人大主導立法的保障機制研究

摘 要：人大主導立法，是指享有立法權的人大及其常委會在制定規范性法律文件的過程中，相較于其他主體而言處于更優勢地位，且對于整個過程具有主導作用。但是在長期的立法實踐中，由于種種原因人大并沒有真正發揮其主導作用，且帶來了"政府部門利益法律化"的弊端。要改變這種局面，真正實現人大主導立法，應從黨的領導、人大自身立法能力以及各項工作機制幾方面加強。

關鍵詞：立法；人大主導；體制機制

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“健全有立法權的人大主導立法的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用?！薄读⒎ǚā芬沧鞒鲫P于人大主導立法的規定。

一、人大主導立法的內涵和理論依據

人大主導立法，是指享有立法權的人大及其常委會在制定規范性法律文件的過程中，相較于其他主體而言處于更優勢地位，且對于整個過程具有主導作用。

人大主導立法的理論依據：1、人民主權原則在立法領域的具體化。人民主權是指國家的主權歸屬于人民，而立法權作為國家權力的一種，其歸屬應當也是作為主權者的全體人民。作為立法機關的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，實際上是代表人民行使立法權。因此人大主導立法是我國人民主權原則下的制度結果。2、人大自身地位和權力的核心體現。我國的根本政治制度是人民代表大會制度，在此制度下，人民代表大會行使歸屬于人民的國家權力?！叭舜筮@樣一種憲法地位體現在立法權限關系上，必然邏輯的得出權力機關的立法地位高于行政機關，即權力機關（人大）居于優越的地位。”3、推進國家治理體系和治理能力現代化的要求。現代民主國家，對于國家和社會的治理，法治無疑已經是達成共識性的一種有效的方式。人大對于立法工作的主導，直接關系到立法的民主性的體現，對于法治建設和國家治理能力的提高有很大意義。

二、人大主導立法的現狀和問題

首先，人大自身的主導意識較為欠缺。就人大方面，“形象地講，就是過去的立法流程是政府部門‘買菜做飯，市政法制辦‘端菜上桌，人大‘坐等上菜、‘被動吃飯”。就人大代表方面，人大代表民主意識較低，參與立法意識淡薄，被動參與立法。第二，人大主導立法的能力不足。立法活動有很強的專業性、理論性和實踐性要求，需要相關的專業機構以及高素質的立法專業人才作為保障，目前無論是人大代表還是常委會組成人員，包括人大的工作機構，基本都無法適應實際的立法工作需要。第三、行政主導立法色彩較為濃厚。“本應是法律法規執行主體的政府卻在主導著立法：從主體性角度來看，政府在整個立法過程的介入程度與人大相比占有明顯的優勢地位；從導向性角度來看，政府在每一個立法步驟環環相扣、層層推進，引導著立法的走向”。

三、人大主導立法的體制機制保障

1、加強黨對立法工作的領導，支持和保證人大主導立法。

黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證。具體來說，黨委需要進一步重視人大主導立法工作。要把黨委領導立法的工作制度化、規范化，明確黨委領導的事項、形式和程序，并嚴格執行。并且要鼓勵和支持人大主導立法，督促政府尊重人大主導地位，積極配合人大立法工作。同時，人大應當認識并且接受黨的領導，對于重大問題和重大事項通過黨組織向黨委匯報。

2、加強人大自身立法能力建設

人大主導立法，“就是要讓人大不僅僅成為程序上的立法主體，更成為實體上的立法主體，成為立法過程的真正組織者、主導者、協調者，以及法規內容的真正決定者”。第一，意識方面，人大應該從自身主體意識和主導意識開始進行強化。第二，對于人大的立法能力的提高，應當優化人員結構，加強專職化建設，提高立法能力。充分保障人大各項經費，提高其辦事能力。適當增加人大立法會議時間。對立法人員開展定期的立法能力培訓，增強其立法能力。

3、健全人大主導立法的各個環節的工作機制

立法活動的過程包括法規的立項、起草、審議、表決等，人大主導立法，應該是對立法活動全過程的主導。

首先，健全立項機制。要廣泛發動社會各方面提出立法建議，擴大立法選項的范圍；通過公布方案、舉行聽證會、召開包括專家在內的論證會等方式，征求各方意見，進行實質性爭論，且最終決策權應當實質性的歸于人大。

其次，健全起草機制。對于涉及基礎性、全局性、綜合性的重要的法律草案，應當由人大有關專門委員會或人大常委會工作機構組織起草；對于政府部門起草的法規，由人大加大監督力度；“要創新法律、法規草案的起草模式，推行法律、法規草案起草小組制度，形成‘立法工作者、實際工作者、專家學者三方面相結合的起草模式，形成互補互促的法律、法規起草格局”；委托第三方起草法律、法規草案。

再次，健全審議機制。健全審議參與人員的會前調研和征詢意見的制度。完善審次安排，逐步增加三審制的適用，通過明確每次審議的內容確保審議的循序漸進。引入辯論機制，且通過實況直播、媒體報道或允許公民旁聽的方式增加審議活動的公開性。保證法案審議的時間。

最后，健全表決機制。表決是最后一個環節，是直接關系到一個法案能否獲得通過而成為發的環節。“通過這些程序設計，使法案經受時間的考驗和理性的磨練而成為精品”。在這一環節，人大應該實現表決程序的“過濾”功能，使表決程序發揮其應有的作用。增加表決過程和結果的公開性，不只最終表決結果，也包括表決者個人的表決行為和結果，使表決者所代表的選民可以直觀的了解其代表行為并對其進行監督。

參考文獻：

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作者簡介：

薛天威（1991—），男，山西河津人，山西財經大學2015級法學學術碩士研究生，研究方向：法理學.