民事執行中輪候查封的若干問題探析

沈玉堂

引言：輪候查封系為了彌補民事執行中禁止重復查封存在的缺陷而出臺的補救性措施，輪候查封有助于防止債務人利用禁止重復查封的規定轉移財產，其與正式查封同時適用可有效地維護了債權人的利益。結合實踐中存在的問題，輪候查封制度還存在需要立法機關予以完善之處。

隨著社會經濟的發展，同一債務人被多個債權人起訴至法院進而被多個債權人申請強制執行的情形越來越普遍。被執行人的同一財產被多個債權人申請采取查封、扣押、凍結等強制措施，如何在多個申請人之間確定被執行人財產利益歸屬順序，不同的國家和地區采取了不同的立法規定。我國1991年頒布實施的《民事訴訟法》第94條明確規定：財產已被查封、凍結的，不得重復查封凍結。自此在我國民事強制執行領域正式確立起“禁止重復查封”的原則。這樣的立法規定一致延續至今。

禁止重復查封的規定雖然有利于首先采取查封措施的執行法院拍賣、變賣所查封的財產，但該原則的實施在司法實務中也面臨著無法避免的重大缺陷：一旦首封債權通過其他方式得以實現或者首封債權人的訴請未能得到人民法院生效裁判的認可，由于其他債權人無法及時得知首次查封因上述情形被人民法院予以解除，待后續債權人知曉并準備采取查封措施時，債務人早已利用查封真空時期轉移財產，后續債權人的執行權益難以得到有效保障。為了彌補禁止重復查封存在的缺陷，2004年2月10日最高人民法院聯合原國土資源部、建設部共同發布了《關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》（以下簡稱《協助通知》），《協助通知》的第十九條首次規定了輪候查封制度；2004年10月26日，最高人民法院發布了《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》（以下簡稱《查封規定》），該司法解釋的第二十八條再次明確了人民法院在執行工作中可以對同一財產采取輪候查封、扣押、凍結措施。自此，在司法實踐中輪候查封被人民法院廣泛采用，與正式查封共同為維護債權人的合法權益發揮著重要的作用。

當前部分地區借貸類案件爆發式增長，同一債務人的特定財產被不同債權人申請采取輪候查封措施的情形越來越多，由于現行《民事訴訟法》對輪候查封并沒有規定，有關輪候查封的規范主要存在于上述《協助通知》和《查封規定》兩個條文，無論《協助通知》還是《查封規定》僅僅規定了人民法院可以采取輪候查封的措施，但對于輪候查封的具體適用并沒有詳盡的規范。為了更好地指導司法機關準確適用輪候查封措施，筆者試圖運用民事訴訟法基本原理對司法實踐中常見的與輪候查封有關的八個方面問題做簡要地討論和分析。

1 已經實施過查封措施的人民法院基于其他當事人申請能否采取輪候查封措施

《查封規定》第二十八條第1款規定：“對已被人民法院查封、扣押、凍結的財產，其他人民法院可以進行輪候查封、扣押、凍結”。基于上述規定，很多民事訴訟法學者在論述輪候查封的內涵時認為只有首封法院以外的其他人民法院才可以采取輪候查封的措施，如王娣認為：“所謂輪候查封，是指兩個以上人民法院對同一宗土地使用權房屋進行查封的，國土資源，房地產管理部門為首先送達協助執行通知書的人民法院辦理查封登記手續后，對后來辦理查封登記的人民法院作輪候查封登記，輪候查封登記的順序按照人民法院送達協助執行通知書的時間先后進行排列。”譚秋桂認為：“所謂輪候查封、扣押、凍結，是指債務人的財產已經被民事執行機關查封、扣押、凍結的，其他民事執行機關不得再實施查封、扣押、凍結，但可以進行查封、扣押、凍結通知或者辦理登記，當前一順序的查封、扣押、凍結解陳時，已通知或者已登記的次順位的查封、扣押、凍結立即生效的一種執行制度。”

司法實務中，同一債務人在同一法院被多數債權人因不同的案件先后被起訴、被申請強制執行的案件并不少見，如果嚴格遵循《查封規定》第二十八條的要求，將輪候查封的法院限定為首封法院以外的其他法院，換言之，如果首先查封財產的法院在其他債權人針對同一財產申請查封時，無權采取輪候查封的話，那么輪候查封制度所具備的彌補重復查封缺陷、防止債務人轉移財產的功能大幅降低，無法充分發揮輪候查封制度的作用。對此，2006年1月最高人民法院在《關于同一法院在不同案件中是否可以對同一財產采取輪候查封、扣押、凍結保全措施問題的答復》（[2005]執他字第24號）中，修正了《查封規定》第二十八條將輪候查封法院限于其他法院的規定，正式將首封法院也納入到輪候查封的主體之中。

2 被查封財產的價值高于首封債權數額時，其他債權人申請人民法院采取的查封措施性質界定

就同一財產債務人被多個債權人申請強制執行時，當首先申請查封同一財產的債權數額小于被查封財產價值時，對于剩余價值的查封屬于輪候查封還是屬于有效的正式查封？對此，有觀點認為，參照《擔保法》關于一物多押的規定，前一順序抵押和后一順序抵押均為有效抵押，民事執行領域中，第一次查封針對的金額與后續查封對應的金額沒有沖突，為保障后續查封申請人的債權利益，應當賦予其正式查封的效力。

筆者以為，由于同一財產的不可分割性，存在于其上的多個查封必然有前后順序，而現行《民事訴訟法》已經明確“禁止重復查封”原則，對同一財產剩余價值的查封只要在順序上落后于第一次查封，在性質上就屬于輪候查封。這一點不同于實體法中的一物多押情形，因為《擔保法》和《物權法》并沒有禁止重復抵押。另外，依據“禁止無益查封”的觀點，輪候查封制度存在的意義恰恰就在于首封債權人的數額低于被查封財產的價值之情形，如果首封債權數額已經超過被查封財產價值，那么輪候查封就沒有意義，基于節約司法資源考量，后續債權人不得申請輪候查封。因此即使首封債權人申請查封后該財產還有剩余價值，后續債權人對剩余價值的查封仍然屬于輪候查封，后續債權人的權利須等待首封債權人處置完財產后就剩余的價值才能予以實現。

3 不同債權人針對特定債務人同一財產申請的查封發生在同一天，兩個不同的查封屬性認定

實踐中，不同的債權人針對同一債務人的同一財產同時申請查封措施，不同的執行人員恰巧亦在同一天到財產登記部門辦理查封手續，基于不同債權針對同一財產實施的查封行為發生在同一日，如何界定不同查封的順序？對此，有的法院和財產登記管理部門認為：依據我國《民事訴訟法》相關規定，民事訴訟行為適用的期間單位主要有時、日、月和年。其中以小時為單位，目前只有訴前財產保全適用，其他訴訟行為的單位均以日、月、年為基準。《民事訴訟法》第八十二條第二款規定：“期間開始的時和日，不計算在期間內。”執行過程中的查封行為適用期間的基本單位應當是日，因此根據民事訴訟法關于期間的原理，同一天實施的查封不分順序，無論執行機關的送達回執、協助執行通知書還是登記部門的記載均為同一日，因此部分法院認為這樣的情形屬于共同的首次查封，或者是并列的首次查封，處置查封財產時，按債權比例分配變價所得。

筆者認為，查封作為人民法院在執行階段可以采取的一項重要措施，一旦裁定送達至財產登記部門就立即生效，不可錯誤地依據《民事訴訟法》關于期間的規定，第二天才發生效力。從第二天開始計算的僅是查封期限，例如：不動產查封期限為三年，那么從送達之日起第二日開始計算三年的查封有效期。實踐中盡管針對同一財產的不同查封有可能發生在同一天，但是從技術上來講，作為協助執行機關或者財產登記機關完全仍然可以區分出前后順序，實務中以不動產登記部門為例，辦理人民法院查封登記的業務一般專設辦事窗口，而且查封登記會記載在不動產管理系統中，就同一財產而言，即使在同一天辦理查封登記，登記系統也必然會有時間的先后順序，因此，筆者以為即使不同查封發生在同一天，但是作為財產登記部門應該能夠把查封的發生時間明確到具體的幾時和幾分，信息化系統必然也可以精確到特定的時和分。即使有些地區財產登記仍然采用傳統紙質化方式，作為工作人員有義務把辦理時間精確到具體的時和分予以記載。這樣可以充分有效保護首封債權人的利益，從而敦促權利人盡早采取法律措施維護自己的權利。

4 行政查封、刑事查封已實施的情形下能否采取民事輪候查封措施

4.1 行政機關基于行政管理權限已對特定財產采取行政查封措施時，人民法院在民事執行階段是否可以采取輪候查封措施

行政管理過程中，行政機關為了調查行政相對人行為的違法性，可能會對行政相對人的特定財產采取查封等行政強制措施，其后行政相對人因民事訴訟案件被債權人申請人民法院對同一財產采取查封措施。此時，人民法院能否采取查封措施？筆者以為，為了防止債務人惡意轉移財產，在不違反禁止重復查封的原則前提下，人民法院可以采取輪候查封的措施，待行政機關的行政調查結束解除查封措施時，人民法院的輪候查封隨即可以轉為正式查封；當行政機關基于法律或者行政法規的授權，可以對查封的財產予以處置變現且享有優先權時，人民法院的輪候查封效力只能及于行政機關處置后剩余的財產價值。反之，如果特定財產已經被人民法院首次采取查封的強制措施，由于《查封規定》第二十八條只授予了人民法院有權采取輪候查封措施，行政機關基于《行政強制法》第二十三條之規定的限制，無權采取輪候查封措施。

4.2 刑事司法機關于刑事訴訟程序已對涉案財產采取查封措施時，人民法院在民事執行階段是否可以采取輪候查封措施

刑事訴訟中，一方面偵查機關為了查明案件事實而可能對與犯罪有關的財產予以查封，另一方面為了執行刑事判決涉及的財產刑如罰金或沒收財產而采取的以處置財產為目的的查封。對于前者，只要民事訴訟中當事人的爭議并沒有涉嫌刑事犯罪，人民法院仍然可以采取輪候查封措施，待偵查機關偵查終結解除查封后，自動轉為正式查封。而對于后者，只要涉案財產所有權屬于被執行人（刑事訴訟中已被生效判決要求承擔財產刑的罪犯）且屬于非違禁物，基于民事債權優先于刑事財產刑的基本原則，刑事執行機關的查封應當讓位于后續的民事執行。對此，最高人民法院在2004年7月16日曾經向社會公布《關于執行程序中多個債權人參與分配問題的若干規定》征求意見稿第十條的規定確認了上述原則。

5 首封債權系普通債權，輪候查封債權系享有優先受償權時，如何協調兩者之間矛盾

司法實務中，很多享有優先受償的債權人如抵押權人囿于債權還未到期的原因未能及時對抵押物申請查封，而其他債權人在法定優先權人申請查封之前首先采取了查封措施，待優先權人提起訴訟并申請采取強制措施時，優先受償債權的查封屬于輪候查封。當首封法院與優先受償債權的輪候法院非同一法院，兩者之間的沖突不可避免。首封法院由于對財產處置后的價款不具有優先權，往往失去及時啟動拍賣、變賣的動力，特別有些案件首次查封系基于財產保全申請而采取的措施，待人民法院做出生效裁判進入強制執行程序往往間隔時間更長，這樣的情形導致處于輪候的優先受償債權因為被查封的財產遲遲得不到處置而無法及時實現。為了協調首封債權與優先債權關于強制執行的沖突，最高人民法院于2016年4月12日發布《最高人民法院關于首先查封法院與優先債權執行法院處分查封財產有關問題的批復》（以下簡稱《批復》），正式在首封法院與優先債權執行法院之間確立了移送制度。《批復》仍然堅持首封法院享有優先處置的權力，但對首封法院處置財產的時間提出了明確的要求——60日之內發布拍賣公告或進入變賣程序，超過60日，輪候查封的優先債權法院有權要求首封法院移送，首封法院在收到移送函后15日將查封的財產移送給輪候法院。輪候法院憑移送函辦理處置財產手續。

但《批復》沒有明確規定首封法院移送財產后，優先債權法院應當如何解決首封法院已經實施的查封。筆者認為，依據民事訴訟的原理，此處移送的僅僅是查封財產的處置權而非首封法院已經受理的執行案件，由于執行該財產的法院已由首封法院變更為優先債權法院，因此優先債權的輪候法院在處置財產前首先應當憑移送函解除首次查封后才能辦理拍賣、變賣手續。需要指出的是，如果在首封法院查封之后還有其他輪候查封，甚至該輪候查封的時間也早于優先債權的查封，因輪候查封并沒有實際發生法律效力，優先債權法院處置財產時無需解封其他的輪候查封。如果優先債權執行法院處置財產后仍有余額，應當如何保障首封債權人的利益？對此，《批復》要求按照法律規定的清償順序分配，如果首封債權依據的法律文書還未生效，優先債權執行法院還應當保留相應的份額。筆者以為，如果優先債權已經完全實現的情形下處置財產仍有余額，優先債權執行法院應當將余額返還給首封法院，首封法院基于原財產存在的查封順序采取凍結措施，從而保護原首封申請人的權益。

6 申請輪候查封的債權人能否作為案外人提起執行異議之訴

根據最高人民法院2015年5月5日頒布實施的《最高人民法院關于人民法院辦理執行異議和復議案件若干問題的規定》（以下簡稱《異議規定》），輪候查封的債權人如果認為首封法院的執行行為損害了其債權清償，如首封法院沒有公開拍賣標的物而以較低價格抵償給首封債權人、遠超首封債權數額查封財產、超期處置財產等，輪候債權人有權以利害關系人的身份針對首封法院的不當執行行為提出異議，首封法院對輪候查封的債權人的異議僅進行形式上的審查，一般不涉及查封財產實體權利爭議的實質審查。

實踐中，輪候查封的債權人也可能提出被查封的財產并不能作為首封債權人執行客體的實體主張，請求撤銷或者排除首封法院的執行行為。如首封債權人對應的債務人與輪候查封對應的債務人并非同一主體，但首封法院基于被查封財產實質上屬于首封債務人，而輪候查封申請人人認為被查封財產實體上并不屬于首封債務人，首封法院無權對財產采取查封措施。此時，由于輪候債權人也并非查封財產的權利人，無法依據《異議規定》第八條與第二十條以案外人的身份提出執行異議，對人民法院作出的異議裁定不服，也無法提起執行異議之訴。筆者以為，基于執行程序不解決實體爭議的基本法理，輪候查封債權人提出的執行異議只要涉及查封財產的實體爭議，不能一概以利害關系人身份僅做形式上的審查，為了徹底解決查封財產涉及的實體爭議，盡管輪候債權人并非查封財產的權利人，但其仍然有權以案外人的身份提出排除首封法院執行的異議，對首封法院做出的異議裁定不服可以向人民法院提起執行異議之訴，通過審判程序判定查封財產的歸屬，繼而厘清首封債權人與輪候債權人的受償順序。

7 案外人能否針對輪候查封提起執行異議

根據《民事訴訟法》第二百二十七條之規定，案外人可以基于其系查封財產的權利人為由對首封債權人申請人民法院采取的查封行為提出執行異議，請求人民法院不再執行查封的財產。案外人對人民法院作出的執行異議裁定不服可以提起執行異議之訴。如果被查封的財產上同時存在首次查封和輪候查封時，案外人是否有權利對輪候查封提起執行異議？對此有學者認為案外人針對輪候查封的執行異議人民法院應當予以受理。

筆者以為，案外人能否針對輪候查封提起執行異議取決于輪候查封是否為有效查封，是否已經發生法律效力。如果輪候查封系發生法律效力的正式查封，那么案外人意圖實現完全排除強制執行之目的，則必須對包括輪候查封在內的所有查封提出異議；如果輪候查封系未發生法律效力的查封，那么基于節約司法資源、減輕當事人訴累的原則，案外人無需也沒有必要針對輪候查封提出執行異議。從設立輪候查封制度的初衷——彌補禁止重復查封所引發的消極影響出發，很顯然輪候查封僅是一種效力待定的查封，并沒有發生正式法律約束力，如果認為輪候查封一旦做出就已經發生效力，那與重復查封基本無異，而重復查封恰恰是法律所禁止。對此，最高人民法院前常務副院長沈德詠大法官在其主編的《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》一書中認為：“輪候查封由于還不是正式查封，不產生查封的效力”。因此，案外人不應當對輪候查封提起執行異議。

8 充分利用信息化的科技手段，建立首次查封與輪候查封執行信息共享機制

司法實踐中，如首封法院與輪候法院非同一法院，盡管《查封規定》要求輪候查封的法院應當向首封法院發出書面通知，但雙方就同一被執行人、同一財產采取查封強制措施等信息并不能完全做到及時共享。由于信息不對稱，導致輪候查封制度設立后并未能充分發揮其提高執行效率、平衡各債權人利益的價值，甚至由于輪候查封制度的存在，反而阻礙了被執行財產的高效執行。在信息化高度發達的當今時代，最高人民法院完全可以在統一的全國法院執行系統中設置同一被執行人財產信息共享機制。每件執行案件中，如果人民法院對被執行人采取了查封等強制措施，應當及時將查封財產對應的債權數額、查封時間等重要信息輸入執行系統。如果同一被執行人因其他案件再次被申請強制執行時，后續法院在執行系統中就可以清晰的看到被執行人的財產已經被采取了強制措施，如果需要采取輪候查封措施，也應當將輪候查封相應的信息輸入執行系統，這樣首封法院處置財產時在系統中也能共享輪候查封的信息，及時將處置后的余值交由輪候法院處置。這種共享信息機制有效地避免了首封法院和輪候法院“信息不對稱”所帶來的執行弊端。

9 結束語

“希臘正義之神，一手持天平，一手持劍，并蒙著眼睛，其持天平代表公平公正判斷，持劍代表強制執行，亦即代表之公平正義判斷必須獲得實現”，筆者堅信隨著輪候查封制度的不斷完善，其必然與正式查封制度一道成為正義女神忒彌斯手中一把利劍，在執行領域中堅定地維護債權人的權益，為解決我國司法實踐中長期存在的“執行難”問題做出應有的貢獻。

（作者單位：江蘇師范大學法學院）