民事再審檢察建議易出現“一無兩低”現象應引起重視

曹樣婷　南海娟

關鍵詞 民事再審 檢察建議 “一無兩低” 法律監督

作者簡介：曹樣婷，河南省靈寶市人民檢察院黨組副書記、副檢察長，檢察委員會委員；南海娟，河南省靈寶市人民檢察院民行科科長，員額檢察官。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.048

民事再審檢察建議是檢察機關對一些確有錯誤的生效裁判或者是損害國家利益和社會公共利益的調解書可以向同級人民法院提出檢察建議，由法院自行啟動再審程序重新審理的監督方式。2012年新修訂《民事訴訟法》第一次以法律條款的形式明確了檢察機關此種監督方式，把過去單一的抗訴方式變成抗訴和檢察建議并用方式，也解決了多年來檢察機關向法院發出再審檢察建議沒有法律依據的問題。

經過5年的司法實踐，民事再審檢察建議已經顯示了其優越性，同時也暴露了一些問題，存在 “一無兩低”現象，即：發出民事再審檢察建議的檢察機關如何參與再審庭審無法律依據；民事再審檢察建議發出后法院決定再審率低；法院決定再審后判決改變率低。上述問題直接影響了民事行政監督構建多元化監督格局，影響了檢察機關的監督權威和監督效果，也影響了司法公正，阻礙了依法治國的進程，應當引起重視。

一、檢察機關如何參與再審庭審中無法律規定

檢察機關發出民事再審檢察建議后，法院啟動再審程序，檢察機關如何參與再審案件庭審，對此法律沒有明確規定。司法實踐中出現的三個問題讓檢察人員和法官均感到困惑：

（一）法院開庭時是否需要通知檢察人員參加

《民事訴訟法》第213條規定：“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時，應當通知人民檢察院派員出席法庭”；第207條規定：“人民法院按照審判監督程序再審的案件，發生法律效力的判決、裁定是由第一審法院作出的，按照第一審程序審理”；第136條規定：“人民法院審理一審案件，應當在開庭3日前通知當事人和其他訴訟參與人”。按照上述規定，針對檢察機關抗訴的案件，法院應當在開庭前3日通知檢察機關出席法庭。但對于檢察機關建議再審的案件，《民事訴訟法》及《人民檢察院民事訴訟辦案規則》均沒有規定法院是否應當通知檢察機關派員出庭。雖然《民事訴訟法》第207條規定了再審案件的審理程序原來是一審程序還適用一審程序。但由于在一審程序中檢察機關既不是案件當事人也不是訴訟參與人，按照上述規定法院則可以不通知檢察機關出席法庭。

在司法實踐中，不同法官有不同的做法，有的通知檢察機關出庭，有的不通知檢察機關出庭。對是否必須通知檢察機關出席法庭，法官深感困惑：通知檢察機關出庭沒有法律依據；不通知則再審的程序是檢察機關建議后啟動的，不通知檢察機關既不合情也不合理，同時再審檢察建議書是否需要在法庭上宣讀，由誰來宣讀，均無法律規定。

（二）檢察機關是否需要派員出庭

《人民檢察院民事訴訟辦案規則》第94條規定：“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時，人民檢察院應當派員出席法庭。”但對檢察機關建議法院再審的案件，《民事訴訟法》和《人民檢察院民事訴訟辦案規則》均沒有規定檢察人員應當或者可以派員出庭。

在司法實踐中，法院通知檢察機關了，檢察機關就派員出庭。法院不通知，檢察機關一般難以得知法院開庭時間，不能準時參與庭審。再審程序是由檢察建議啟動的，如果檢察機關不參與庭審活動，那么誰宣讀檢察建議書，誰出示檢察機關依職權調取的證據和質證，誰監督再審法庭的訴訟活動，這些法律也沒有明確規定。

（三）檢察機關在再審庭審中的地位和作用為何

《人民檢察院民事訴訟辦案規則》第96條規定：檢察人員出席再審法庭的任務是：宣讀抗訴書；對依職權調查的證據予以出示和說明；發現庭審活動違法的，應當待休庭或者庭審結束后，以人民檢察院的名義提出檢察建議。上述條款規定了檢察人員出席抗訴案件再審法庭的職責。對于檢察人員出席再審檢察建議庭審的職責，法律沒有規定。法律沒有規定檢察人員可以出席再審法庭，這就從根本上就否定了檢察機關在再審庭審中的地位和作用。

針對上述三個問題，筆者建議應當完善立法，明確檢察機關的監督地位和作用。法律應當規定針對檢察機關建議再審的案件，法院在開庭3日前應當通知檢察機關派員出庭。檢察機關接到通知后應當派員出庭，同時在法庭上履行宣讀再審檢察建議書，出示依職權調取的證據材料，對再審的庭審活動進行法律監督等職責。

二、法院決定再審率低

以靈寶市院為例，三年來，靈寶市院共建議法院再審14件，法院審查后決定再審僅5件。為什么會出現法院決定再審率低這種情況？筆者認為主要原因有三：

（一）再審檢察建議的效力無法律規定

《民事訴訟法》對于再審檢察建議的法律效力及法院的反饋機制沒有明確規定，檢察機關發出再審檢察建議的跟進監督機制更無從談起。既然是檢察建議，法院可以采納，也可以不采納。這導致檢察建議成了“軟性建議”。有的法院還給檢察機關一個不予采納的裁定，而有的法院連不予采納的裁定也不下發，無視檢察機關的檢察建議。檢察機關監督的救濟方式十分有限，這項業務開展面臨的難題和挑戰不言而喻。

（二）法院重復審查容易陷入先入為主的思維定勢

民事訴訟法規定當事人在接到生效裁判六個月內可以向人民法院申請監督。同時《民事訴訟法》第209條還規定了當事人向人民檢察院申請再審的條件是“法院駁回再審申請、人民法院逾期未對再審申請做出裁定、再審判決、裁定有明顯錯誤”。根據上述規定，當事人必須先向法院申請監督，然后才可以向檢察機關申請監督。這樣立法的目的是想節約司法資源，讓法院自行糾錯。實務中是法院對當事人申請再審一般都是駁回其再審申請，當事人對法院的答復普遍都不滿意，會到檢察機關申請監督。檢察機關就同一案件向法院提出再審的檢察建議，出于部門保護主義，以及受先入為主觀點的左右，法院對檢察機關建議再審采納率不高。

（三）法院審查程序沒有規定

當事人申請再審和檢察機關建議再審是由法院哪個部門來審查，法律沒有規定。有些當事人是向中級法院申請再審，有些則還是向原審法院申請再審。如果當事人和檢察機關都是向同一級法院申請再審或者提出檢察建議，那么分別由法院的哪個部門來審查，法律沒有規定。司法實踐中有當事人申請由信訪科審查，檢察院建議再審由立案庭審查；還有的當事人申請由立案庭審查，檢察建議由審監庭審查；也有當事人申請和檢察建議均由立案庭審查，而立案庭的員額法官一般都比較少，極易造成同一個案件由同一名法官進行兩次審查，或者同一個合議庭對同一個案件審查，這種情況決定再審的可能性就非常小。

針對上述問題，筆者有三點建議：

一是取消當事人到法院申請監督的程序。當事人在收到生效裁判后六個月內直接到檢察院申請監督，這樣不僅可以有效節約司法資源，還可以避免法院先入為主，有利于發揮檢察機關監督作用。

二是應明確規定法院對檢察機關的檢察建議在三個月之內以書面形式進行答復。針對法院無正當理由拒不答復的，應當制定相應的制裁措施。

三是明確規定當事人申請監督和檢察機關建議再審的案件應由法院不同的部門進行審查。

三、再審后改變率低

法院做出再審決定后，一般都是由審監庭審理，法院審理后，改變率相對較低。筆者認為主要有三個方面原因：

（一）法院審理中法官自由心證因素

這里主要表現為主審法官對法律適用和證據標準認識不統一。同一個證據，法官站在不同的角度對證據的認識就不同。比如靈寶市院曾經辦理一個人身損害賠償案件。起訴后四名原告和被告達成調解協議，由被告賠償原告10萬元。被告把賠償金支付給原告后，其中的一名原告又以協議只有一名原告簽字不能代表其他人的意思為由要求法院判決被告賠償其27萬元。被告認為簽字的原告能夠代表其他原告。法院最終判決由被告承擔27萬損失。檢察機關經過調查，證實了簽字的原告確實能代表其他原告，但法院還是支持原告的訴求，對檢察機關的證據不予采信。

（二）存在部門保護主義

法院決定再審后，一般由審監庭審理。由于本院榮譽、礙于面子、不愿意得罪人的思想等因素作祟，審監庭會不好意思去糾正本院作出的判決。再審案件雖然需要由法院審委會決定，但審委會很難本單位做的判決進行糾正，尤其是原審判決已上過審委會的，再審時改變判決幾乎不可能。

（三）再審檢察建議質量有待提高

在對基層院量化考核中，發出再審檢察建議并被法院采納的，所占分值比較大。受考評機制的驅動，一些院為在考評中領先，與法院提前溝通，將一些質量不高的生效判決案件向法院發出再審檢察建議，這也是導致再審改判率低的一個原因。

筆者建議，法院要把公正執法、為民執法作為審判工作的立足點，克服部門保護主義，樹立黨的利益之上、憲法法律至上、人民利益至上的執法觀；檢察機關和法院要加強溝通，對法律適用和證據標準進行研究，力求達成共識；檢察機關提升辦案質量和辦案能力，克服考評功利主義影響，爭取發出的每一份檢察建議有質量，有分量。