建議由中國主導(dǎo)成立東海海洋保護區(qū)

馬得懿

目前，我國海岸和近海面臨著與日俱增的油污風(fēng)險。這種風(fēng)險隨著海上貿(mào)易運輸和海上資源開發(fā)活動的活躍而逐步增強。尤其是作為重要的漁區(qū)和遠(yuǎn)洋運輸?shù)暮降溃跂|海海域便見證了重大海上災(zāi)難。2018年1月6日20時許，巴拿馬籍“桑吉號”油輪與香港籍散貨船“長峰水晶號”在長江口以東約160海里發(fā)生碰撞，碰撞造成裝有凝析油的“桑吉號”起火，導(dǎo)致重大船員失聯(lián)、傷亡以及海洋環(huán)境污染。就某種意義而言，東海船舶碰撞事故，并非是孤立的和偶然的事故，系我國近岸和近海面臨油污風(fēng)險的集中反映。痛定思痛。雖然釀成東海船舶碰撞的主要原因和事故調(diào)查報告尚未公布，但是，毫無疑問，這次海難再次引發(fā)了有關(guān)方面對困擾國際航運領(lǐng)域令人棘手的諸多問題的反思。

歷史上類似的海上重大災(zāi)難性事故舉不勝舉。今天的航運在不斷重復(fù)昨日凄慘的故事。國際社會針對歷史上數(shù)起重大航運事故，不斷總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)，逐漸構(gòu)建了防止、減損以及賠償海上油污損害的法律體系。針對海上航行安全、環(huán)境保護、海洋生物養(yǎng)護以及其他人類共同利益面臨的重大挑戰(zhàn)，基本上已形成了系統(tǒng)的法律保障體制。然而，就我國海岸和近海而言，面臨的油污風(fēng)險和壓力并未得到根本性緩解。

我國海岸和近海油污的法律應(yīng)對體系目前尚以事后救濟為主

作為貿(mào)易大國和航運大國，我國積極深度介入油污的國際法審議和締結(jié)活動。一直以來，國際海事組織將“讓海洋更清潔，讓航行更安全”作為神圣的使命。一系列重大海洋環(huán)境災(zāi)難催生的國際公約均實施嚴(yán)格責(zé)任，只要造成了油污損害，除非存在法定的免責(zé)事由，船舶所有人必須承擔(dān)賠償責(zé)任，而忽視是否存在過錯。為了從私法體系維護油污受害人的合法權(quán)益，國際公約體系設(shè)計了強制保險、直接訴訟以及連帶責(zé)任等法律體制。即便是如此，法律保障并沒有令類似的海難止步。

1967年3月18日，利比里亞籍油船“托里·堪庸”號在英吉利海峽觸礁船體斷裂，導(dǎo)致裝載的大量原油泄漏到海洋，致使事故海域大面積污染。此案向人們提出兩個基本問題：即沿海國是否有權(quán)對公海上發(fā)生的油污事件進行干預(yù)，以及如何保障油污受害人得到較充分的賠償。1969年11月29日，原政府間海事協(xié)商組織通過兩個公約，即《國際干預(yù)公海油污事件公約》和《國際油污損害民事責(zé)任公約》。為了解決受害人不能充分得到賠償?shù)娜焙叮?971年11月29日，原政府間海事協(xié)商組織通過《1970年設(shè)立國際油污損害賠償基金國際公約》，以加大海上油污損害賠償?shù)牧Χ群头秶?994年10月2日，國際海事委員會第35屆國際會議上，通過了《國際海事委員會油污損害指南》，以便統(tǒng)一油污損害賠償范圍和計算方式，有利于海洋環(huán)境的保護。船舶的大型化導(dǎo)致船舶燃油污染越發(fā)嚴(yán)重，2001年3月，在國際海事組織外交會議上，審議通過《2001年燃油污染損害民事責(zé)任國際公約》。針對海上有毒有害物質(zhì)運輸所造成的海洋生態(tài)損害問題，1996年4月，國際海事組織通過了《1996年國際海上運輸有毒有害物質(zhì)損害責(zé)任及賠償公約》，該國際公約不僅適用于海上污染損害，而且也適用于海上火災(zāi)和爆炸損害的救濟。不僅如此，海上油污災(zāi)難導(dǎo)致海難救助法的不斷完善。1978年3月16日，在英吉利海峽航行的利比里亞籍巨型油輪“阿莫柯·卡迪茲”號，因舵機失靈而擱淺在法國西部海域，導(dǎo)致23萬噸原油溢出。1989年4月15日至28日，國際海事組織外交大會通過《1989年國際救助公約》。該公約有兩個亮點，其一是明確了船長簽訂海上救助合同的權(quán)利，其二是針對海洋環(huán)境救助，救助人有權(quán)獲得特別補償。總體上，海洋油污賠償基本上形成了多層次、立體式法律救濟體制。

然而，人們無法忘記，1991年在安哥拉海域發(fā)生的“ABT夏日”號船舶碰撞并引發(fā)了大爆炸，造成重大生命和財產(chǎn)損失。2010年和2017年墨西哥灣兩次漏油事件讓人刻骨銘心。究其主要根源，在于上述法律體系雖然健全并且富有體系性，但是，上述法律體制重在事后救濟。這種體制無法有效應(yīng)對海上油污損害帶來的困境。

重視預(yù)防性舉措，重在探索根本性和前瞻性對策

防患于未然。面對海洋環(huán)境污染的高風(fēng)險，理性的人們希望將事故的防止置于首位，而不是在事故之后才尋求救濟。東海船舶碰撞重大事故，帶給中國的不僅是事故本身的原因調(diào)查、海上救助和清污以及可能出現(xiàn)的海事司法管轄等問題，更為深層次的問題是，作為此次航運事故發(fā)生海域的東海，對于中國漁業(yè)資源的養(yǎng)護與管理、海洋環(huán)境的治理、海洋地緣政治、航行安全以及其他重大海洋利益，具有重大影響。東海海域構(gòu)成我國重要貿(mào)易港口諸如上海、寧波以及南通等的重要海上通道，亦是我國重要的漁區(qū)，中國作為此次事故的沿海國，應(yīng)該在深層次上采取必要的應(yīng)對舉措。

筆者認(rèn)為，船員的綜合素質(zhì)在防范海上油污事故中具有核心和基礎(chǔ)地位。船舶碰撞的原因中船員的人為過失是造成船舶碰撞的首要因素。本次東海船舶碰撞發(fā)生時間為船時20時。按照國際航海習(xí)慣，正值船舶駕駛員值班交替時段，這是航海事故多發(fā)時段之一。作為特殊的從業(yè)群體，從事國際貿(mào)易運輸?shù)倪h(yuǎn)洋船員，在國際商業(yè)交往、海上良好秩序維系以及海洋環(huán)境保護方面，承載著重要使命。然而，由于各種歷史的和現(xiàn)實的因素，導(dǎo)致從事遠(yuǎn)洋船員這一職業(yè)的群體日益減少，從業(yè)群體的綜合素質(zhì)日漸不容樂觀。國際社會意識到這一點，于2006年通過了《國際海事勞工公約》，從國際法層面維護國際海員的社會保障和尊嚴(yán)，構(gòu)建船員“體面”工作的法治保障。我國于近期批準(zhǔn)了該國際公約。

沿海國在海洋秩序中的地位需要落到實處。海洋自由的思想肇始于歐洲，并被1982年《聯(lián)合國海洋法公約》所秉承和發(fā)揚。海洋秩序的變革和發(fā)展中，一直伴隨著海洋自由與限制海洋自由的沖突與協(xié)調(diào)。進而，演變成船旗國管轄與沿海國管轄的對抗與協(xié)調(diào)。雖然國際社會尤其是全球性國際組織諸如國際海事組織為此提出了諸多具有創(chuàng)新的制度設(shè)計和舉措，但是至今，沿海國在海洋秩序中的地位問題，仍然沒有落到實處。比較典型的問題之一是方便旗船舶的監(jiān)管至今仍然是一個難以解決的棘手問題。由于各國船公司趨利使然，導(dǎo)致船舶懸掛方便旗的船舶盛行，即以尋求經(jīng)營的低支出、管理的低成本以及廉價船員的雇傭需求。這必然引發(fā)方便旗船舶的安全隱患無法徹底根除。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》力圖通過“真實聯(lián)系”以消減方便旗船舶給航運業(yè)帶來的負(fù)面影響，但是效果并不明顯。在國際海事組織的主導(dǎo)之下，近年以來，沿海國管轄的力度和舉措增強，但是如何協(xié)調(diào)船旗國管轄與沿海國管轄之間的沖突，仍然任重道遠(yuǎn)。東海船舶碰撞中的當(dāng)事船舶之一桑吉號，就是懸掛方便旗經(jīng)營的船舶。

構(gòu)建海洋保護區(qū)，并且積極主導(dǎo)海洋保護區(qū)的構(gòu)建，是我國應(yīng)對海上油污風(fēng)險的前瞻性對策。作為沿海國，中國有必要認(rèn)真思考此次東海碰撞后，中國如何應(yīng)對近海海域的重大風(fēng)險問題。顯然，針對海上重大污染風(fēng)險的管控，預(yù)防重于事后的救濟。設(shè)立東海海域保護區(qū)是可以思考的重要舉措之一。在特定海域設(shè)立海洋保護區(qū)，正在日益成為國際社會或者特定國家展開海洋治理的重要的、有效的工具之一。世界范圍內(nèi)，一些海洋強國和相關(guān)國際組織，通過在特定的海域，包括領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)甚至是公海，以環(huán)境保護、航行安全以及海洋生物資源的養(yǎng)護和管理為目的，紛紛成立不同類型和種類的海洋保護區(qū)，旨在維護特定海域的海洋秩序。海洋保護區(qū)涉及諸多富有爭議的國際法問題，比如公海自由與公海保護區(qū)的沖突問題、海洋自由的制度張力問題、海洋強國借機擴展海洋管轄權(quán)以及海洋自由中的棄權(quán)理論問題等。但是，通過海洋保護區(qū)以實現(xiàn)海洋治理正在日益成為趨勢，相關(guān)海洋保護區(qū)業(yè)已積累了相關(guān)經(jīng)驗。作為海上運輸最繁忙的海域之一，東海是世界上海洋油氣勘探開發(fā)活動最集中的海域之一。這導(dǎo)致東海成為海上事故多發(fā)海域之一。然而，東海海上溢油應(yīng)急合作等海洋環(huán)保合作程度很低。不僅如此，在東海海域我國與韓國和日本之間存在著海洋劃界爭端，東海環(huán)境治理的合作舉步維艱。海洋的整體性和流動性，預(yù)示著海洋治理不是某一個國家或者某一個區(qū)域的責(zé)任，其內(nèi)部生態(tài)的聯(lián)動需要國際合作和沿海國強化其海洋治理的力度和舉措。故此，以東海船舶碰撞事故為契機，中國主導(dǎo)成立東海海洋保護區(qū)，對于深化東海治理具有戰(zhàn)略意義。當(dāng)然，東海海洋保護區(qū)的保護目標(biāo)、保護內(nèi)容、保護機制以及國際合作問題，需要進一步研究。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com