公民頻繁遇襲時期的以色列領事保護決策機制

茍青華

因針對以色列人及猶太人的報復性行動或恐怖主義活動層出不窮，自1967年六日戰爭往后，以色列投入了很多時間和大量精力，將恐怖襲擊清除出以色列領土，結果對以色列人的恐怖襲擊轉到了歐洲和其他地方。 這導致以色列公民在海外的安全形勢極其嚴峻，劫機、綁架、襲擊等危險活動不絕如縷，以色列政府常常需要在極短時間內進行關乎國家安危的重大決策，這個過程中形成了自己的領事保護決策傳統。自1968年，以色列政府為應對各類針對以色列的恐怖襲擊展開了多次領事保護或反制恐怖襲擊的行動至此，以色列打擊恐怖主義的決心和能力淋漓盡致地展現在世界面前，強烈威懾了對以色列實施暴力的群體，極大改善了以色列人在海外的安全局勢。

1以色列“領結型”領事保護決策機制

以色列政府的領事保護決策系統是一個有序的結構（見圖1），它有相對穩定的關系和行為方式，該系統的參與者就是決策者。

在突發安全事件中，決策者面臨著巨大的社會壓力，不得不在施害者限定的范圍內作出回應，并受到國防價值觀的深刻影響。政府首腦或內閣（安全）處于以色列政府領事保護決策機制的核心位置，內閣成員或其他人員對政策方案進行全面的比較，通過評估優劣從中做出決斷。

1.1最高決策層

建國后，以色列建立了一個凌駕于其他政府部門之上的決策核心---“內閣部長高級會議”，通常由總理、外交部長、國防部長、內政部長、情報局長等少數內閣成員組成。這個集咨詢、議事、決策功能為一體的機構就是以色列國家安全系統的“指揮中樞”，但凡關系國家安危的決策都必須經過其同意，且通過的決議也具有絕對的權威性。 以色列的內閣（安全）不僅是關系國家安全的最高決策機制，其所采用的集體決策形式也可以防止個別領導人出現重大過錯。

1.1.1總理具有最高處理權

自建國以來，長期面臨著嚴峻復雜的安全局勢，籠罩在揮之不去的恐怖主義陰霾之中，維護國家安全自然成為了以色列歷任領導人的第一要務。總理作為政府首腦和軍隊最高統帥，對危機具有最高處理權，在政府實施領事保護中有權處理所有相關的內政、外交和國防等方面的事務。

1.1.2內閣（安全）具有最高決策權

內閣中由總理、國防部長、外交部長、司法部長、摩薩德情報局長和不管部長等組成召開的部長高級會議對重大領保案件的處理具有最高決策權。內閣部長高級會議在總理主持下緊急召開，討論通過領事保護應急決策。由內閣部長高級會議所做出的決定具有最高權威性，必須得到堅決執行。

1.2參謀決策層

海外公民遭遇危機的信息傳回國后，總理會立即組建“危機對策委員會”，與國防部長、運輸部長、外交部長等一起就所得情報對事件做出初步評判和應急響應。因為安全防務事件的特性，通常國防部的軍事方案更受青睞，因此以總理為首的“國防委員會”（總理、總參謀長、國防部長、外交部長、財政部長、摩薩德局長等）會督促并決定軍事營救方案。國防委員會對軍事方案做出決議后，總理會啟動內閣部長高級會議。

由此可見，以色列政府內部在領事保護決策過程中有一條清晰的行政決策路線（見圖2），其影射了存在于以色列政府的官僚組織決策體系。

1.3決策參謀層

1.3.1官僚機構

參謀協調是政府決策程序中必不可少的環節，官僚機構協助決策者發現問題，提出目標，并根據目標形成解決問題的方案，為決策中心的決斷提出信息支持與預測評價。政府內部的每個部都通常由若干個司局組成，每個司局負責組織工作的某一方面，這些司局是各部門的實際操作單位，他們是政府的工作引擎和經驗儲庫，是許多重要決策得以確定的具體場所。

1.3.2情報部門

以色列是世界上公認的最早從事情報活動并精于此道的民族。其祖先摩西當年派出間諜窺視迦南樂土的故事，在信奉上帝的教派中幾乎無人不曉。 以色列擁有一個完備精細的國家情報安全系統，在領事保護決策中起作用的有：摩薩德、阿穆恩、辛貝特等情報安全部門，以及情報安全部門首長聯席會議“瓦拉希”。情報部門最主要的職責是為決策者提供全面信息，確保領事保護決策是基于對敵我雙方正確的評估下做出的。

中央情報與特殊使命局（簡稱“摩薩德”，MOSSAD）是直屬總理辦公室領導的最高情報機構。擔負著搜集國外情報、執行特別行動和反恐活動的職責，情報搜集范圍“側重國外”；國內安全總局（General Security Serive，簡稱“辛貝特”）是直屬總理領導的情報機構，是以色列情報安全系統中的反間諜與國內安全機構。側重巴以范圍的情報搜集；阿穆恩即軍事情報局，又稱“阿曼”（AMAN 意為情報之翼）隸屬國防部，是國防軍總參謀部的組成單位，也是以色列規模最大的軍事情報機構，分析由各情報機構送來的情報，向政府和軍隊首腦提供分析評估報告。阿穆恩還領導著國防軍各軍種下設的情報機構以配合他們的軍事行動，如隸屬空軍參謀部的空軍情報部、隸屬海軍參謀部的海軍情報部。

各情報機構之上有一個監督協調機構“情報局長聯席委員會”（VALASHI，簡稱“拉瓦希”）。該委員會由各情報機構正副首腦組成，摩薩德局長是委員會主席。委員會主席每周主持一次例會，向總理和國防部長報告整個情報機構工作情況。

1.4權力第四層

除了政府內部，外部力量對領事保護決策也能產生一定影響。

1.4.1新聞媒體

與其他民主國家相比，以色列的媒體都更多地關注國家的外交政策，媒體與政府是相互依存和制約的關系。領事案件發生時，新聞媒體在解決危機的過程中扮演著很多角色：首先，它是傳播者，新聞媒體工作者借助身份可以快速從事發現場傳回真實的情況，為國家政府、公眾提供信息的來源；其次，它是政府和公眾之間傳話的橋梁，公民在等待政府表態期間，媒體在這個過程中也擔任著人民向國家表達心聲的渠道角色；最后，它是政府決策中的刺激器。危機事件發生后，媒體會對其進行專題報道，集中民眾注意力，全社會的興趣點會影響政府的議程設置使其獲得優先處理。

1.4.2受害者親友

在危機事件發生后，反應最為激烈的當屬受害者親友，因為他們的親人、愛人或朋友生命堪憂。在政府做出決策前，受害者親友上訪政府部門與總理府，以抗議、游行等方式向政府提出訴求。

1.5權力第五層

以色列廣大的民眾對外交政策與事務很感興趣，作為一個民主國家，國家的重大決策都需要得到民眾和社會的支持，公眾意見形成強烈共識的時候，公眾輿論就對決策制定者形成了強大約束力。

2結語

領事保護決策是政府公共決策的一個分支，成功的公共決策是政府執政能力的寫照。以色列領事保護決策是復雜的系統工程：首先是政府內部根據情報分析提出草案，其次各官僚機構與情報部門參謀協調并提出初步的方案，然后決策團體對方案進行評判審查，最后是內閣（安全）集體表決通過。

（作者單位：四川外國語大學國際關系學院）