我國政策議程設置的理論溯源及模式變遷

魯先鋒

摘要：政策議程設置模式的生成離不開理論指導和特定的政策環境。馬克思主義政策議程的意涵體現了經濟基礎與上層建筑之間的議程互動、從“問題模式”到“制度模式”的議程變遷以及無產階級政黨領導和民主集中制的議程整合。隨著市場化改革的推進和政策環境的變化，我國政策議程設置面臨著諸多問題和挑戰，而發揮核心決策主體的理性權威與多元主體的民主參與是我國政策議程設置的發展方向。

關鍵詞：政策議程；馬克思主義；模式變遷

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1004-3160（2018）01-0133-08

一、我國政策議程設置的理論溯源：馬克思主義分析框架

馬克思主義運用辯證唯物主義和歷史唯物主義的世界觀、方法論揭示自然、社會與思維發展的普遍性規律，對政策議程設置的本質內涵和發展提供了有益的指導，主要涉及三方面問題：（1）哪些問題應該被納入政策議程以及“問題模式”上升到“制度模式”的內在機制是什么？（2）哪些主體參與議程設置？（3）如何進行議程設置？就此而言，社會主義經濟基礎、無產階級政黨領導、民主集中制實際構成了馬克思主義分析政策議程的基本內容和原則。

（一）議程邏輯：經濟基礎與上層建筑之間的互動

政策環境是議程子系統運行的依據、動力和生命力，“政策行為源于問題及環境中的沖突”[1]。政策環境包括地理環境、人口因素、政治文化、社會結構、經濟體制以及國際因素，尤其是政治文化和社會經濟條件。決策子系統與外部環境之間的互動關系在本質上體現了經濟基礎與上層建筑之間的辯證關系。經濟基礎是一定社會發展階段的生產力所決定的生產關系的總和。“物質生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程”[2]32，不同的生產力和生產關系決定了總體的政策需求和政策供給水平，同時在生產關系中處于不同地位的人（如有產者、無產者）有不同的利益訴求，需要從維持或改變政策來獲得保障。從范圍看，政策環境更為寬泛，不僅包括經濟基礎，還包括在其基礎上形成的上層建筑。其中，意識形態通過政治法律觀念、文化、宗教等具體方式對政策主體的價值觀念和行為方式產生影響。恩格斯也強調了除經濟以外的其他因素對政治的作用：“普魯士國家也是由于歷史的、歸根到底是經濟的原因而產生出來和發展起來的。但是，恐怕只有書呆子才會斷定，在北德意志的許多小邦中，勃蘭登堡成為一個體現了北部和南部之間的經濟差異、語言差異，而自宗教改革以來也體現了宗教差異的強國，這只是由經濟的必然性決定的，而不是也由其他因素所決定的。”[3]592此外，政治上層建筑既是一系列政策制度設計和運行的結果，也是政策制定的規則和運行框架。政策通過“輸出”功能，對環境產生各種影響，包括資源提取、行為管制、產品分配、象征性輸出等。

（二）議程模式變遷：從“問題模式”到“制度模式”

從動態視角看，政策議程設置是“環境因素—政策問題—政策行為者”之間相互作用的動態過程，這里簡概為“問題模式”。外部問題的出現往往對相關群體造成心理反差，使這些主體產生改變現狀的需要，而基于自身的能力問題，這些主體又不得不依賴于公共機構來達成目標，便形成了政策議程子系統的外部“輸入”。這種“輸入”取決于兩方面因素：一是“問題”具有客觀性，不以個人意志為轉移，如地震、海嘯、洪水、干旱、瘟疫、金融危機、貧困等。如果人為制造不存在的“問題”或者片面夸大“問題”程度，會導致問題界定偏差和資源浪費。反之，故意隱蔽或縮小“問題”，也會阻止問題上升到政策議程。但不是所有的問題都導致政策議程的設置。有些問題和訴求，如戀愛婚姻、家庭生活、職業選擇、產品設計、投資消費等，更多地由個人選擇或市場機制來解決，這類問題一般無須進入政策議程；有些問題，如環境保護、知識產權保護、抗災救援、教育公平、醫療公平等，不得不依賴于國家政策的調整；有些問題，如人口控制、國企職工下崗、大學畢業生工作包分配、農民工子女教育，可能是一個國家在一定時期的突出問題，而在另一時期內又不具有顯著性特點。二是主體識別問題的過程。“問題”表示系統環境內事物存在的一種“偏差”狀態，或者事物的發展已經偏離了人們“既定標準”，此時政策任務就是采取干預措施來糾正偏差，使事物恢復發展常態。政策問題最終被采納，依賴于政策主體對問題的察覺、認知、評價和選擇。盡管這一過程具有一定的主觀性和偶然性，但經濟和政治上處于統治地位的主體在沖突和博弈中總是處于優勢，其政策認知、價值取向與經濟基礎具有內在統一性。恩格斯指出：“這里表現出這一切因素間的相互作用，而在這種相互作用中歸根到底是經濟運動作為必然的東西通過無窮無盡的偶然事件（即這樣一些事物和事變，它們的內部聯系是如此疏遠或者是如此難于確定，以致我們可以認為這種聯系并不存在，忘掉這種聯系）向前發展。”[3]591-592

與“問題模式”相對的是“制度模式”。這種模式強調政策議程設置的客觀性和普遍性，一個問題上升到政策議程是基于問題本身的特性決定的。在資本主義興起時期，機器大生產取代落后的手工業生產，代表著先進生產力超越落后生產力的過程，那么反映資本主義生產關系的相關政策將逐漸成為一種“制度模式”。由于社會發展問題的復雜性以及人對客觀世界認知的局限性使政策議程設置無法做到一蹴而就。從政策問題確認到政策議程轉變需要一定的社會條件，這包括主體力量、認知能力、價值觀念、利益博弈、技術條件等。“一個正確的認識”往往存在兩個相互關聯的階段——“需要經過由物質到精神，由精神到物質，即由實踐到認識，由認識到實踐這樣多次的反復，才能夠完成”。[4]301隨著人們對實踐內容和實踐規律的認知和深化，類似問題會頻繁地被納入政策議程，其合理性不斷接受實踐驗證，這種普遍性和規律性的政策議程便可以歸納為“制度模式”。這時在經濟和政治上占統治地位的階級往往通過國家機器進行思想動員、制度修訂，甚至使用武力手段將這種模式進行固化，確保政策輸入的壟斷地位。當然，統治階級也可能因價值排斥而對某些問題采取“不決策”，甚至違背社會發展規律的“反向決策”，最終成為導致阻礙社會發展的制度性障礙。因此，“問題模式”上升到“制度模式”的過程是經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反作用于經濟基礎的過程。

（三）決策整合機制：無產階級政黨領導與民主集中制

無產階級政黨作為政策議程設置的核心主體，實際涉及無產階級為何執政、何以執政以及如何執政等問題。“為何執政”是指無產階級政黨執掌政權、制定政策的目標和宗旨。現階段中國主體利益的多元性和社會群體的多樣性決定議程設置過程的復雜性。每一個群體為了維護或爭取自身利益的最大化，客觀上需要取得政策議程的支配權和話語權。黨的政策目標是保持社會的公平性和合理性。列寧指出：“群眾的人數有千百萬，——政策應當是從千百萬人著眼，而不是從幾千人著眼。只有從千百萬人著眼，才會有實事求是的政策。”[5]同時也只有這種為絕大多數人謀利益的政策才能獲得廣大社會公眾的真正支持。 “何以執政”是指中國共產黨執政的能力和素質條件。只有先進性的政黨才能保證黨制定路線、方針、政策的科學性；只有高覺悟、高素質的黨員隊伍才能擺脫偏私局限，更好地代表最廣大人民群眾的利益。從人員構成看，黨是由無產階級的精英分子——本階級中最積極的、最覺悟的那部分人組成。從理論基礎看，馬克思主義為無產階級政黨的建立和發展提供了積極指導。只有用先進理論武裝的黨員，才能發揮先鋒模范作用。“如何執政”是指無產階級政黨在奪取政權后為鞏固無產階級統治和促進社會生產力發展所使用的手段、方法和政策。“工人階級不能簡單地掌握現成的國家機器，并運用它來達到自己的目的。”[6]也就是說，馬克思主義者將無產階級政黨的領導和執掌政權視為政策議程設置的前提條件。因為這種國家是民主制的更高實現形式，勞動群眾通過選舉、罷免制度以及按照經濟和生產單位劃分的基層選舉單位和國家建設的基本單位，使民主選舉對國家制度和國家管理施加更直接的影響。

民主集中制作為黨和國家的根本組織原則，超越了政策議程的具體規定性，體現了決策運行的一般性規律。一是強調政策議程設置的民主性，即實現政策議程設置權力從君主、貴族、權力精英等少數統治階級向廣大民眾轉移，必須解決人民與代表之間的制度化民主建構問題。保證人民在政策議程中的權利和作用，使全體人民能夠真正地、平等地當家作主，消除“無民主的集中”。二是強調政策議程設置的有效性，避免民主決策陷入無政府主義泥潭。民主集中制強調民主與集中的雙重優勢，強調民意整合和政策輸入的統一性。如果缺乏集中的民主，民主決策的目標仍然無法實現。為提高決策效果，政策議題應根據重要程度進行適當劃分，“一切政治問題都用征詢全體黨員意見的方式來決定是不可能的；這將是永無休止的、勞神費力的、毫無成效的表決。但是，為了貫徹民主制，極重要的問題以及那些同群眾本身的一定行動有直接關系的問題，不僅必須用選派代表的方式，而且必須用向全體黨員征求意見的方式來決定”。[7]個體黨員與黨組織之間、上級與下級之間必須建立明確的權責關系，確保整個政策輸入功能的民主性、權威性與高效性的統一。

二、當代我國政策環境變遷：挑戰與問題

隨著政策環境的變遷，我國政策議程設置面臨著更多的挑戰。市場化發展促生了主體利益訴求的多元化，政府需要在政策輸入的共性需求與差異性需求中維持平衡，實現資源的公平配置；互聯網的普及和公民社會的發展正在改變主體訴求的表達方式，在“私人領域”與“公共權力機關”之間充當著“預警系統”和“共振板”功能；世界經濟一體化限制了議程設置的自由空間，政府不得不減少肆意干涉市場行為，避免準入障礙和不平等的歧視政策；環境保護與發展過程中，政府與公民之間的利益沖突、話語競爭和行為博弈對決策民主化和科學化提出了新的要求；社會維穩壓力使政策制定盡量避免誘發社會不穩定的因素，同時推動公共政策的風險評估、風險管控、反饋糾偏、方法創新、突出問題應對等方面的創新。

當前我國政策議程設置存在的問題主要表現為以下幾個方面：

一是政策議程設置的科學性問題。中國特色社會主義是馬克思主義與中國實踐相結合的產物，是具有時代特色和中國氣息的發展道路，體現了先進生產力發展要求。但不可否認，在不少領域，政策制定尚存在諸多問題。客觀上，面對改革開放中出現的大量新問題、新情況，決策者缺乏可借鑒的經驗或模式，在改革、創新過程中不免出現政策低效或失敗。主觀上，決策過程中主觀主義和官僚主義往往替代科學分析，導致政策與實際的偏差。現代信息技術發展，仿真模擬決策和決策咨詢系統為決策分析提供了便利，在一定程度上減少了決策者對自身專業知識的依賴。然而，專家也有隱瞞信息和利益驅動嫌疑，咨詢服務的專家也有可能存在對外行隱瞞或歪曲風險的真實性質以及沒有意識到與自己相關的特定危險與風險。有時候，即使技術上的可行性也并不代表政策的科學性。

二是政策議程設置的民主性問題。1980年，鄧小平曾指出少數人決策的危害性——如果“權力過分集中于個人或少數人手里，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤”。[8]328-329這種議程模式的顯著特點是過分地強調少數領袖和領導人在政策議程設置中的決定性作用，缺少社會主體的話語權和制衡作用，是“一種典型的精英決策”。有些決策者為了減少議程設置阻力，有意封閉信息或者偏向動員，不愿意聆聽不同的意見和建議，或者領導定調子，其他人牽強附會，用“一言堂”代替“眾議堂”，導致民主與集中的割離。

三是政策議程設置的合法性問題。法治決策或依法決策是指“依照法定程序進行決策和以合法性審查確保行政決策不能違反法律，不能違法損害社會利益和公民權利”[9]。2017年8月，《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》規定決策合法性審查內容主要涉及決策事項、決策程序、決策內容。在實踐中，有些決策的合法性受到質疑。如不少地方召開的水費、電費、公共交通等價格聽證會，出現“逢聽必漲”的奇怪現象，甚至有些人戲稱為“職業聽證員”。之所以出現不合法現象，我國公民民主意識薄弱，或者公民出于“搭便車”心理而不愿意參與聽證會等活動，是不利的外部因素。那種認為可能是決策者對法律知識缺乏了解而“不經意”出現違法現象的說法，并不具有解釋力。一般決策事項在正式頒布之前均經過決策機關法制機構進行審查，且當前相關行政法規已把合法性審查列為重大行政決策的必經程序。與之相對，就是決策者“知法犯法”，即決策者通過“走過場”方式對政策議程設置進行實際控制，或者基于經濟人理性爭取GDP、政績等自身利益的最大化。

三、我國政策議程設置的發展邏輯：理性權威與民主參與

當前我國治理體系和治理能力方面尚存在許多不足，完善政策議程模式需要以馬克思主義作指導，堅持黨的領導和人民當家作主，重視發揮核心決策主體的理性權威和外圍主體民主參與的雙重作用。

（一）發揮核心決策主體的理性權威

我國政策議程設置的核心決策主體主要是那些享有憲法和法律規定的決策權力、能夠對政策議程產生決定性影響的黨政決策部門。決策者的理性權威源于法定決策地位、決策職權，也與決策者素質、決策目標、決策方法、決策分工、決策原則等密切聯系。新形勢下，需要積極發揮核心決策主體作用，提高決策效果，同時要避免主觀主義和獨斷決策的弊端，強化重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。

1.加強決策者自身素質建設

相比于公眾、學者等主體，黨和政府決策者處于議程設置的核心地位，其素質和能力直接影響著決策的質量。這包括：（1）提高決策者政治品德，防止決策者中飽私囊、以權謀私、侵蝕公正、平等和公共利益導向的政策價值。（2）培養決策者應對復雜決策問題的能力。毛澤東指出，“如果領導者是一個狹隘的小團體是不行的，黨內僅有一些委瑣不識大體、沒有遠見、沒有能力的領袖和干部也是不行的”[10]277，他們必須“懂得馬克思列寧主義，有政治遠見，有工作能力，富于犧牲精神，能獨立解決問題，在困難中不動搖，忠心耿耿地為民族、為階級、為黨而工作”[11]277。（3）決策者應有一定的專業基礎。生產力發展使社會分工趨于專業化，決策者不僅需要綜合的知識、素質、能力，還應該對本領域發展狀況有較多了解，避免出現“外行指揮內行”的現象。

2.重視決策方法

毛澤東曾強調“開調查會作討論式的調查”的必要性，凡擔負指導工作的人都應親身從事社會經濟的實際調查，不能單靠書面報告。[11]116要求領導者在決策之前要了解具體的情況和問題，做到“胸中有‘數”。在具體決策過程中，這種實踐的認知又體現于黨與群眾、中央與地方之間的互動關系，即黨和政府要推進開放式的議程設置，積極吸納群眾的智慧和意見，“將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確”。[12]899同時要重視中央與地方之間自下而上的縱向信息傳輸。“中央領導之所以正確，主要是由于綜合了各地供給的材料、報告和正確的意見。如果各地不來材料，不提意見，中央就很難正確地發號施令。”[12]1441-1442

3.推進決策分工

人民民主專政的國家性質從根本上決定了中國共產黨在制定路線、方針、政策上的獨特地位，但高度集中的議程設置權力存在決策負擔與決策風險的雙重壓力。黨應集中掌握國家宏觀的重大的方針政策，具體事務的決策權和執行權由政府和地方行使。一是重視縱向決策分工，打破計劃經濟體制下管理決策權高度集中的弊端，根據市場化要求，下放審批權限，減少審批程序，發揮地方政府決策的自主性。二是重視橫向決策分工，根據中央和上級政府的決策精神以及地方發展的核心問題，推進本級政府之間分工協作，鼓勵各部門基于實踐中的突出問題推進決策創新。三是重視發揮決策體制內部的分工協作，運用信息技術優勢，圍繞決策問題推動決策子系統、咨詢子系統、信息子系統、反饋子系統、監督子系統和執行子系統之間的協同互動。

4.推進“問題模式”向“制度模式”轉變

“問題模式”是政策主體針對特定環境條件的某一問題所作出的政策回應，是具體的、豐富的、活躍的政策議程形式。“問題模式”的推廣應該考慮兩方面問題：一是“問題模式”是否具有推廣價值？有些地方政府以犧牲環境代價換取經濟的發展，這種模式即使一時取得成功也不具有持續性，不應作為理想模式加以推廣。一般而言，代表先進生產力和生產關系、具有廣闊發展空間的個性化“問題模式”則是轉化為“制度模式”的前提條件。二是“問題模式”如何被推廣？這涉及客觀問題界定及決策方法的應用。例如某地方的“問題模式”是一個成功的案例，但并不代表這種成功模式能夠無條件地被復制到其他地方。如某一線大城市抑制房價上漲的政策效果良好，而三線小城市或偏遠農村地區借鑒此項政策，則出現了“正確的方法解決了錯誤的問題”，因為這些地區房價上漲并不是真正的問題。同樣，某些地方利用市場力量發展鄉村旅游取得了非凡成功，其他環境相似的地方也將發展鄉村旅游作為政策目標，但希望通過政府大包大攬的投資方式來取得立竿見影的效果，結果收效甚微，這些地方則出現了用“錯誤的方法解決正確的問題”。相反，如果某些地方在學習成功的“問題模式”時，確認環境條件、待解決的問題以及決策內容與方法具有相似性，這種學習則容易取得成功，即用“正確的方法解決正確的問題”，從而實現了從“問題模式”向“制度模式”轉變。

此外，在“問題模式”推廣過程中應避免決策主觀性、外部干擾和制度慣性的影響。“避免決策主觀性”要求決策者具有與時俱進的素質和能力，理論聯系實際，保持決策的科學性、有效性。“避免外部干擾”要求決策者排除非正常因素影響，如金錢賄賂、輿論壓力、權力干涉等，保持決策過程的公正性。“避免制度慣性”是加強制度創新，防止不合理制度習慣對政策議程的制約影響。

（二）重視不同群體的民主參與

1.構建制度化溝通渠道

決策體制的變化不僅僅受制于經濟基礎和主體利益訴求的內在驅動，還受到政黨制度、憲政制度、文化習俗等多重因素影響。核心決策者可能憑借政權力量和法律手段對社會訴求不回應或選擇性回應，這將導致議程設置與公眾訴求之間的不契配，問題的積累和“不決策”現象便成為影響政治穩定的潛在威脅。解決這種矛盾的方法是增加體制的彈性和應變力，疏解社會壓力，在根本政治制度沒有發生革命的前提下，通過制度創新，將公眾的不同訴求吸納到政策議程中。一是加強公共決策體系與社會公眾之間的溝通，完善黨和人大的層級代表體系，通過選任代表實現自下而上的利益表達；二是加強中國共產黨與民主黨派、無黨人士、社會團體以及各類群眾之間的橫向溝通；三是政府通過官僚制體系實現代理與服務關系。而具體決策互動遠遠超越了正式的制度化渠道，往往通過各種座談、媒體表達、志愿組織、社會行動等非正式方式顯示出來，并由此考驗決策體制的吸納能力和制度化過程。

2.貫徹民主集中制原則

首先，在黨、人大和政府的內部，發揮民主集中制的優勢，保證公共機構與人民之間民意傳遞的暢通。這實際存在雙層嵌置“民主-集中”過程。第一層“民主-集中”表現為決策機構與外部環境之間的關系，要求決策者了解社會實際問題和公眾訴求。需要密切黨員與群眾關系，建立健全黨員代表大會制度，將基層的意見及時收集起來。因為我們的領導機關只是一個制定政策的“加工廠”[4]2，沒有民主的集中，猶如“無米之炊”。需要加大人民代表大會制度改革和創新，包括完善候選人提名制度、差額選舉制度，擴大直選范圍、暢通民意表達。第二層“民主-集中”表現為決策機構內部的民意傳遞和工作方式，即在第一層“民主-集中”的基礎上，進一步實現民主、科學、效率的民意傳遞。如果沒有第一層的基礎，則容易導致“閉門造車”和主觀主義，如果沒有第二層的“民主-集中”，民主則成為了“清談館”，失去應有的效率。在黨的內部要發揮黨委制的集體領導作用，一切重要問題均須交委員會充分討論和作明確決定，然后分別執行。

其次，在處理黨、人大與政府之間關系的過程中，也應遵循民主集中制原則。在國家機構體系建構中，堅持中國共產黨領導下的人民當家作主的各政權機關分工合作制度，國家機關實行決策權、執行權、監督權合理分工、相互協調。“只有這個制度，才既能表現廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務，并保障人民的一切必要的民主活動。”[12]1057

3.保持決策公正

政策議程設置本質上是政策問題的回應。廣義上，任何問題都有可能上升為政策議程。但由于現實資源的稀缺性和嵌置于特定政治體制的決策篩選機制，導致部分問題無法上升至政策議程。決策公正涉及價值公正、過程公正和結果公正。公共政策本身就是社會價值的權威性分配，主體的價值分歧決定了哪些問題應該放在優先考慮的地位。在計劃經濟時代，國家處于強勢地位，公民社會發育不全。“強政府”與“弱社會”之間的失衡致使政策議程設置權過分地集中于黨和政府部門，集體主義和平均主義成為主導價值，缺乏市場競爭和分配不公反而抑制了公民的積極性，議程設置處于一種“鎖定”狀態。隨著市場經濟的興起，需要建立一系列體現市場精神的公平、競爭、合理的政策。過程公正要求發揮社會力量的話語權和制衡作用。在政策場域中，政府、學者、公眾、利益組織、非政府組織等主體掌控的資源存在差異，對政策議程影響也不相同。因此，客觀上需要建立公開、自由、平等的商談環境，讓不同群體均有意見表達機會。具體而言，要及時、全面、準確地向社會公布信息，通過座談會、聽證會、論證會以及專題調查、網絡調查等形式廣泛聽取群眾意見，建立健全公眾參與、專家論證、政府決定的民主決策機制。結果公正是防止政策產品代表單一群體利益的偏私性，政策協商和博弈的結果不是強勢群體豪奪了弱勢群體的利益或者以犧牲弱勢群體利益為代價來換取公共利益。開放決策的結果是保障各主體應有影響政策議程的平等機會，又要謹防決策不為強勢利益主體所綁架，維護公共政策的公平公正。

參考文獻：

[1]杰伊·沙夫里茨.公共政策經典[M].彭云望，譯.北京：北京大學出版社， 2008：12.

[2]馬克思恩格斯選集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[3]馬克思恩格斯文集（第10卷）[M].北京：人民出版社，2009.

[4]建國以來毛澤東文稿（第10卷）[M].北京：人民出版社， 1996.

[5]列寧全集（第27卷）[M].北京：人民出版社， 1958：87.

[6]馬克思恩格斯選集（第3卷）[M].北京：人民出版社， 1995：52.

[7]列寧全集（第14卷）[M] .北京：人民出版社，1988：250.

[8]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[9]馬建川.提高行政決策科學化民主化法治化水平[N].人民日報， 2013-08-22（7 ）.

[10]毛澤東選集（第1卷）[M].北京人民出版社，1991.

[11]毛澤東選集（第4卷）[M].北京人民出版社，1991.

[12] 毛澤東選集（第3卷）[M].北京人民出版社，1991.