基本公共服務質量：多維建構與分層評價

謝星全

摘要：依據基本公共服務的要素、過程、功能、目標，提煉出公共性、充足性、均衡性、可及性是基本公共服務質量的組成要素；價值、投入、分配和產出是提高基本公共服務質量的過程，分別構成質量的價值功能、投入功能、分配功能、產出功能：滿意度是基本公共服務質量的目標，蘊含質量的需求功能。運用全國大規模調查數據，從宏觀和微觀兩個層面建構模型，結果表明：基本公共服務的價值功能邊際效應越強，投入、分配和產出的邊際效應越弱；基本公共服務投入功能邊際作用越大，產出功能的邊際作用越小，而分配功能的邊際作用越大。因而厘清質量要素、面向質量過程、重塑質量功能、明確質量目標，才能全面提升基本公共服務滿意度。

關鍵詞：基本公共服務質量；價值；績效；分層線性回歸；貝葉斯估計

隨著西方國家重塑政府理論和運動的發展，秉持新管理主義的哲學傾向在中國公共行政理論與實踐中顯現出主導范式：表現為現代形態的公共行政理論一新公共管理典范在公共服務供給體制改革的指導作用。體現在基本公共服務領域，新公共管理理論持有以下理念：基本公共服務質量主要是指生產目標的實現程度，因而提倡用投入、分配、產出和結果環節的績效特征代替基本公共服務質且。然而，基本公共服務質量既不等同供給環節的績效，也不只是價值規范的應然詮釋。

本研究圍繞基本公共服務的要素、過程、功能和目標搭建基本公共服務質量的評價框架，有助于系統性整體性地解構和評價基本公共服務質量。采用全國大規模抽樣調查數據，以基本公共教育服務為例，從宏觀和微觀兩個層面建立模型，研究基本公共服務質量要素、不同過程及功能關系如何作用于基本公共服務滿意度？進而為推動基本公共服務供給從粗放式管理轉型為精細化治理提供相關啟示。

一、基本公共服務質量評估：從碎片化到整體性

隨著學界對基本公共服務價值理念、主要目標、重點任務、關鍵問題及標準體系的重新認識，如何有效評估基本公共服務質量成為理論和實務部門思考的重要問題之一。總體看，我國基本公共服務質量評價經歷了從碎片化到整體性的發展路徑。傳統基本公共服務評價的做法是將基本公共服務質量分解為投入、分配、產出和價值等四個環節線性評價，缺少系統性與統一性的質量評估框架。

1.基本公共服務評價：碎片化概念與分散化評估

歸納學界研究成果，碎片化的基本公共服務評估途徑主要分為四類：

一是從基本公共服務投入環節評價質量。如果從基本公共服務的提供環節審視基本公共服務質量，公共服務財政投入不足、資源過少是當前基本公共服務質量不足的主要癥狀。基本公共服務生產投入決定了基本公共服務產出水平。投入規模成為質量高低的代名詞。基本公共服務投入主要包括公共服務財力投入和資源投入兩個方面。前者的代理指標主要是基本公共服務支出、轉移性支付等。后者觀察指標則是基本公共服務設施、人力、有形服務產出等，如教室占地面積、在校生人數、識字率等。如學者曾國平（2011）從財政投入角度，評價了我國省際間基本公共服務質量的規模與增長差異。學者文宏（2014）選取中部六省2007-2012年的政府工作報告進行自動文本分析，發現公共服務財政資源投入與政府基本公共服務質量內容正相關。

二是基本公共服務分配環節評價質量。如果從促進機會均等的角度理解基本公共服務質量，那么基本公共服務質量則被看成過程范疇。分配不均等一直是我國基本公共服務供給過程的短板。如何保證每位國民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，是增進基本公共服務質量與居民獲得感的關鍵。從分配過程測量基本公共服務質量，關注的是基本公共服務資源在區域、城鄉和人群之間進行公平分配的財政效果。其常用的評價維度是公共服務資源占有不均、消費水平不均及二元化體制財富分配及權益不均。如學者曾紅穎（2012）從公共服務資源不均、消費水平不均與城鄉財富分配不均三個維度建構基本公共服務均等化評估體系，實證發現按該評估指標的標準化體系開展轉移支付體系能提高均等化水平9%-15%，有效提升基本公共服務質量。

三是從基本公共服務結果途徑評價質量。如果從基本公共服務產出角度認識基本公共服務質量，那么基本公共服務質量則是一個結果變量。我國基本公共服務規模不足、質量不高，不僅是投入不足的問題，還與基本公共服務產出效益不高有關。因此，從基本公共服務結果環節審視基本公共服務質量，基本公共服務質量可視為基本公共服務生產目標的實現程度。評價主題可分為產出環節的績效與享用端的主觀評價。對應的評估指標分別是“績效”與“滿意度”。結果環節的“質量”指標通常與產出（output）、效率（efficiency）、結果（outcome）和效益（effectiveness）、居民滿意度（citizen satisfaction）相互聯系。產出環節的績效主義質量觀的實質是倡導經濟學價值在公共服務評價領域廣泛運用，大致分為“經濟（Economy）-效率（Efficiency）-效益（Effectiveness）”模型（3E模型）和“投入（Input）-產出（Output）-結果（Outcome）”模型（IOO模型）。其他公共服務績效評價模型是以這兩種模型為基礎，這是新公共管理學派評價公共服務產出或結果質量的主流。可見，把投入、過程、產出和結果銜接在一起，能綜合反映納稅人上交政府的公共財政資源如何轉化成為政府提供的基本公共服務[9]。基本公共服務產出質量（績效）與公共服務滿意度是目前公共服務質量評價主流，受到國內外學者的廣泛關注，主要分為政府提供基本公共服務的績效評價和反映居民需求被滿足程度的滿意度調查兩個方面。如學者高琳（2012）用公共服務滿意度研究政府提供的公共服務質量的效益。

四是從基本公共服務價值途徑詮釋質量。如果將基本公共服務質量目標視為社會公共利益，那么基本公共服務服務質量則是一個價值規范。基本公共服務價值目標是促進社會公平，維護社會正義。在法理層面，保障人人享有基本公共服務是政府的重要職責，享有基本公共服務是公民的基本權利。責任與權利之間的依存關系是維系公共利益的紐帶。而促進基本公共服務質量的核心是如何平衡基本公共服務的“平等與效率”。雖然新公共管理秉持效率至上的哲學原則，能有效降低基本公共服務成本，提高基本公共服務產出。但新公共服務學派更關注基本公共服務的規范價值-公共利益。他們認為，政府直接提供服務而不僅是“掌舵”，能有效增進社區共同利益，避免基本公共服務供給的無效或浪費，提高供給的多樣性和針對性。從價值范疇評估基本公共服務質量，關注的是基本公共服務的無形收益與抽象價值，有助于全面衡量基本公共服務整體收益和長遠收益。例如，國內學者張鋼依循新公共服務理論，從功能價值、情感價值、社會價值和感知代價四個維度建立以公民價值需求為導向的公共服務質量評估模型：學者張銳昕則從公共服務特質屬性和價值標準的角度，提出詮釋公共服務質量的規范途徑。

2.基本公共服務評價：系統性概念與整體式評估

從績效與價值兩個角度切入總結評估維度：一方面基本公共服務投入、產出、效率與效益、滿意度等是績效評估的重要內容，另一方面公共利益與平等主義則是基本公共服務價值規范的訴求。傳統基本公共服務評價的實質是將一個復合型的基本公共服務整體質量拆解為不同功能、諸個環節、眾多要素、多元目標的分散概念。試圖從投入、分配、產出、價值等一元思路審視與評價基本公共服務質量，導致基本公共服務質量成為單維度、靜態物、線性化的評估工具，基本公共服務質量陷入工具式的評估“泥沼”。

現階段，基本公共服務質量評估應從碎片化走向整體性，提倡績效與價值、宏觀與微觀相結合的評估框架，能更好地建構與解構基本公共服務質量。這是因為基本公共服質量蘊含績效與價值，二者是相互依存和共同作用的內生變量。具體看，基本公共服務績效是基本公共服務的生產目標，不僅是基本公共服務資源與設施的量化反映，而且是公共利益物化形態的重要載體。因而，沒有績效作為基礎的質量評價將是“無源之水”或“無根之木”，將導致質量評價“失重”，如同物體失去重力處于漂浮狀態。缺少績效的質量將游離于可執行的政策體系與組織結構之外，造成質量概念抽象化、模糊化與空泛化的弊端，質量難以量化。雖然基本公共服務價值不影響基本公共服務績效的生產過程，但決定了基本公共服務結果如何產生。缺失價值取向的基本公共服務質量，將導致質量評價“失衡”。如同原本平衡的天平忽然偏向于經濟、效率與效益的一端，走向工具理性的盲目“崇拜”，缺少價值理性應有的倫理關懷。誤人“從事實推導出應該”的認識迷途，導致塑造質量價值理念的過程滯后于基本公共服務績效的快速增長并與其日益疏離，準確全面地測度質量為繼困難。

因此，基本公共服務質量作為一個復合概念，需要從系統性和整體性的高度去考察與分析，將基本公共服務質量看成一個諸種要素相互作用、彼此制約的不可分割的動態整體。推動基本公共服務質量在詞性上從“名詞”走向一個“動詞”。實際上，基本公共服務在形態、過程、結果與價值層面共同作用于基本公共服務質量，涉及基本公共服務多重功能，具備基本公共服務多個要素，要以增進居民獲得感和滿意度為目標的復雜系統。系統中任意要素的變動，都能改變其他要素的相對位置與彼此作用，影響基本公共質量的輸入一輸出，不僅調整基本公共服務質量的功能，還從整體上制約著基本公共服務目標。國外學者在審視與評價基本公共服務質量就遵循著這一思路。例如學者O.Rieper（1997）和J.Mayne（1997）提出分析公共服務質量的三個層次：服務交易和輸送結果的微觀質量；政策目標影響的服務效能的中觀質量；公平和平等理念促進公共價值目標的宏觀質量。學者Seung-Kyu Rhee和June-Young Rha（2009）從過程質量、結果質量、設計質量和關系質量建構公共服務質量評估模型。史云貴教授從系統論的角度建構了縣級政府綠色治理質量體系的構成要素、治理能力、運行機制，為整體研究縣級政府公共服務治理提供了分析框架。可以看出，公共服務質量（PSQ）是一個相關性和情景性概念，它已經不再是一個狹義和技術性含義。基本公共服務“質量”概念隨著時代需求和應用情景的不同而變化。新的質量內涵和外延更加寬泛，不同于舊質量觀僅僅關注服務的成本、速度、效率，新質量觀更加重視基本公共服務的過程、功能、要素、資源與目標的整體式評估。

二、基本公共服務質量：多維審視與分層評價

基于上述基本公共服務的系統分析，可以從基本公共服務過程、要素、功能和作用四個支點搭建基本公共服務質量評估框架。具體而言，基本公共服務質量是一個諸要素相互聯系，共同服務于居民滿意度的一個動態過程，具體涉及基本公共服務的理念指引、投入、分配、產出等全過程，分別對應基本公共服務價值取向、提供充足、均衡分配、獲得可及與享用普惠，表達了基本公共服務的價值功能、投入功能、分配功能、產出功能與需求功能。

1.基本公共服務質量的維度建構

基本公共服務質量構成要素貫穿基本公共服務提供、配置、產出等全過程，包含價值、績效、目標等要素。價值用于區分公共性為先還是市場化為首，績效則蘊含充足提供、均衡分配、獲得方便等過程，質量目標是衡量居民滿意度（圖1）。

（1）質量的價值化維度

如果將基本公共服務質量作為實現社會公共利益的物化形態，基本公共服務質量則是一個價值范疇。從價值作用看，價值的功能不僅是促進社會公共利益，旨在滿足全體公民基本生存和發展需求，實現底線公平的理論指南，而且是基本公共服務質量的“目標源”，為基本公共服務供給提供“方向標”。

從新公共管理與新公共服務的哲學立場區分基本公共服務質量的價值追求，需要基本公共服務的提供者在效用與平等兩類價值間恰當權衡。我們需要基本公共服務的提供者能夠深刻理解人性，懂得人為什么應該平等地受到尊重和關心，哪些行為能展現這種尊重和關心。而基本公共服務作為實現人的福利或效用的“物化形式”，福利或效用作為展現平等待人理念的副產品，可以推導出公共利益而不是產出最大化更能實現平等待人理念。質量觀念的革新，有助于重塑基本公共服務質量的動力機制和供給坐標，推導出公共性而不是市場化的價值取向更能提升基本公共服務質量、居民滿意度與獲得感。

這是因為，新公共服務學派把政府視為訴諸實現社會公平正義等價值理念的民主工具，揭示政府提供基本公共服務的目標從根本上不同于市場提供公共服務的目標。目標差異使得績效管理模式僅僅把市場機制作為聚合公共利益的“計算器”至少是可疑的。盡管有許多特征能將企業與政府的不同目標區分開來，但是政府致力于增進基本公共服務的公共利益是政府公共服務職能（看不見的左手）和市場配置資源（看不見的右手）重要差異之一。

（2）質量的績效維度

在新公共管理語境，基本公共服務績效通常是基本公共服務質量的代名詞。績效主義質量觀主要反映公共服務的客觀產出或結果，包括投入、分配、產出過程等特征的考察與評估，分別對應提供充足、分配均衡與獲得方便等供給鏈質量效果的監測與反饋。具體言之：

①基本公共服務提供充足。基本公共服務“提供充足”蘊含了投入環節的“質量觀”，包括基本公共服務的財力投入和資源投入兩個方面。基本公共服務投入是增進基本公共服務質量的動力源，充當推進基本公共服務質量的“發動機”。“提供充足”主要指基本公共服務的數量與規模是否充足，強調經濟、效率、效益與供需匹配。從供需關系角度解構基本公共服務質量形成，主要有以下幾方面：一是供給是否少于需求；二是供給是否高于需求；三是供給是否匹配需求。基本公共服務投入的充足程度承載基本公共服務質量的數量需求，是推動基本公共服務供給從“量向質飛躍”的臨界條件。

②基本公共服務分配均衡。基本公共服務“分配均衡”體現了分配過程的“質量觀”，包括基本公共服務財力均等與績效均衡。基本公共服務分配均衡旨在促進全體公民的機會公平與權利公平，它是維護社會底線公平的“保障源”，充當著維護社會秩序的“穩定器”。基本公共服務分配均衡是調控收入差距，減少貧富懸殊，抑制發展失衡，增進公共利益的關鍵一環，是政府履行提供基本公共服務主體職責和承擔“兜底”責任的道德基石。理順央一地權力運行關系、合理匹配財權與事權，增加對貧困地區、邊疆地區和民族地區的一般轉移支付和專項轉移支付，是推進基本公共服務均等化的有效途徑，也是促進基本公共服務資源公平分配與實現基本公共服務平等價值的理性呼吁。

③基本公共服務獲得方便。基本公共服務“獲得方便”是基本公共服務產出環節或結果的“質量觀”，包括基本公共服務的“可及性”與“客觀績效”兩個概念。基本公共服務獲得方便是檢驗基本公共服務績效，利用公共服務資源的“基礎源”，是促進基本公共服務質量的“助推器”。

基本公共服務獲得方便實質是反映基本公共服務資源在結果環節或用戶端的使用體驗，反饋基本公共服務的便利程度或消費過程的容易程度。從獲得方便的角度歸納基本公共服務質量利用的難易程度，主要有以下角度：一是測度公共服務供給與消費的空間距離：二是計算單位公共服務生產成本與居民支付能力的差距：三是衡量公共服務本身使用過程的難易程度。獲得方便基本公共服務可及性的重要內容，是充實居民獲得感的政策基石。

（3）質量的目標維度

基本公共服務“滿意度”是基本公共服務質量的目標維度，體現的是用戶端的“質量觀”，包括基本公共服務的認知水平與情感偏好，主要用于基本公共服務的需求調查與民意反饋。基本公共服務滿意度蘊含居民的獲得感、安全感、公平感、幸福感和尊嚴感等親身體驗與主觀評價。用基本公共服務滿意度評估基本公共服務質量，實際上是“公民參與”和“人本主義”理念的彰顯，塑造基本公共服務供給主體與需求主體的公共責任關系，反映了基本公共服務質量機制的互動過程，改變著基本公共服務的輸入與輸出，進而提高了基本公共服務供需匹配度與多樣性。從這個意義上看，基本公共服務滿意度是基本公共服務活動的“主體源”，充當著滌蕩基本公共服務質量的“活力素”。因此，基本公共服務滿意度既能從需求側表達公眾對基本公共服務的訴求與偏好，也能從供給側引導政府改善基本公共服務供給機制，提升基本公共服務質量。滿意度不僅是反映基本公共服務能否滿足公眾需求的度量表，更是引導基本公共服務供給由政府“為民做主”走向“由民自主”的價值指南。

2.基本公共服務質量的分層評價

（1）微觀評價

從基本公共服務受益對象角度審視基本公共服務質量，可以從微觀層次解析與評價基本公共服務質量。從信息來源看，基本公共服務微觀質量主要數據來自單個、分散與具有不同偏好的公民主觀訪談等調查方式。異質性和獨立性是微觀質量的主要特點。即使控制抽樣偏誤與測量誤差，基本公共服務同一維度的樣本數據通常也不服從同一分布。從信息類型看，基本公共服務微觀質量主要測度的每個居民對基本公共服務的認知體驗與情感評價，接近、利用與享用周圍基本公共服務資源親身體驗是基本公共服務微觀質量的主要內容，其中尤以基本公共服務滿意度評價為核心。基本公共服務滿意度是指作為理性個體比較心理預期與體驗服務績效差距的消費心理，是測度個體公共服務需求被滿足程度的指標。從信息作用路徑看，假定個體效應在組內信息（微觀）與組間信息（宏觀）等同則有失偏頗。微觀質量的信息具有組間異質性大，組內異質性小的特點。這就為分離基本公共服務微觀質量的組間差異和組內差異提供了研究設計的方便。實際上，基本公共服務微觀質量指標通常受一定地域、組織范圍等情境因素的影響，例如轄區基本公共服務總體績效、價值取向、共同需求、財力結構等宏觀因素的約束。提出基本公共服務微觀質量，是探索性分析基本公共服務宏觀質量與微觀質量交互作用的基礎。

（2）宏觀評價

從基本公共服務資源分布的空間與組織載體人手，可以有效分析一定地域和組織范圍內的基本公共服務總體質量。不同于基本公共服務微觀質量，宏觀質量的數據主要來源于大規模復雜抽樣。分層、整群、多階段抽取數據是宏觀質量數據來源的主要方式。總體性與復雜性是基本公共服務宏觀質量的基本特點。現實中，科學設計與隨機抽取的總體樣本通常服從同一分布。即使樣本值沒有公理化的經驗分布函數，但在樣本數量趨于無窮大時，樣本值的平方和也漸進服從正態分布。這就為準確估計基本公共服務宏觀質量提供了技術基礎。從信息類型看，基本公共服務宏觀質量主要指一定地域和組織范圍內基本公共服務的整體績效水平與公共利益的實現程度。不同行政層級的地域總體績效，如縣級中小學辦學條件反映的是轄區內中小學教育資源的平均狀況。而轄區或組織層面的基本公共服務價值取向，如基本公共服務供給是公共性導向還是市場化優先，將直接影響本區域或組織內的基本公共服務產出、效率與效益，進而對平等性價值與公共性精神的維護程度也不同。從信息作用路徑看，綜合反映一個地域或組織內全體成員的公共需求和共同利益的整體績效和價值規范，是宏觀質量的主要內容。基本公共服務宏觀質量不僅是制約個體基本生存和發展需求和基本公共服務滿意度的外在條件，而且能分析微觀質量的需求變化如何影響和推動宏觀質量的變遷，有助于從整體性和系統性的角度分析基本公共服務質量的形成過程。實際上，微觀層次基本公共服務即使滿足個體需要或自身需求，并不代表一個地域或組織內全體成員的基本公共服務滿意度都高。現實中，城鄉分割的二元體制和復雜的社會經濟結構，導致基本公共服務存在覆蓋盲區，一部分流動人口與特殊群體不能平等地享有基本公共服務。這就需要基本公共服務的提供者，從宏觀層次審視與評價質量，站在促進公共利益和維護社會公平正義的高度，在一定地域范圍和組織整體的總體角度解構與考察基本公共服務總體質量。現實中，地方政府特別是縣級政府肩負供給轄區幾乎所有基本公共服務的重大任務。縣級政府承上啟下、溝通條塊、接近基層、橫跨城鄉，組織地位極為重要，公共服務職能較為完備。因而，本研究基本公共服務宏觀質量的空間范圍是指縣級（包括自治縣、自治旗、區、不設區的市）政府管轄的全部地域。

三、研究問題與理論假設提出

1.研究問題

如果將基本公共服務質量作為各要素相互聯系與彼此制約的系統整體，那么基本公共服務投入就是系統的輸入，決定著基本公共服務供給范圍、規模和方向；基本公共服務分配是系統配置資源的過程，在保障平等的基礎上促進效率，決定了基本公共服務輸送的資源均等與權利平等；基本公共服務結果就是系統的輸出，決定基本公共服務最終產出與績效規模：價值規范則是塑造質量內容與形式的外部條件，影響質量系統的形態與功能：滿意度處于基本公共服務分享的末端，決定了基本公共服務最終目標的實現程度。因而，基本公共服務質量各要素之間互相聯系，是建構整體性系統性質量不可或缺的組成部分，對質量形成起不同的功能作用，充分體現了基本公共服務質量具有構成異質性、形態多樣性、過程交互型、立體動態型等復雜屬性（圖1）。

不同于已有研究將基本公共服務質量分解為不同領域、生產環節及其特質屬性，對基本公共服務質量各組成部分與要素線性評價。本研究將基本公共服務質量視為各要素相互聯系，各環節前后制約，各部分發揮不同功能的系統整體。如果將基本公共服務客觀績效，看作是基本公共服務投入-分配-產出系統的輸出結果，那么產出與基本公共服務目標空間距離和消費距離最短的要素則是基本公共服務滿意度。換言之，只有基本公共服務結果要素（產出或績效）與基本公共服務目標要素（滿意度）有直接聯系。而基本公共服務的價值、投入、分配等要素則與基本公共服務最終目標（滿意度）是間接聯系。影響路徑與作用鏈條的區別，決定了各要素支撐基本公共服務質量的功能關系也不同，決定了基本公共服務質量各構成要素的相互作用在時間節點有先后順序，在空間范圍有距離遠近。因而，系統評估基本公共服務質量模型在作用路徑上是網狀型，在作用大小上是衰減型。而傳統分散化的質量評估模型假設作用路徑上是平行型，作用大小是均等性。后者質量評估模型通常設定錯誤，產生內生性偏差，系數估計與假設檢驗就失效，質量評估的效度與信度較低。

因此本研究是圍繞基本公共服務的要素、過程、功能、目標的功能關系，系統提出評估基本公共服務質量的多層分析框架。

2.理論假設

首先，基本公共服務產出直接決定了基本公共服務客觀績效的規模。客觀績效是有形的公共產品或服務，有空間形態與物理參數，如學校、醫院、圖書館等。基本公共服務客觀績效是居民接近、利用和享用基本公共服務的物質基礎。“獲得方便”是產出環節的績效特征，是消費基本公共服務資源的前提條件，不僅承載基本公共服務的結果功能，還制約著基本公共服務需求功能。從這個意義上看，產出環節的獲得方便推動基本公共服務提供主體向消費主體的轉變。“獲得方便”主要是滿足分散、具有不同偏好的需求功能，反映個體心理預期與績效體驗的認知與情感評價，直接影響居民滿意度與獲得感。進而提出理論假設：

H1：宏觀層次的基本公共服務獲得方便對基本公共服務滿意度有直接影響。

其次，基本公共服務分配過程直接影響基本公共服務產出。基本公共服務本質是國民收入的再分配，“公平優先”是再分配的首要原則，不僅制約基本公共服務經濟、效率、效益，還是保障基本公共服務公平效果的關鍵一環。因而“均等化”是基本公共服務這一環節的主要內容，不僅發揮著基本公共服務分配均等的功能，還直接影響著基本公共服務的結果功能，間接影響基本公共服務滿意度的內容與形式。基本公共服務均等化實質是財力的均等化，蘊含著資源普惠與權利平等。但是，由于各級政府是基本公共服務分配環節的供給主體，分配均衡與政府財力規模、公共服務職能強弱、支出偏好、共同需求等整體信息相互聯系。這些宏觀層次的變量都影響著基本公共服務獲得方便與享用效果。從宏觀而不是微觀的分析視角評價基本公共服務均等化效果是合理的研究思路。因此提出假設：

H2：分配均衡在宏觀層次直接影響著基本公共服務產出進而間接影響基本公共服務滿意度。

再次，基本公共服務投入決定質量系統的輸出，直接約束基本公共服務均等化的效果。基本公共服務投入主要包括財力投入和資源投入。前者主要指基本公共服務財政投入，后者包含基本公共服務物質、人力、技術、資本、勞力、管理等生產要素的投入。當前，我國基本公共服務投入的原則是“保基本”與“可持續”，旨在維護社會底線公平。從這個角度看，基本公共服務投入的充足性程度對基本公共服務分配效果有直接影響。投入過少難以實現公平分配，投入過多會造成資源配置浪費。因此，基本公共服務投入不僅制約著基本公共服務分配功能，還間接影響基本公共服務產出功能與需求功能。政府作為基本公共服務投入主體，把投入內容納入本級財政預算和長遠發展規劃，能從宏觀層面調控轄區的基本公共服務數量與質量。進而提出研究假設：

H3：宏觀層面的基本公共服務投入充足程度直接影響基本公共服務分配均衡，間接影響基本公共服務產出效果與基本公共服務滿意度。

最后，基本公共服務價值取向不同，直接影響基本公共服務投入的內容、形式與需求。新公共服務學派認為，公民不只是公共服務的享用者，而且還是服務的“所有者或主人”。顧客在市場產品之間進行選擇實現個人利益最大化，而公民通過集體性的納稅去承擔公共服務成本。這意味著公共服務市場化的價值追求，可以讓生產者或銷售者通過調整產品價格或服務質量實現顧客滿意。而公共性的理念則指引政府通過與公民就社區共同利益進行平等對話與合作的形式增加公共服務投入，回應公共服務需求。因而，公共性還是市場化的價值取向，直接影響基本公共服務供給方式的選擇，制約基本公共服務投入規模、內容與形式，是宏觀層面價值取向的代理變量。而價值規范領域的其他概念如平等、責任和公共利益則難以移植到微觀領域的成本收益分析和委托一代理中去。此時“公共利益”是政府決策標準和價值規范，是轄區內全體居民共同信奉與遵守的道德理念。可用“公共性”還是市場化的追求反映價值取向。因此，提出研究假設：

H4：基本公共服務價值取向在宏觀層次直接影響基本公共服務投入功能，而且間接影響基本公共服務的均衡分配、產出功能與滿意度水平。

四、模型、數據與統計

1.統計方法

如果要考察個體嵌入組織的“情景效應”或“組織水平”等宏觀因素對個體認知的影響，合適的方法是多層線性回歸（Hierarchical Linear Model），因為傳統的OLS估計方法會失效。在本文中，縣域公共服務整體績效及公共服務價值取向構成宏觀層次的代理變量：分別以縣級基本公共服務“提供充足”“分配均衡”“獲得方便”作為縣級基本公共教育服務投入、分配、產出環節的績效代理變量；以縣級政府供給基本公共服務模式的“公共性優先還是市場化取向”作為基本公共服務價值規范的觀察變量：以“基本公共教育滿意度得分”作為基本公共服務微觀質量的指標。其計量公式如下：

個人層次模型（層1）：Y_ijy=β_0jβ_qjX_qij+r_ij

在公式①中，Y_ij是第j個村或社區第i個人的基本公共服務滿意度，X_qij是第j個村或社區第i個人的第q個因素如戶籍、年齡、民族、抗爭意識等個人特征，構成層1的控制變量，β_0j是截距，r_ij是誤差項。

縣級層次模型（層2）：β_0j=γ_0j+γ_qjW_sqj+μ_qj

在公式②中，β_0j是個人特征的分布效應，是社區或村的組織特征的函數，γ_0j是層2的截距，W_sqj是第j個村或社區第sq個的組織特征，本文主要是村或社區的公共服務提供充足、分配均衡、獲得方便及公共服務的價值取向，縣級人均收入是層2控制變量，μ_qj是村或社區的隨機效應。

2.變量選擇與數據處理

本文全部數據來自中國人民大學中國調查與數據中心授權作者使用的CGSS2013基本公共教育服務模塊的數據。剔除無效問卷后，可以判斷缺失數據的類型是隨機缺失，因此采取多重插補法填補缺失變量。Model5保留有效縣級樣本126份，對應的個體樣本9325份。為比較不同樣本量對模型估計的穩健度，Modell一4貝葉斯估計中的個體樣本只使用非插補有效數據4620份，層2樣本量不變。所有變量均通過去極端化處理，最大、最小樣本極端值分別轉變為95%置信區間的上、下限值。其中對年齡進行對數轉化，提供充足進行平方轉變，卡方檢驗模型數據在0.01水平為顯著正態分布。殘差擬合圖直觀顯示，數據基本為隨機游走。

依循理論假設，先驗地假定基本公共教育服務質量的價值、投入、分配、產出要素之間的回歸系數相關，因此可以定義為Zellner's g分布。由于被解釋變量顯著為正態分布，其方差服從逆Gamma分布。因而，本研究以多重插補數據的經典統計參數作為貝葉斯有限信息推斷的約束條件。同時將被解釋變量方差、相合估計量及截距系數分別設置為吉布斯抽樣的塊參數，以提高估計效率。所有模型采用穩健標準誤的估計值。具體變量描述見表1：

3.統計分析

其中層1模型的年齡、抗爭意識等進行組內對中處理，層2模型截距的所有自變量進行組間對中處理。依循理論假設，居民基本公共教育滿意度差異來自兩個方面，一是個體層面基本公共教育微觀質量的組內差異；二是縣際層面基本公共教育宏觀質量的組間差異。模型1-5均顯示，無論是貝葉斯估計量還是經典統計估計量，估計對象的基本公共教育滿意度在66分到87分之間變化。

表2顯示，模型1中，控制微觀個體特征和縣際人均收入后，縣域基本公共教育資源產出的效益超過縣域均值的程度越高，基本公共教育滿意度越高（6.94，0.19）。生活在基本公共教育服務產出是全國平均水平的縣域（縣級基本公共教育資源獲得方便是一般水平）居民，其基本公共教育服務的滿意度約為66.58分（0.01）。假設1得到部分支持。模型2顯示，增加縣級基本公共教育分配均衡的變量后，微觀層面的居民基本公共教育服務滿意度則提高到69.17分（0.08），但是縣級基本公共教育產出提高基本公共教育滿意度的作用降低了58%。這說明基本公共教育獲得越方便地區通常也是基本公共教育均等化程度越高的地區，而均等化增進居民滿意度的邊際效應會降低可及性對滿意度的激勵作用。假設2得到支持。居民基本公共教育滿意度受基本公共教育資源分配環節的間接影響，說明如果缺失基本公共教育服務均等化分配過程，基本公共教育資源產出的政策作用會被高估。

模型3顯示，增加縣級基本公共教育投入變量后，基本公共教育產出的績效特征（獲得方便）對基本公共教育滿意度的影響作用降低了約39%，而基本公共教育分配環節的績效特征（均等化）對基本公共教育滿意度的促進作用提高了約17%。居民基本公共教育滿意度得分則提高了9.6分。這說明，我國基本公共教育產出效益越高（獲得越方便）的地區，通常也是基本公共教育資源投入越充足的地區。因為基本公共教育投入越充足，居民滿意度越高（0.7，0.03），揭示投入功能與產出功能是負相關關系。即基本公共教育教育投入提升居民滿意度的作用越弱，基本公共教育產出（獲得方便）提供居民滿意度的作用越強。相反，我國基本公共教育投入功能與分配功能是正相關關系。即基本公共教育投入充足提高居民滿意度的邊際作用越大，分配均衡增進居民滿意度的邊際作用越大。換句話說，我國基本公共教育投入充足程度不僅直接影響分配環節的均衡效果，而且還間接影響產出環節的可及性，約束居民基本公共教育的滿意度。假設3得到支持。模型1-3顯示，即使控制縣域基本公共教育從投入到產出全過程的績效特征，居民基本公共教育滿意度也并不高。

模型4增加縣級政府供給基本公共教育服務的價值取向后，即在縣域基本公共教育供給領域，提供者是堅持公共性優先還是重視市場化導向的價值追求，會對縣域基本公共教育總體績效和居民基本公共教育滿意度產生約束作用。模型4結果顯示，堅持公共性而不是市場化價值追求的基本公共教育供給模式，更能提升居民基本公共教育服務滿意度。具體看，公共性價值取向提高了基本公共教育滿意度約8.44分，居民滿意度總分高達87分。相反，基本公共教育宏觀績效的特征變量提升居民基本公共教育滿意度的作用相繼被削弱。假設4得到部分支持。具體有兩點不同：一是基本公共教育的價值功能與投入功能、分配功能是負相關關系。在公共性價值取向提高滿意度邊際作用越大的縣域，投入充足與分配均衡提高滿意度的邊際作用越小。增加縣級基本公共教育價值取向后，分配過程的均等化對滿意度的作用降低了約25%，獲得方便增進滿意度的作用降低了約4%。二是基本公共教育價值功能與投入功能正相關。基本公共教育公共性價值提升居民滿意度作用越大的縣級地區，基本公共教育投入充足的績效特征促進居民滿意度的作用也越大。增加公共性還是市場化價值取向后，投入充足提高居民滿意度的政策作用增加了約1.55倍。這說明，基本公共教育的“公共性”價值追求與縣域基本公共教育投入充足性、分配均等化、產出環節的可及性有不同的政策作用。模型5是多重插補后的先驗估計，其系數方向基本與模型1-4后驗的參數一致，說明模型穩健性較高。貝葉斯信息準則顯示，模型4較優。

實際上，在模型1-5中，依據上文理論假設關系，除基本公共教育獲得方便的系數是相合估計量外，其他模型參數均是不一致估計量。通過分析理論要素的聯系方向，控制變量的相關關系后，價值功能、投入功能、分配功能提升居民滿意度的邊際作用總體被低估（見表3）。換句話說，如果不把基本公共教育質量看成各要素相互聯系和彼此制約的一個系統進行整體評估，各質量要素的功能與作用是有偏估計。圖3是基本公共教育質量的要素功能與作用關系圖。總之，如果缺少質量價值取向的詮釋，投入功能、分配功能與產出功能對提高居民滿意度的作用會被高估；缺少投入環節的充足性評價，分配功能的作用會被低估，而產出功能的作用會被高估；缺少分配環節的均等化評價，產出提升居民滿意度的作用也會被高估。

五、結論探討與啟示

圍繞基本公共服務投入、分配、產出和價值維度對基本公共服務質量進行多維審視與分層評價，有助于系統性整體性地研究基本公共服務質量。

在理論層面，基本公共服務質量要素、過程與功能是解構基本公共服務質量的關鍵。首先“公共性”作為基本公共服務的價值要素，引導基本公共服務維護社會底線公平，是增進公共利益的“目標源”，是發揮基本公共服務價值功能的“方向標”。其次，“充足性”作為基本公共服務的投入要素的“動力源”，制約基本公共服務的數量規模，是基本公共服務由“量向質飛躍”的臨界條件，是實現基本公共服務投入功能的“發動機”。再次，“均衡性”是基本公共服務分配要素的“保障源”，核心是保障全體公民平等地享有基本公共服務機會，是促進社會公平與正義、發揮基本公共服務分配功能的“穩定器”。另外，“獲得方便”是基本公共服務的產出要素的“基礎源”，是突破“基本公共服務最后一公里”的關鍵，是減少基本公共服務覆蓋盲區的政策依據，是實現基本公共服務產出功能的“助推器”。最后，滿意度是基本公共服務用戶端的“活力素”，反饋基本公共服務供需狀況，激勵基本公共服務產出多樣化，是重塑基本公共服務權利關系和滿足基本公共服務需求功能的“主體源”。

在政策層面，認識基本公共服務供給環節的不同作用功能是提升基本公共服務質量邊際效用的關鍵。首先，各級政府應該堅持公共性的價值取向，督促基本公共服務提供者向公共利益而不是效率和顧客滿意度負責。基本公共服務價值取向之所以重要，在于其系統地影響基本公共服務投入、分配、產出與目標，而不僅是居民滿意度。具體看，基本公共服務質量“公共性”價值提高滿意度的邊際作用越大，而“提供充足”“分配均衡”與“獲得方便”提升居民滿意度的邊際作用就越小。因而，提高居民基本公共服務滿意度和獲得感的政策路徑分為兩個方面：一是重視基本公共服務供給價值的“公共性”取向；二是從投入-產出-分配環節重塑基本公共服務質量。其次，保障基本公共服務充足投入是增進居民滿意度的前提條件。基本公共服務投入功能滿足需求功能的路徑有兩點不同：一是基本公共服務“提供充足”提高居民滿意度的系數越高，“分配均衡”增進居民滿意度的系數就越大：二是“提供充足”推進居民滿意度的作用越大，“獲得方便”改善居民滿意度的邊際效應越小。因而，從投入和分配環節改善基本公共服務質量是當務之急。最后，保障基本公共服務分配均衡是提高基本公共服務滿意度的政策保障。基本公共服務均等化包括財力均等和資源均等，目標是實現全體公民的機會均等和權利平等。基本公共服務分配均衡提高居民滿意度的作用越大，獲得方便提高居民滿意度的作用就越小，表明均等化與可及性是彼此制約和不可分割的質量要素。總之，多維多層而不是局部分散地評估基本公共服務質量，客觀要求各級政府決策者養成從宏觀到微觀的系統性思維，既要重視轄區宏觀績效與價值規范的作用，又要回應微觀領域的公共服務需求，正確審視和平衡基本公共服務要素、過程、功能與質量目標的相互關系，不斷提升居民滿意度。

由此，完善基本公共服務質量評價體系，對基本公共服務質量的概念和外延進行多視角、多層面的拓展理解非常重要。不僅要重視基本公共服務質量的組成維度和特質屬性，還要厘清基本公共服務質量的要素聯系與功能關系，推動國家基本公共服務供給從“規模效率”向“質量”目標轉變。

（責任編輯 方卿）