhuǎn)變，具有重要意義。

上世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)明顯的項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的特征，與財(cái)政資金掛鉤的項(xiàng)目制治理方式已經(jīng)滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。所謂項(xiàng)目制，是指政府治理充分運(yùn)用項(xiàng)目管理思想，憑借項(xiàng)目的臨時(shí)性組織結(jié)構(gòu)特征，來(lái)打破和統(tǒng)合縱向的層級(jí)條條安排和橫向的區(qū)域塊塊安排，并充分利用市場(chǎng)手段通過(guò)動(dòng)員企業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)治理模式。具體來(lái)說(shuō)，中央部委將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技發(fā)展、公共事業(yè)等各項(xiàng)事務(wù)與財(cái)政資金掛鉤立項(xiàng)，通過(guò)申請(qǐng)機(jī)制向下委托，將中央、地方乃至企業(yè)、基層組織和個(gè)人聯(lián)系起來(lái)，實(shí)現(xiàn)中央政府自上而下的治理意圖。

在項(xiàng)目制這種治理方式下，國(guó)家可以集中優(yōu)勢(shì)資源，發(fā)揮地方政府配套的杠桿作用，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)和重大設(shè)施先行發(fā)展。一旦政府將某些產(chǎn)業(yè)列為發(fā)展重點(diǎn)，這些業(yè)界就會(huì)有大量資源投入，帶來(lái)快速繁榮。由此，項(xiàng)目制被不少地方政府采用，成為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一種方式。

財(cái)政資金項(xiàng)目制作為一種“條條系統(tǒng)”的特色經(jīng)濟(jì)治理方式，促進(jìn)了中國(guó)“項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)”的繁榮，也是中國(guó)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要制度詮釋之一。但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)階段向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進(jìn)，這種曾經(jīng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的體制機(jī)制已難以適應(yīng)新時(shí)代的要求。

一方面，分稅制以來(lái)大規(guī)模的中央項(xiàng)目補(bǔ)貼資金，深刻改變了地方政府的行為。大多數(shù)地方政府習(xí)慣于通過(guò)“跑項(xiàng)目”“拉項(xiàng)目”“大辦項(xiàng)目”來(lái)引導(dǎo)或主導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，通過(guò)財(cái)政資金掛鉤所產(chǎn)生的大量項(xiàng)目補(bǔ)貼，在競(jìng)爭(zhēng)性分配方案下，也引發(fā)了企業(yè)對(duì)項(xiàng)目資源的競(jìng)爭(zhēng)。

由此難免帶來(lái)一些弊端。首先，財(cái)政資金的項(xiàng)目制治理由于信息不對(duì)稱、區(qū)域經(jīng)濟(jì)稟賦不同等原因，容易造成地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的不平衡發(fā)展。

其次，項(xiàng)目制容易導(dǎo)致某些部門權(quán)力過(guò)于集中，從而引發(fā)一系列問(wèn)題。而且，政府職能部門立項(xiàng)往往很難熟悉基層企業(yè)的真實(shí)需求，容易導(dǎo)致資源的錯(cuò)配和虛化。

再次，一些地方政府為了自身利益最大化，有時(shí)會(huì)扭曲項(xiàng)目的實(shí)施。比如，一些項(xiàng)目的地方配套資金難以到位、造成配套資金空轉(zhuǎn)、“假配套”等現(xiàn)象;有些基層政府將項(xiàng)目重新打包改變項(xiàng)目用途等。

最后，部分基層企業(yè)為了利益最大化也發(fā)生了大量騙補(bǔ)、挪用等違規(guī)現(xiàn)象，帶來(lái)項(xiàng)目制難以解決的“最后一公里”問(wèn)題。

從國(guó)際范圍來(lái)看，項(xiàng)目制是發(fā)達(dá)國(guó)家治理的一種重要機(jī)制，但是一般是用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的舉措。而且，發(fā)達(dá)國(guó)家越來(lái)越多的項(xiàng)目直接由商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，中央政府建立了嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，地方政府參與度并不高。

因此，我國(guó)財(cái)政資金項(xiàng)目制治理的邊界需要收縮，應(yīng)該專注于市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，以投放到真正需要的項(xiàng)目單位，成為“雪中送炭”，而不是“錦上添花”。另外，也要充分發(fā)揮政府項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作的機(jī)制，加強(qiáng)中央和省級(jí)政府的項(xiàng)目監(jiān)督作用，淡化基層政府在項(xiàng)目中的監(jiān)督職能。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)，項(xiàng)目制也應(yīng)該向更高質(zhì)量轉(zhuǎn)型，從以往政府抓“點(diǎn)”的項(xiàng)目制，逐步向抓“面”的普惠制漸進(jìn)轉(zhuǎn)型。要著力解決缺位問(wèn)題，從大量立項(xiàng)管制轉(zhuǎn)向營(yíng)造優(yōu)良的營(yíng)商環(huán)境，使有限資金像陽(yáng)光一樣普照每個(gè)角落。例如，減少點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼，減輕企業(yè)稅負(fù)負(fù)擔(dān)，逐漸提高農(nóng)民和城市居民的醫(yī)療、社保、教育、工資待遇等條件，不一而足。