20世紀50年代我國人民監察通訊員制度的實踐及現實啟示

李永春 羅雄

摘要：新中國成立后人民監察通訊員的設立有著直接理論淵源、前期實踐基礎，且深受當時時代環境的影響。在近十年的實踐中，人民監察通訊員經歷了設立、發展、調整與終止四個階段。人民監察通訊員在揭發檢舉違法亂紀行為等方面取得了重大成績，但受制度設計本身等因素的影響，人民監察通訊員在工作中面臨不少問題與困難。新時代加強人民監督工作應在堅持群眾路線、構建科學合理機制、建設監督文化和打造融媒體時代人民監督網絡方面努力建構和推進。

關鍵詞：人民監察通訊員；群眾監督；新時代啟示

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1004-3160（2018）01-0098-12

自新中國成立后開始設立至1959年隨國家監察部撤銷而終止的人民監察通訊員制度，即各級監察機關在政府機關及其所屬企事業單位、人民團體、城市街道和農村中設置不脫離生產的人員，監察國家機關及其工作人員不正之風、貪污腐化等行為現象，并及時向監察機關或部門首長報告的制度。實踐證明，存在近十年之久的人民監察通訊員制度在發揮群眾監督作用方面起到了重要作用，但學界對此研究較少。本文旨在探討人民監察通訊員制度設立的緣起、發展歷程、實踐經驗及教訓基礎上，窺探其對新時代下構建人民監察制度的重要啟示。

一、新中國成立后設立人民監察通訊員的緣起

歷史學家錢穆認為，“某一制度之創立，絕不是憑空忽然地創立，它必有淵源，早在此項制度創立之先，已有此項制度之前身，漸漸地在創立。”[1]2作為一種制度實踐，新中國成立后人民監察通訊員的設立，深受當時時代環境影響，且有著直接的理論淵源和一定的實踐基礎。

（一）中國共產黨監察思想之外化

以毛澤東為代表的中共黨人在新民主主義革命過程中，繼承和發展了馬克思主義監察思想，為人民監察通訊員制度的設立提供了直接理論來源。

1.像“天天洗臉”一樣“清潔”官僚主義的“灰塵”。官僚主義是一種脫離人民群眾的領導方式和工作作風。在根據地的建設實踐中，毛澤東等中共黨人尤其強調與之作堅決斗爭。毛澤東認為“官僚主義的領導方式，是任何革命工作所不應有的，經濟建設工作同樣來不得官僚主義，要把官僚主義這個極壞的家伙拋到糞缸里去，因為沒有一個同志喜歡它。”[2]124“如果我們做地方工作的同志脫離了群眾，不了解群眾的情緒，不能夠幫助群眾組織生產，改善生活”，那就是“沾染了官僚主義的灰塵”，“就得用一盆熱水好好洗干凈”[3]933，“好像為了清潔，為了去掉灰塵，天天要洗臉，天天要掃地一樣。”[3]935

2.每一個革命的民眾都有批評揭發之權。土地革命戰爭時期，毛澤東就曾指出，“為了鞏固工農民主政權，蘇維埃必須吸引廣大民眾對自己工作的監督和批評。每一個革命的民眾都有揭發蘇維埃工作人員的錯誤缺點之權。”[4]2161在抗日戰爭時期，張聞天也曾指出，人民群眾“是革命的主人翁，是當權人；他們完全有權力任用真正能夠為他們服務的‘自家人，而罷免那些違反他們利益的壞蛋。”[5]2631940年8月董必武從法理的角度論述了政府的權力來源于群眾，提出“要使群眾敢于批評政府，敢于監督政府，敢于撤換他們不滿意的政府工作人員。”[6]561944年9月毛澤東在《為人民服務》中進一步強調了“不管什么人，都可以向我們批評和指出我們的缺點”的思想。[3]1004

3.“報紙是黨和人民群眾的橋梁”。1948年10月劉少奇在對華北記者團談話中指出：“黨要千百條線索和群眾聯系起來，而其中很重要的一條，就是報紙。報紙是黨與人民之間的橋梁。”[7]398-399自黨成立之始，黨就十分重視新聞報刊監督在監督監察工作中的重要作用。如在革命蘇區，《紅色中華》、《青年實話》等都擔負著監督蘇維埃政府的職能。《紅色中華》、《青年實話》分別辟有“紅板”、“黑板”和“反貪污浪費”專欄。“紅板”專欄介紹蘇維埃工作人員廉潔奉公，積極工作的先進事跡；“黑板”專門批評消極怠工、立場不堅定的工作人員；“反貪污浪費”專門披露貪污浪費案件，報道對有關人員的處理結果。

4.厲行廉潔政治，建立廉潔政府。1937年8月毛澤東在《為動員一切力量爭取抗戰勝利而斗爭》中提出了“建立廉潔政府”的方針。1939年4月《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》中提出要“發揚艱苦作風，厲行廉潔政治，肅清貪污腐化”。1941年5月《陜甘寧邊區施政綱領》中進一步強調要“厲行廉潔政治，嚴懲公務人員之貪污行為，禁止任何公務人員假公濟私之行為，共產黨員有犯法者從重治罪。”[8]355在黨局部執政的歷史實踐中，中國共產黨對貪污腐敗的斗爭與批判就未曾間斷。不少革命根據地及后來的解放區均制定與實施了懲治貪污腐敗等行為的條例、辦法。正如毛澤東在1934年1月所指出，“應該使一切政府工作人員明白，貪污和浪費是極大的犯罪”[8]134。

（二）新民主主義革命時期相關實踐之延續

土地革命戰爭時期蘇維埃政權中的工農通訊員等群眾監察組織及解放戰爭后期華北人民監察院設置的通訊檢查員，是20世紀50年代人民監察通訊員設立的雛形。

1.土地革命戰爭時期工農監察機關設立工農通訊員等群眾監察組織。在土地革命戰爭時期，中國共產黨在15個省300多個縣境內建立了革命的蘇維埃政權。在局部執政的實踐中，蘇維埃中央政府及各級人民政權頒布公告，號召群眾監督各級政府的工作，并在20世紀30年代建立了工農通訊員等群眾監察組織。工農通訊員是工農檢察機關在各級政府機關、企事業單位、群眾團體、街道、村落中設置的不脫離生產的群眾性的義務監察人員。1933年4月中央工農檢察人民委員部發布第三號訓令，要求各級機關、企業、作坊、學校、社會團體、街道、村落中，推選優秀分子為通訊員，其任務是“替工農檢察部調查和收集該地區蘇維埃和其所屬機關在職權上工作上生活上所發現的各種不好的事實和材料報告”[9]298。同年12月《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》頒布，再次明確規定要在一切國家機關、企業、學校、社會團體及街道、村落中設立工農通訊員。此外，工農檢查機關設置或其領導的檢舉委員會、突擊隊、輕騎隊也是群眾監察組織的重要組成部分，在實踐中發揮了重要監督作用。

2.解放戰爭后期行政監察機關試行通訊檢查員制度。解放戰爭初期，各解放區承襲了抗日戰爭時期的根據地的監察體制，沒有成立專門的行政監察機構，仍以參議會代行監察職權。解放戰爭后期，各解放區的人民民主政權紛紛建立。1948年8月晉察冀與晉冀魯豫兩大人民民主政權合并成立了華北人民政府，并設立了華北人民監察院。為聯系工農群眾，推動人民群眾監督與檢查人民民主政權，1949年6月華北人民監察院決定，“凡各級職工會會員，農會會員，青年婦女團體團員，報社訪員，企業、交通、財經機關中技術人員及其他公正人士，熱心公務，愿擔任通訊檢查員以幫助檢查工作者，經團體機關介紹后，由華北人民監察院審慎選聘為通訊檢查員。[10]同時華北人民監察院還制定了通訊檢查員的相關工作制度與工作要求。

（三）新生的人民政權面臨的形勢之驅動

1.“向蘇聯學習”的熱潮。新中國成立后，毛澤東發出了“向蘇聯學習”的號召，此后全國上下掀起一股“向蘇聯學習”的熱潮。新中國監察制度方面也深受蘇聯的影響。中央人民政府政務院人民監察委員會（以下簡稱“政務院監察委員會”）在1950年下半年的工作任務中提出要“收集蘇聯社會主義國家監察工作的理論與法規……以作監察人員學習的資料，及制定監察制度的參考”[11]。1951年8月18日政務院監察委員會主任譚平山就“蘇聯國家監察機關以何種方式引導群眾參加監察工作”等問題請教了時任政務院政治法律委員會顧問蘇達里可夫。蘇達里可夫特別介紹了以下兩種方式：一是在鄉、村蘇維埃執行委員會內的工農檢查院協助小組或常設委員會。組成人員包括自愿參加的蘇維埃的代表、村蘇維埃監察委員會委員、鄉執行委員會的委員，農民、地方職工會、地方合作社、婦女和青年團的代表等。二是在各工廠、各制造廠、各大機關里設立的，由該企業和機關中的工人、職員依自愿原則而組成的，不從國家領取任何報酬的監察機關的協助團。蘇聯這兩種引導群眾參加監察工作的方式為人民監察通訊員的設立提供了重要借鑒。

2.復雜的國內斗爭形勢。新中國成立初期，新生的人民民主政權在軍事、經濟等諸多方面面臨著嚴峻復雜的斗爭形勢。此外，當時華東、中南、西南、西北等廣大新解放區和待解放區還沒有實行土地改革。在黨政機關內部，受制度法規不健全及其他特定歷史條件的影響，“一些落后分子、投機分子、反動分子等動機不純的人”，為“獲得保障及榮譽、地位等等”也“積極地鉆入我們黨內來”[12]68。根據不完全統計，由1949至1950年5月，中央各機關及各大行政區共發生大小事件6100余件，其中由于違法失職與缺乏經驗等所造成的案件占60%以上，由于特務破壞的案件占30%以上，其他責任不明的占7%以上。僅就其中一部分估價的統計，竟損失人民幣6800億元（舊幣，下同），另小米7700余萬斤。更嚴重的是死傷工人、農民、戰士、干部536人（死405人，傷131人）[11]。面對復雜的斗爭形勢，重視和發揮人民群眾對政權的民主監督顯得尤為緊迫和重要。

二、人民監察通訊員制度的實踐歷程

（一）設立：政務院監察委員會第四次會議提出聘請“通訊監察員”

1950年1月11日譚平山在政務院監察委員會第四次會議的報告中提出，“在政府各部門、各職業團體中聘請公開的通訊監察員，組織通訊監察小組”[13]。1950年2月28日政務院監察委員會召開第五次會議通過了在中央人民政府各部門建立通訊監察員制度的決定。同年7月23日政務院監察委員會做出決定將“通訊監察員”改稱為“監察通訊員”，并提出中央一級的監察通訊員由“在中央直屬各機關、各國營企業部門及全國性的人民團體（工、青、婦）內，熱心公務的工作人員擔任”[14]。1950年9月28日頒布的《中央人民政府政務院人民監察委員會聘請監察通訊員試行辦法（草案）》，規定了人民監察通訊員的聘用條件和辦法、組織形式、職責及任務。此后《省（市）人民監察委員會組織通則（草案）》將監察通訊員的設置范圍擴大到省（市）一級，“分別受財政經濟處（科）、政法文教（科）的領導”。[15]521951年9月5日政務院公布實行《各級人民政府人民監察委員會設置監察通訊員試行通則》（以下簡稱《試行通則》），將人民監察通訊員的設置擴大到縣一級，同時規定“監察通訊員三人以上者，應視具體情況劃分小組，各推選小組長1人，負責與各監委聯系，以便傳達指示、研究問題，交流經驗，改進工作。”[16]62

根據上述規定要求，中央和地方國家機關及其所屬企事業部門及人民團體人民監察通訊員相繼設立，個別地區、部門人民監察通訊員隊伍發展迅速。在中央：1950年底中央各機關已聘請200余名監察通訊員[17]，至“三反”運動前，中央一級各單位的人民監察通訊員總數達到305名。[18]在地方：1950年9月山西省人民監察委員會決定在各部門與各縣，有重點地設置監察通訊員。[19]881950年底陜西省辦公廳、民政廳、財政廳等20個單位設立了人民監察通訊員[20]96，各單位的人民監察通訊員由原來的1-2人增加到3-5人不等。 [21]22至1951年底，華東大行政區共有人民監察通訊員707人，但專區以下領導機關沒有普遍建立人民監察通訊員。[22]99

（二）發展：政務院《關于加強人民監察通訊員和人民檢舉接待室的指示》

在“三反”、“五反”運動中人民監察通訊員發揮了重要作用，促使各級機關部門領導逐漸加大了對人民監察通訊員的重視和支持。為了鞏固“三反”、“五反”的成果，進一步發揮人民群眾的監督作用。1952年8月政務院發布了《關于加強人民監察通訊員和人民檢舉接待室的指示》（以下簡稱《指示》），從而揭開了人民監察通訊員工作大發展的序幕，激發起眾多人民監察通訊員“勇敢地擔負起人民監察通訊員的光榮任務”[23]。同年10月30日，政務院監察委員會發布了《關于監察通訊員工作中幾個問題的解答》和《關于人民監察通訊員任命與領導關系的暫行規定》，對人民通訊員的設置、職能等做了規范化界定。1953年6月25日政務院通過了《各級人民政府監察機關設置人民監察通訊員通則》（以下簡稱《通則》），將人民監察通訊員的設置范圍擴大到“城市街道和農村”[24]。與1951年9月公布的《試行通則》相比，《通則》更加明確了人民監察通訊員的任務與職責，更加詳細規定了人民監察通訊員向上級報告制度、向群眾報告制度和會議制度。

自《指示》發布后，中央和各地人民監察機關要求各部門迅速建立人民監察通訊員組織，從而使人民監察通訊員的規模迅速擴大，分布遍及城鄉各個角落。如1953年5月11日山西省工業廳發布《關于建立人民監察通訊員的指示》，要求各部門各單位接到指示后十日內，必須將監察通訊員選出。就全國范圍來看，截至1952年底，全國縣市以上機關有人民監察通訊員2611人，比“三反”運動時增加了5倍以上。[18]至1954年5月底，全國已有人民監察通訊員78196人，比1952年增加將近3倍。[25]至1954年10月，全國已發展了十萬多人民監察通訊員。[26]

隨著人數的迅速增加，監察機關也著重加強了人民監察通訊員的隊伍建設。

1.創辦《人民監察通訊員工作》刊物，加強對人民監察通訊員工作的指導。1953年2月6日政務院監察委員會創辦《人民監察通訊員工作》刊物，用以指導人民通訊員工作。1954年7月與《人民監察》（政務院人民監察委員會內部刊物，1950年9月創刊）合并。合并后《人民監察》從1954年9月15日至1955年5月15日都設立了“人民監察通訊員工作”專欄。同時，合并后的《人民監察》的發行范圍也擴大了，發至各級政府機關及其所屬企事業單位的人民監察通訊員小組。此外，不少地區也印發了有關監察工作的宣傳教育材料。

2.制定《人民監察通訊員獎勵暫行辦法》，調動人民監察通訊員工作的積極性。1954年9月21日政務部監察委員會公布《人民監察通訊員獎勵暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），對人民監察員獎勵的目的、條件、程序、費用及種類（包括榮譽獎勵：表揚、記功、記大功、模范人民監察通訊員或模范人民監察通訊小組；物質獎勵：獎品、獎金）做了相關規定。如1956年8月鐵道國家監察局北京辦事處依據《辦法》，在其第一屆監察通訊員代表大會上獎勵了32名監察通訊員和2個監察通訊員小組。[27]

（三）調整：監察部《關于對人民監察通訊員調整設置和加強領導的報告》

在人民監察通訊員大發展時期，一些監察機關領導不力，致使一些地區人民監察通訊員流于形式或對其工作開展放任自流。同時，有些人民監察通訊員兼職太多，嚴重影響了其監察工作的開展。這些情況亟待糾正。此外，隨著當時國家監察機關組織形式的改變，也需要對人民監察通訊員進行必要地調整。1956年6月11日國務院批準《監察部關于人民監察通訊員調整設置和加強領導的報告》（以下簡稱《報告》）中提出了“根據‘注意質量，重點設置的原則，在重點地區、重點企業中酌量設置人民監察通訊員”[28]的調整方針。

根據《報告》制定的調整辦法，各級監察機關免去兼職過多或者不能勝任工作的人民監察通訊員，并公布了調整后的人民監察通訊員名單。總體上看，調整后，大多數地區人民監察通訊員的數量減少了，少數地區略有增加。如建筑工程部國家監察局華北辦事處所屬各監察室原有監察通訊員393人，調整后擴大為416人。[22]197同時經過調整，監察機關加強了對人民監察通訊員的指導和領導，幫助人民監察通訊員建立和健全了會議、匯報、反映問題登記等制度，組織人民監察通訊員學習業務，提高了人民監察通訊員工作的規范度。

但調整中也存在一些問題。《報告》決定，在農村中的區、鄉一級機關和農村、城市街道中，一般不設人民監察通訊員；在司法機關和學校、報社、合作社，人民團體中，也暫不設置人民監察通訊員。這大大削弱了人民監察通訊員與人民群眾的聯系及其在人民群眾中的影響力。同時《報告》并沒有觸及人民監察通訊員權益保障的問題，尤其是沒有涉及防止人民監察通訊員被打擊報復的制度保障。此外，在調整過程中，一些監察機關把有些認真履責的人民監察通訊員也免除，有些愿意繼續擔任人民監察員工作的，也設法打通思想予以免除。一些地方把調整區鄉通訊員的工作，理解為一律免除其職務。如山東省原有2700多名監察通訊員，其中1300多人分布在農村。山東省監察機關采取了一刀切的做法，將農村的監察通訊員全部撤銷。[22]194某些地區調整工作啟動遲緩。雖然1956年12月全國第六次監察工作會議要求尚未著手調整整頓的人民監察通訊員組織，最遲應在1957年上半年調整完畢，但隨著1957年整風運動的迅速展開，一些地區的調整工作不了了之。

（四）終止：第二屆全國人大一次會議通過撤銷國家監察部的議案

1.1957年反右派斗爭對人民監察通訊員的影響。在1957年開始的整風運動中，由于黨對當時形勢的估計過于嚴重，反右派斗爭被嚴重地擴大化。反右派斗爭的擴大化很大程度上助長了個人專斷和一言堂現象的滋長，對人民監察通訊員工作產生了直接影響。其一，堵塞了人民監察通訊員反映情況的正常渠道。反右派斗爭的擴大化使公民民主權利和黨員民主權利在實踐中遭到嚴重破壞，被劃為右派的人員（包括部門人民監察通訊員）其政治權利實際上被剝奪。在當時社會普遍存在“談右色變”的恐懼心理下，人民群眾包括人民監察通訊員不敢通過正常渠道對國家機關及其工作人員特別是領導干部提出批評意見，這導致信息反饋的嚴重失真，對國家機關的監督嚴重弱化。其二，導致領導干部對人民監察通訊員工作的認識發生轉變。在整風、反右、“大躍進”運動中，“大鳴、大放、大字報、大辯論”這種人人皆可參與的方式成為發表意見、檢舉揭發問題的主要方式。它也給領導干部造成一種“假象”，即人民群眾覺悟普遍提高了，可以隨時運用“四大”的方式監督國家機關及其工作人員。1958年時任國家監察部副部長程坦直言，“現在群眾的社會主義民主覺悟普遍提高了，如果還只是依靠少數通訊員，那就是組織形式落后了政治形勢……人民監察通訊員是一種過渡形勢……現在幾乎所有的人民群眾和國家工作人員已經都能起到這種作用，所以對人民監察通訊員一般停止發展。[22]214同年2月第七次全國監察工作會議確立了“今后不需要再發展監察通訊員”的方針。

2.監察部的撤銷與人民監察通訊員制度的終止。黨的八大后，國家監察機關的建制和領導體制一直處于不斷調整之中，且國家監察機構不斷處于精簡與壓縮之中。1957年反右派斗爭擴大化后，黨過分地強調了一元化領導，以黨代政、黨政不分現象日益嚴重。1958年全國第七次監察工作會議強調，“今后各級監察機關必須嚴格遵守向黨政領導請示報告制度”。與此同時，因國家監察機關與黨的監察機關在職能上有諸多重合重疊的地方，出于強化黨的領導，精簡機構、提高效率的考慮，1959年4月28日第二屆全國人民代表大會第一次會議通過了周恩來提出的關于撤銷國家監察部的議案。此后國家監察部和各級國家監察機關相繼被撤銷，國家監察機關的職能歸屬到各級黨的監察機構。人民監察通訊員制度也隨即終止。

三、人民監察通訊員制度實踐的成效、問題及原因

（一）取得的成績概述

從實踐效果來看，絕大部分人民監察通訊員認真積極地履行職責，取得了許多成績。

1.向監察機關檢舉揭發國家機關及其工作人員官僚主義、貪污浪費等行為。如人民監察通訊員向《人民日報》寫信檢舉，在淮南礦務局，有33臺匈牙利風錘原封未動地長期被存放在倉庫的大木箱里，有6臺價值226000元的一百公尺長的雙溜槽鏈板運輸機的溜槽長期被堆積在倉庫里和露天空場上。這極大地浪費了國家資金。[29] 據不完全統計，1951年天津市監委所受理的331件案件中，有99件是監察通訊員反映的，約占總數30%。1952年6月至10月，天津市監委受理案件376件，有137件是監察通訊員反映的，占總數36%（不包括“三反”運動中的案件）。[30]1954年上海市共收到人民監察通訊員報告3044件。這些報告對及時教育和挽救干部、減少國家損失發揮了重要作用。[31]54

2.積極參與整風、“三反”、“五反”等運動，有力地推進了運動的發展。譚平山在《三年來的人民監察工作》的總結中對人民監察通訊員在運動中起的作用給予了高度評價[32]。松江省人民監察委員會在省直機關選拔的60名監察通訊員中，就有44名在“三反”、“五反”運動中表現非常積極，21名擔任其所在單位增產節約監察委員會的委員，8名為“打虎”隊的隊長。天津市大部分人民監察通訊員是各單位發動“三反”、“五反”、生產競賽和司法改革等運動的骨干，“他們的帶頭作用和推動作用，使運動得以更順利地開展。”[30]

3.在工作中積極建言獻策，為國家建設節約大量資金。如沈陽市建筑工程局第二工程公司二一八工地人民監察通訊員小組建議在木制屋面模型板上加鐵皮，增加了使用價值，為國家節約一億六千余萬元。[33]武漢市人民保險公司盲目印制大批表格，因制度變更不能再用及印制后根本不適用者共20余種，損失國家財產9000余萬元。人民監察通訊員提出意見之后，協助領導詳細研究了辦法，使價值5000余萬元的廢表得到利用。[34]在1954年的10個月里，哈爾濱鐵路總監察哈爾濱人民監察室平均每個監察員為國家節約了七億五千四百多萬元的資金。[35]

4.密切聯系群眾，反映群眾問題，配合其他部門有關工作。如浙江省專賣事業公司團支部副書記于蓮惠虐待保姆引起了大家的義憤，人民監察通訊員把事情向領導進行了反映。[36]又如1955年北京市人民監察委員會發布通知，要求各部門監察室發動所屬人民監察通訊員積極配合首都人民銀行兌換新人民幣工作。[37]

（二）存在的問題及原因分析

1.人民監察通訊隊伍及其工作發展不平衡。在隊伍發展方面：盡管新中國成立后不久，政務院就推行人民監察通訊員制度，但是隊伍的發展進程是比較慢的。個別地區或部門在“三反”運動后期才開始設立人民監察通訊員。就全國范圍來說，至1952年8月前，專區以下各級機關部門，基本上未建立人民監察通訊員；不少中央直屬機關也遲遲未予設立監察通訊員。有的五六千人的單位只有兩三個監察通訊員。[38]即使在1956年8月后的大發展階段，人民監察通訊員隊伍在地域、行業設置上也不平衡，在城鎮和財政經濟部門設置得較多，而在農村設置得較少。在工作開展方面，人民監察通訊員工作情況可分為三種：一是，人民監察通訊員具有高度的政治責任心，積極開展工作，善于研究和總結，深受群眾的擁護與支持。屬于這一類的是少數；二是，工作已經初步開展起來，人民監察通訊員一般也能反映情況，協助解決問題，但主動性不夠，工作缺乏辦法，屬于這一類是大多數；三是極少數人民監察通訊員“缺乏高度的原則性與戰斗性，怕得罪人，怕人說找，瞻前顧后，顧慮多端，特別是對一些負責人的錯誤的揭發、處理不夠大膽”[39]38，他們很少開展活動，工作幾乎陷于停頓。

2.不重視、不作為，甚至打擊報復現象一直存在。在人民監察通訊員的設立、發展和調整過程中，一些領導干部領導不力，放任自流，對人民監察通訊員不重視、不作為。如1950年7月政務院監察委員會就已經決定在中央直屬各機關設立人民監察通訊員。但至1953年2月仍有高等教育部、法制委員會、司法部等7個中央一級部門未設立起來。[18]有些地區懶于指導或安排其他各種非監察工作任務給人民監察通訊員。如1950年洛川縣各區設置了監察通訊員1人。但通訊員實際上做了其他服務工作，例如農業生產、下鄉叫人、幫助炊事員搞零碎事情。[40]41更為嚴重的是，有些領導干部利用職權，對人民監察通訊員打擊報復。如哈爾濱自來水廠人民監察通訊員韓榮檢舉該廠干部李某某工作不負責，造成了七八人受傷。該廠廠長杜某非但不支持這種正義行動，反而威脅說要“整整”人民監察通訊員。[41]在1956年12月第六次全國監察工作會議上，監察部特別強調要將反對壓制批評、打擊報復等行為作為1957年的中心任務之一。[42]這也從側面反映了“壓制批評、打擊報復”行為的嚴重程度。此外，還有一些領導干部不按照有關要求將人民監察通訊員名單向人民群眾公布；對人民監察通訊員的檢舉揭發材料拖延不辦、不予答復等情況在當時也是不少的。

產生以上問題的原因是多方面的，一是人民監察通訊員制度本身缺陷的制約。以《通則》為代表的各階段各種有關人民監察通訊員的制度設計中，存在著“權力”和“權利”兩個層面的建構性缺陷。二是群眾運動“路徑依賴”的消極影響。通過群眾運動方式開展監督工作也是黨在局部執政時期進行行政監察和黨的監察的有效手段，這不可避免地影響著新中國成立以后監察工作的路徑選擇。三是干部和群眾“監督自覺”意識的缺乏。受主客觀條件的影響，在20世紀50年代干部和群眾的監督自覺是急需培育與提升的，這在很大程度上制約了人民監察通訊員工作的開展。等等。

四、人民監察通訊員制度實踐的經驗與現實啟示

人民監察通訊員制度雖然終止了，但依靠人民群眾開展監察工作的進程并未停止。1989年12月監察部從黨外專家學者中聘任了首批特邀監察員；1991年12月24日《監察部聘請特邀監察員辦法》頒布；2013年10月監察部又發布了《監察機關特邀監察員工作辦法》。特邀監察員實施的范圍與規模雖然是有限的，但在某種程度上可以看作是對人民監察通訊員制度的繼承。人民監察通訊員制度在實踐中積累了較為豐富的經驗，它為新時代國家監察工作提供了有益的啟示。

（一）思想認識上：堅持群眾路線，進一步發揮人民的監督作用

讓人民監督政府，是跳出“興亡周期率”的根本途徑。讓人民監督政府，就要堅持黨的群眾路線。群眾路線是馬克思主義的領導方法，也是馬克思主義的工作路線。歷史實踐證明，凡是堅持了群眾路線，黨的各項工作往往能比較好地開展，即使犯了錯誤也容易糾正；凡是違背了群眾路線，黨的各項工作總是會困難重重，甚至遇到挫折與失敗。新中國成立后，黨和政府充分認識到，“人民監察工作的基本方法就是發動人民群眾”[32]，“吸引廣大群眾參加監督國家工作人員的工作，使自下而上的批評檢舉和自上而下的檢查督促結合起來，是監察機關能否完成任務的主要關鍵”[43]。設置人民監察通訊員，就是在監察工作中貫徹群眾路線的有力體現。

黨的十九大報告指出，我們黨來自人民、根植人民、服務人民，一旦脫離人民，就會失去生命力，健全黨和國家監督體系，最根本的要靠強化黨的自我監督和群眾監督。人民群眾是國家機關及其工作人員違法亂紀后果的最大受害者，也是對國家機關及其工作人員進行監督的最好的洞察者和最廣泛力量。在監察工作中，凡是群眾反映強烈的問題都要嚴肅認真對待，凡是損害群眾利益的行為都要堅決糾正。只有充分認識到人民群眾的監督作用，才能把貪污腐化分子及各種歪風邪氣者陷于人民監督的“汪洋大海”之中，才能使一切貪污、浪費等違法亂紀行為失去滋長的“溫床”，才能使艱苦奮斗等優良作風得以繼續發揚。

（二）制度設計上：構建科學機制，進一步實現人民監督的法制化

自新中國成立后，國家監察機關制定和頒布了一些有關人民監察通訊員工作的法令、規定，并在具體工作中圍繞會議、報告等制度形成了相關運作機制。這些制度與機制，雖不甚完善，但對促進與規范人民監察通訊員的工作起到了積極作用，值得借鑒學習。鑒于新時代監察工作范圍的廣泛性及其工作形勢的嚴峻性，要發揮人民群眾的監督作用，最根本的還應是建構科學合理的人民群眾監督的機制，進一步實現人民群眾監督的法制化。

對國家機關及其工作人員進行監督，是人民行使憲法所賦予的權力。構建科學合理的人民群眾監督機制，是“一切權力屬于人民”之監督權力的實現途徑。這其中最關鍵的就是要建立和完善人民群眾檢舉揭發機制，包括檢舉揭發實現機制、檢舉揭發保障機制、檢舉揭發激勵機制和檢舉揭發制約機制。實現機制解決的是人民群眾通過何種方式、何種途徑實現檢舉揭發的問題；保障機制解決的是如何保障檢舉揭發人不被打擊報復、不被侵犯正當權益的問題；激勵機制包括精神激勵和物質獎勵措施等，它解決的是如何激發人民群眾行使監督檢舉之權的問題；制約機制解決的是如何防治造謠誣陷、惡意舉報的問題。這四種機制相互統一、相互作用，密不可分。

（三）文化教育上：建設監督文化，進一步形成人民監督的好氛圍

制度的制定，彰顯著制定者的價值理念；制度的執行，需要執行主體與客體對制度的價值認同。因此，制度只有“被信仰”，才能真正發揮其作用。這種“被信仰”，就需要監督文化對社會成員的培育與熏陶。監督文化屬于政治文化范疇，它指的是在長期的監督活動中逐漸形成的，并得到社會成員共同遵循的監督價值觀念、監督思維模式、監督行為準則和與之有關的物質載體的總和。受上千年封建主義政治文化的影響，20世紀50年代人民群眾對監察工作的認知度與熟悉度是亟待提高的。因此，在監察工作實踐中，黨和政府加強了對人民監察通訊員的教育，人民監察通訊員也在工作中注意加強了對人民監察工作的宣傳與普及，雖效果并不十分完美，某些領導干部甚至對監察工作有著濃厚的抵觸情緒。但其中經驗，值得總結與思考。在新時代的今天，從全社會的現實狀況來看，監督文化的普及和發展仍面臨著許多新課題、新挑戰。這需要我們結合具體實際情況，建設符合中國國情的監督文化。

建設符合中國國情的監督文化，需要堅持習近平新時代中國特色社會主義思想的指導，批判地“洋為中用”、“古為今用”，營造風清氣正、生動活潑的黨內政治生態和社會生態。在新時代，加強監督文化建設，首要的就是要培育和踐行社會主義核心價值觀并將其貫穿于監督文化建設的全過程，使“民主”、“平等”、“公正”、“法治”等價值觀念轉化為人民的情感認同和行為習慣。應實行全民行動、干部帶頭、從家庭做起、從娃娃抓起的方針，在家庭教育、學校教育和社會教育中，促進監督文化的發展并在實踐中內化為人民群眾的規則意識和監察意識，外化為監察行動，從而使全社會形成濃厚的監督文化氛圍。

（四）載體依托上：創新工作思維，打造融媒體時代人民監督網絡

新中國成立后，國家監察機關對處理人民群眾來信來訪工作呈現出不斷增強的總趨勢。1951年6月政務院發布《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，要求由“專人”負責人民的來信來訪，且“領導人要經常地進行檢查和指導” [44]322。1957年國務院發布《關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》，強調“領導人親自掌管”，各級國家機關必須要有“專職人員”和“專職機構”[45]174處理人民來信來訪工作。從“專人”到“專職”，從“經常指導”到“親自掌管”，這不僅是概念表述上的變化，它更表明信訪機構朝著各級國家機關常設機構的方向邁進，這是一個具有根本性意義的轉折。

在20世紀50年代，通過向報刊投遞信件，檢舉揭發違法亂紀等問題是人民監察通訊員履行職責的一條重要途徑，并取得了不錯的效果。重視報刊媒體的輿論監督，也是在監察工作中積累的一條重要經驗。當今的新聞傳播，是融媒體的時代。所謂融媒體就是把廣播、電視、報紙、移動終端等既有共同點，又存在互補性的不同載體，進行全面整合，實現資源通融、內容兼融、宣傳互融、利益共融的新型媒體。要實現黨的十九大報告提出的“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，形成監督合力”的目標，就必須跟上融媒體時代的發展趨勢。傳統的電話熱線、信件、報刊固然仍是人民監督網絡的一個重要組成部分，但是在新時代，更為重要和緊迫的是創新工作思維，探索與拓展“三微一端”、“互聯網+”等人民監督的實踐載體，拓展和發展人民監督方式，實現人民監督的全方位互動，形成全民監督的格局。

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