碎片化的城市社會與地方治理創新

劉永深　陳那波

摘要：隨著市場化改革的不斷深化，中國的社會結構愈發復雜，社會利益趨于多元，基層社會越來越呈現出碎片化的狀態；與此同時，隨著諸多經濟、行政和社會事務下移至地方政府，城市成為了施展國家權力的主要場域。基于此，中國的國家一社會關系逐漸趨于“地方化”。在這一背景下，本文試圖探討地方政府如何通過一系列非政治化、工具化、常規化的治理創新手段來回應和調適轉型中的國家一社會關系。本文以A市城管綜合執法為例.分析和總結了當前中國地方政府治理創新的三層邏輯：一是，基于規則和法治，構建法理型權威；二是，基于行政績效和回應性，提高市民滿意度；三是，基于道德符號和公共服務，樹立地方治理的道德權威。作者認為，面對碎片化的城市社會，地方政府的治理范式和國家一社會關系都在發生轉變.即逐漸從原本計劃經濟時期的“組織”和“動員”向當前轉型時期下強調“回應”和“善治”轉變。

關鍵詞：碎片化城市社會；地方政府；技術治理；城管綜合執法

一、碎片化的城市：中國經濟社會轉型的中觀視角

從建國初期到改革開放，一直到21世紀以來，中國社會在這六十多年內經歷了翻天覆地的變化。在計劃經濟時期，中國處于“總體性社會”（the totalitarian society），國家通過戶籍制度、單位制度、干部身份制度、所有制制度等“基礎性制度”在基層社會中構建起高度階級化的社會結構，每個社會成員基于其“出身”（戶籍、家庭等）決定其相應的階級地位和社會權利。因此，在這一時期內，中國的基層社會內部同質性程度非常高，社會成員主要依賴于國家機器來獲得其政治身份以及相應的社會資源和機會；問或通過單位提拔獲得干部身份或政治晉升，從而實現社會流動。這些“基礎性制度”在很大程度上為國家對基層社會進行組織和動員提供了有力的制度基礎。基于城鄉二元結構，國家在城市和農村分別以單位體制和人民公社體制作為載體，自上而下統一計劃、集中管理，社會成員工作和生活的方方面面都在國家的管理和控制范圍內；與此同時，各級政府通過非常規化、非制度化的政治運動，對基層社會實現全面而有效的動員。

直到20世紀八十年代，隨著計劃經濟體制的逐步消弭、改革開放的不斷深入，以及市場經濟的全面鋪開，中國原有的“基礎性制度”逐漸被打破。首當其沖的是城市社會的單位體制。隨著國有企業改革拉開序幕，單位體制及其附帶的福利制度、身份制度逐漸被消解，越來越多的社會成員脫離于單位序列，無法再依靠國家機器獲得其福利資源和社會機會。與此同時，市場機制則逐漸取代原有的國家再分配機制，成為住房、教育、醫療等公共物品和公共服務的主要供給方式，這使得原本相當一部分的“單位福利”由于市場機制的嵌入而逐步被商品化。在這一背景下，原本高度組織化的社會結構受到了極大沖擊，新的社會秩序逐漸出現，社會成員對“政治地位”“身份地位”的依賴在較大程度上被弱化，而以“交易”與“競爭”為特征的利益關系及其衍生出來的“經濟地位”“市場地位”則逐漸被強化。

改革開放以來社會秩序由“政治/單位導向”到“經濟/市場導向”的轉型，日益深刻地影響著中國社會結構和社會關系的趨向。其中，最根本的表現在于中國社會從“總體性社會”向“分化性社會”（the individualized society）的轉變，社會結構逐漸趨于碎片化。一方面，市場機制的嵌入，使得人們的生活方式和價值觀念處于急劇變化當中，呈現出越來越多元化的趨勢；另一方面，戶籍制度的逐漸松動，引起了大量農村勞動力向城市流動，從而使得城市社會的人口結構日益變得復雜。這一系列制度因素導致了原本“鐵板一塊”的中國社會日益分化，形成了越來越多元的主體以及愈發錯綜復雜的階層利益和立場，社會的異質性在不斷加劇。其次，伴隨著市場經濟的盛行，“消費主義”（consumerism）和產權改革（如：20世紀九十年代住房商品化改革）在中國開始興起。社會成員擁有可以獨立支配使用的經濟收入和私有產權，并且可以通過交易、消費的形式滿足其生活的各方面需求。在這個過程中，社會成員作為消費者和產權擁有者，其“經濟人”的身份日益凸顯，強調經濟價值、物質激勵、效率、利益最大化以及權利意識等。這些價值觀念和意識形態，隨著市場化的深化和商品交易的普及，逐漸植根于中國的城市社會之中。

二、技術治理的嵌入：碎片化的城市情境下地方政府的治理轉型與創新

在市場化改革、社會結構碎片化以及市場經濟價值觀逐漸普及等經濟社會因素的多重驅動下，國家-社會關系也出現了新的走向。首先，由于市場機制逐漸成為社會資源分配的主要手段，國家不再直接干預社會的方方面面，社會成員的經濟和社會利益不再完全取決于國家，而是更為直接地受到其具體的工作和生活場域的影響；與此同時，自20世紀八十年代起，國家開始實行財政和行政向下分權，國家不再對社會進行統一計劃和管理，而地方政府（尤其指城市政府及其下屬的區縣、鄉鎮政府）在發展本地經濟和處理行政、社會事務上擁有更大的自主權。基于此，社會成員對國家政治的關心程度有所下降，而更多地關注與其有直接接觸的城市及以下的基層政府的執政表現，國家-社會關系向“地方化”的趨勢發展。其次，市場/經濟導向的社會價值觀念也從根本上改變了國家-社會關系的范式。在計劃經濟時期，社會成員在較大程度上被納入到高度組織化的國家治理體系中；同時，國家通過“運動式治理”的方式對社會進行動員，從而實現社會的有效運轉。自改革開放以來，隨著這種組織化的治理體系的消解、市場/經濟導向的社會價值觀的嵌入，國家-社會關系逐漸趨于松散耦合，并向新的契約關系轉變。在這個新的契約關系中，社會成員作為具有“經濟人”特征的委托方，向國家和地方政府表達其不同方面的經濟社會訴求，并期望國家和地方政府能夠為其提供更好的經濟環境和社會福祉。在這個過程中，社會成員的角色逐漸從原本依附于國家治理體系的群眾（the masses）向具有明確個體利益的市民（the citizens）轉變。與此同時，國家和地方政府則作為契約關系中的代理方，通過經濟發展、治理創新和公共服務回應社會不同方面的訴求。在當前中國的轉型時期，這種契約關系大致有兩個層面的具體表現：一是社會對國家在經濟發展和生活水平方面的期望。在過去的三十多年里，社會成員得益于國家大力推行的一系列經濟和社會改革，其生活水平得到極大程度的提高，從而使得國家和各級政府基于其強大的經濟成就而建立起堅實的合法性。二是社會對國家在社會治理和公共服務中的訴求。在分權的背景下，地方政府作為公共物品和公共服務的供給方，社會成員對其往往有著諸如行政效率、政府回應性、公共服務、市民權利、社會公平等方面的社會訴求。加之，在愈發碎片化的社會結構中，市民之間的異質性越來越高，其社會訴求的內容和立場也越來越分化。在國家一社會關系趨于“地方化”的背景下，城市作為國家治理的主要場域，其碎片化的社會結構、分化多元的社會訴求，給地方治理提出了巨大挑戰。一方面，原有的“政治化”或“強制性行政化”的治理手段越來越難以對城市社會中分化的、自利的市民群體進行廣泛而有效的組織和動員；另一方面，地方政府也越來越難以單一的治理手段回應多元的社會利益和協調復雜的社會關系。如何通過地方政府治理創新達至社會穩定和有效治理，成為了各地政府當前主要的治理命題。

在轉型時期中，不僅國家一社會關系在發生變化，國家的治理體系也在不斷進行革新和調整。從20世紀八十年代開始，大部分的行政和社會事務都下放到地方政府，而地方政府則主要依賴于條塊分明、職責明確的官僚組織來運作。在這些官僚組織內部，行政官僚的選拔標準越來越注重專業能力，選拔程序也越來越趨于程式化。因此，技術型的、專業化的行政官僚（technocrats）在地方治理中越來越占據主導地位。這些技術官僚并不熱衷于政治化的“國家運動”，而在社會治理中更為倡導專業化、規范化、制度化和標準化。因此，在上級賦予的政治權威的基礎上，地方政府越來越多地通過程序、規則等工具理性的治理技術作為抓手，處理各種社會事務，回應各方社會訴求，協調各類社會沖突。這里所說的技術導向的社會治理范式，并不僅限于狹義的現代技術（technology）應用，而是更廣泛地指各種標準化、專業化、制度化、常規化和非政治化的治理策略（techniques）的運用。這種技術治理的社會治理新范式也得到了中央政府的認可和支持。在黨的十九大報告中，習近平總書記重點提到：“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”近年來，各級各地政府都做出了各具特色的嘗試，并開始得到了學術界的關注和探討。但在已有研究中，關于技術治理的治理邏輯及成效的討論仍然較少。因此，本文立足于日益碎片化的城市情境，試圖探討這種技術治理范式是如何適應于中國當前的經濟社會轉型，從而確保城市社會長治久安的。基于這一研究問題，筆者嘗試提出以下三個命題，剖析地方政府在碎片化城市中基于技術治理的治理邏輯：

命題1：面對日益分化的城市社會，地方政府通過制定規則、強調法治，以及將行政程序和手段進行標準化、合理化，來樹立法理型權威。

一方面，通過“依法行政”，地方政府能夠作為公正的“仲裁者”身份，協調和處理市場經濟背景下由于利益分化所導致的各種社會矛盾和沖突；同時，基于標準化的行政程序，強調“事本”邏輯、減少“人治”空間，從而提高政府公信力。另一方面，地方政府基于法律、規則的法理型合法性來規范和引導城市市民的市場和社會行為，從而緩解城市社會中的不穩定因素，有助于地方政府實現有效治理。

命題2：面對具有明確個體利益訴求的城市市民，地方政府通過不斷改進治理程序和手段，提高其行政績效，從而獲得更高的市民滿意度。

在市場化的背景下，國家在社會治理中的范式從“組織”和“動員”逐漸向“服務”與“績效”轉變。作為具有明確個體利益的城市市民，其對地方政府在社會治理和公共服務中有著諸如效率、回應性、市民權利、公共服務等方面的訴求。基于此，地方政府將城市市民看作是具有不同個體利益的“消費者”或“顧客”，并通過這些多元化、客制化的治理創新手段，滿足市民的各種訴求。以A市政府為例，其在近三年來的政府工作報告中所提到的諸如推廣電子政務、設立社會事務“一站式”服務、建立政府服務熱線等舉措，實際上就是試圖通過改進其治理技術和績效，來獲得更高的市民滿意度。

命題3：面對城市市民對政府行為的道德約束，地方政府通過強調治理規范、公共服務等樹立其道德權威。

伴隨著市場經濟的繁榮和人民生活的改善，城市社會的教育水平和文明程度也得到長足的提升。在法律和規則對城市市民起到規范和引導作用的同時，城市市民也基于這種規則意識對地方政府的治理行為進行道德約束和監督。社會對政府的道德約束，也可以追溯至中國儒家關于“仁政”的價值觀傳統，亦即社會成員期望政府能在執政方針和行為中體現出其對社會的仁愛，以及其對社會福祉的重視。在當前市場經濟主導的市民城市中，這種“仁政”價值觀主要體現在兩個層面：一是，地方政府在社會治理過程中的道德規范；二是，地方政府在公共服務和社會公平的作為。基于此，越來越多地方政府提出建設“陽光政府”、“法治政府”、“誠信政府”，并且大力開展反腐建設等；同時，提出建立“服務型政府”、強調“以人為本”，以及廣泛推行社會建設和社會服務，從而在社會治理中樹立其道德權威。

三、個案研究：A市城管綜合執法的技術治理創新

本文選擇中國南方的某城市A市作為研究場域。改革開放以來，由于其地緣優勢和政治地位，A市充分享受了改革的制度紅利，使其市場化改革及經濟發展一直保持在全國的領先地位。由于經濟發展水平較高，且產業結構較為多元，A市吸引了大量外來人口，使其成為了人口總量大、密度高且結構復雜的巨型城市。人口稠密、利益多元，A市在近三十多年來的經濟和社會轉型期間，呈現出一幅充滿矛盾、沖突與張力的社會圖景。面對高度分化的城市社會，為了維持政治和社會的穩定，近年來，A市政府提出了“社會治理創新”的理念，強調法治、規范、公開等。其中，其下屬的城管系統作為城市治理的主責部門之一，承擔了大量諸如綜合執法、燃氣管理、城市垃圾等方面的城市治理職能。在這些眾多的職能中，城管綜合執法所面臨的情況最為繁雜，涉及不同方面社會主體及其相互沖突的利益立場，如：小商販通過擺攤獲取生活來源，其追求的是“底層正義”，而流動商販聚集點附近的市民向城管系統投訴，其維護的是居住環境的“權利正義”。但兩者卻是相互矛盾的；與此同時，城管一線執法隊員在履職過程中的“程序正義”和微博等社會輿論對城管執法進行道德譴責所代表的“社會正義”也存在沖突。因此，筆者認為，將A市城管綜合執法的治理創新作為個案進行研究，具有一定的代表性和典型性，有助于剖析在經濟社會轉型時期下地方政府推行城市治理創新的內在邏輯，即地方政府如何通過一系列新的治理手段應對結構龐雜、利益多元、沖突不斷的碎片化城市情境。

1.基于規則和法治，構建法理型權威

城管系統的發展具有其歷史的特殊性，20世紀八九十年代，城管系統主要由各地城市政府自主建立，負責城市建設的監察執法任務，具體職責因城市而異。因此，城管系統并沒有垂直的上級部門，只隸屬于地方政府。同時，由于沒有統一而正式的法律文件對城管系統的權責進行界定，使得城管系統的組織和職能邊界非常模糊，且缺乏法理型權威，其執法權限僅依靠地方政府的行政授權。另一方面，在近三十年間，城管系統的職能范圍由于陜速城市化而大幅度增加。A市城管系統的職能從1985年成立初期的7項，到1992年增加至12項，而后到1999年又增加至64項，隨后到2001年和2006年又分別增加至104項和214項。如今，A市城管系統的執法任務已經超過300項，涵蓋環境衛生、園林綠化、愛國衛生、違章建設、道路交通、噪音整治、超載限載、余泥渣土等各個方面。法理型權威的缺失和職能范圍大幅增加，導致A市城管系統陷入了兩難境地：一方面，不斷承擔來自于地方政府委托的各項城市治理職能，其在城市治理中的角色愈發重要；另一方面，由于缺乏制度立法，其執法權限相當有限，既不能對行政相對人行使限制其人身自由的行政處罰，也沒有約束性或震懾性的執法工具進行協助。面對這一窘境，A市城管系統通過“標準化”的執法規則、“嵌入式”的法理型權威等治理技術手段，試圖構建其在城管綜合執法過程中的法理型權威。

（1）“標準化”的綜合執法規范

2013年開始，A市制定并實施了《A市城市管理綜合執法工作規范》（簡稱“《執法規范》”），通過對執法行為進行“標準化”來提高城管綜合執法的規范性和正當性。《執法規范》涵蓋了執法用語、執法措施、執法程序等方面的詳細規定，共計13個章節、157個條款。其中，在執法措施方面，《執法規范》對城管一線執法隊員的要求包括：“不得穿制服從事私人活動；當執法現場發生群眾圍觀、起哄、質詢的現象，執法現場負責人應當當場向群眾解釋，報出自己執法證號”：“如果現場有人認為做得不對的，報出上級領導的聯系電話供現場群眾向上級反映”；“除正當防衛、緊急避險外，城管一線執法隊員的執法工作以不接觸當事人的身體為原則，也不能非法損壞公私財物”；“對于暴力抗法等突發事件，應當及時在A市城管委或者區級城管局網站或官方微博上公布初步情況信息”；“城管一線執法隊員以及各級城管部門應當充分聽取當事人的陳述和申辯，不得因當事人申辯而加重處罰”，等等。類似的規范性政府文件還包括《A市城市管理綜合執法規范行政處罰自由裁量權規定》《A市城市管理綜合執法條例》《A市行政執法沒收物品處理試行辦法》《A市城市管理綜合執法細則》等。A市城管系統通過將城管綜合執法的各個方面進行全面而翔實的界定、闡釋和規定，試圖通過限制城管一線執法隊員的自由裁量空間、提高執法行為的“標準化”，從而保證城管綜合執法的正當性和專業性。

（2）“嵌入式”的法理型權威

同樣是行政執法部門，與城管綜合執法不同的是，公安系統具有強制性的執法權限，并受到了正式法律制度的認可，具有較高的法理型合法性。因此，與城管系統相比，公安系統的行政執法更為有力。在這一背景下，A市城管系統提出了“公安+城管”聯合執法模式，試圖通過嵌入公安系統正式的法理型合法性，來提高城管綜合執法的權威和效度。實際上，公安系統和城管系統的職能存在著諸多方面的交叉，如在道路管理中，城管系統負責處理流動商販占道經營，而公安系統則負責五類車的處理，兩者息息相關、密不可分，但現實中往往是各部門分散執法，導致執法壓力過重。提高執法效率、降低執法壓力，為聯合執法的嘗試提供了現實前提。A市將其下轄的某街道設為試點，在街道層面聯合各個部門成立了“綜合執法大隊”，下設“路面巡邏綜合執法中隊”和“網格綜合執法中隊”兩個分支。其中，路面中隊有70人，包括街道派出所干警、輔警共16人，街道城管執法隊在編隊員和協管員共16人，交通協管員16人，以及區級交警大隊、街道工商所、街道食品藥品監督管理所等分派的執法人員。從早上7：00到晚上12：00，中隊內部劃分成數個小分隊，分班次負責到路面進行巡邏執法。上路巡邏的執法隊員，配備統一的反光馬甲和盾牌等防護裝備，分別乘坐一輛警車和一輛城管執法車，在公安的帶領下進行路面巡查。執法采用“巡邏+守點”的方式，包含五個步驟，即：路面巡邏-發現問題-現場執法-前臺共管-后臺分流。各分隊執法隊員接受分隊長的調動指揮，打破部門界限，共同處理各類社會治理問題，并且在必要時由公安隊員出面將執法對象帶回派出所，再分別由不同的執法部門分流對應處理。由于各個部門形成合力，并且有公安部門行使執法的強制權，試點的執法效果立竿見影。據A市城管委的介紹：“該街道的社會治安得到了極大改善，整條街都干凈了，街頭糾紛、斗毆都大大減少了，街道警情也大幅度降低。”（訪談資料，2015）事實上，這一做法并沒有從制度上構建起A市城管系統的正式權威，而是基于“聯合執法”的治理技術手段，嵌入和借用公安系統的正式執法權威，改善了城管系統在綜合執法中的效果。

2.基于績效和回應性.提高市民滿意度

A市城管系統需要處理超過300項城市治理職能，其面對的是紛繁復雜的行動主體，不同的行動主體有著截然不同的立場和價值觀，并且不同的價值觀之間往往存在矛盾與沖突。以整治流動商販為例，一方面，占道經營的流動商販將其經營行為視作獲得經濟來源的合理渠道，他們認為自身在追求“生存正義”；同時，他們自認為是社會的“底層群體”，城管的執法行為是“欺負弱者”的表現，因此基于“底層正義”反抗城管執法是一種捍衛弱者尊嚴的表現。另一方面，居住在流動商販聚集點附近的居民認為自身理應享有干凈、有序的居住環境，面對流動商販對其居住權益的損害，周邊居民選擇向城管系統表達自身在居住環境上的“權利正義”，并期望城管系統通過執法行動維護其居住權益。如果城管系統的執法效果不佳，居民還會投訴其“效率低下”“不回應”“不作為”等。面對針鋒相對的利益立場，A市城管系統通過不斷改進其治理程序和手段，試圖及時回應各方社會主體的訴求，并且提高行政績效，從而獲得更高的市民滿意度。

（1）網格化和信息化管理，提高行政效率

以往，A市的各項社會治理職能相互割裂較為明顯，導致部門溝通障礙和行政效率低下，進而使得A市市民對地方政府的社會治理績效時常表達不滿。因此，A市政府從2014年開始在全市范圍內推行網格化管理，即按照“每200戶為一個基礎網格”的標準將城市劃分成若干個網格，作為社會治理的基本單元。同時，按照“一格一員”的原則，每個基礎網格配備一名專職網格員，負責網格巡查，排查問題隱患，處置輕微網格事件；采集并上報網格內的城市部件和事件等基礎信息；聯系居民，收集社情民意，等等。專職網格員巡查的內容涵蓋了道路、環境、治安、消防、計生等各個領域。作為城市治理的主責部門，A市城管系統在網格化管理中擔當著重要角色，并將其城管協管員整合到專職網格員的隊伍中。另外，為了配合網格化服務管理的落實，A市城管系統還開發了“城管通”移動城管執法系統，A市城管一線執法隊員以其手機作為載體隨身配備，其系統內包含了網格化地圖、個人任務、語言呼叫、數據同步、智能報警等功能，并且能夠通過拍照片、錄視頻、發信息等方式記錄和上報巡查問題以及執法過程。與此同時，A市城管委以及各區的城管局都分別建立了城管監控系統。城管監控系統由街區的監控攝像頭和后臺指揮中心兩大部分組成。街區的監控攝像頭主要是對街區狀況進行實時監管，并采集各個街區的相關信息，反饋至后臺指揮中心：后臺指揮中心則根據采集到的街區信息，篩查出需要處理的違法現象，并形成相應的執法任務，連同街區信息一起發送至負責該街區的一線執法隊員，從而完成執法調度的工作。基于網格化和信息化的運用，A市城管綜合執法從識別問題、人員調度到解決問題，其行政程序都因網絡化和精細化而得以及時有效地落實，使得行政效率得到明顯的提高。

（2）吸納民意與公眾參與，增加政府回應性

面對城市治理中存在的問題，尤其是與自身利益相關的問題，A市市民往往通過各種渠道（如：電話投訴、網絡評論等）對城管系統表達不滿，并傾向于將問題的緣由歸結到城管系統的不作為、執法能力低下、缺乏回應性等。為了消解居民對城管系統的不滿，A市城管委陸續推出了多種渠道，將居民吸納到行政程序的某些環節中，以增加城管系統和居民之間的互動，提高城管系統對居民的回應性，并獲得居民對城管系統的支持和認可。其中，較為典型的措施包括“12319城管熱線”和“公眾咨詢監督委員會”。一方面，為有效收集和回應市民的訴求，A市城管委于2004年10月開通了“12319城管熱線”。“12319城管熱線”形成了一套由立案、調度、分派、處理、審核等多個環節組成的工作流程。首先，在立案環節，居民的投訴意見由接線員錄入并傳至監控中心，監控中心的工作人員確認投訴意見屬實后對其立案。接著，在調度和分派環節，根據案件發生地點的所屬區域，案件被轉交至各個區城管局下屬的“城管指揮中心”，并進一步將案件分派到相關的業務部門或街道城管執法支隊。最后，在處理和反饋環節，接到任務分派的業務部門或執法隊伍在限定的期限內完成案件的辦理工作，并將案件的辦理結果依次向區級城管指揮中心和市級監控中心上報，并由市級監控中心最后裁定案件處理是否符合結案要求。另一方面，A市政府在2012年宣布成立“公眾咨詢監督委員會”（簡稱“公咨委”），提出凡涉及重大民生決策的事項均需經過公咨委的民意咨詢環節后再作決策。A市城管委根據市政府的規定，于2012年底成立了城市廢棄物處理公眾咨詢監督委員會（簡稱“廢棄物處理公咨委”）。根據A市城管委公開的資料，A市廢棄物處理公咨委每一屆由30名委員組成，委員由公眾報名和市城管委遴選的方式產生。截至2016年，A市廢棄物處理公咨委共產生了兩屆委員，大部分委員擁有本科學歷，且學歷背景或從事行業大多與環保相關，這在一定程度上保證了該公咨委有足夠的專業能力去討論和參與垃圾治理政策。通過吸納民意和公眾參與，A市城管系統試圖將市民吸納并整合至城市治理的決策和監督環節，一方面增加其對市民的回應性，另一方面通過公眾參與而獲得更廣泛的社會支持，從而提高其治理的合法性。

（3）臨時疏導區建設，回應流動商販的“生存正義”

2009年，A市城管委提出在中心城區的城中村或城鄉結合部設立臨時疏導區，允許流動商販在規定時間和規定路段設立攤位。2010年，A市城管委擴大了臨時疏導區的范圍，并聯合各區城管局、街道政府、基層社區、小區物業公司等共同推進臨時疏導區的建設工作，包括劃定范圍、政策宣傳、日常管理等。2011年，A市城管委先后發布了《A市流動商販臨時疏導區管理試行辦法》和《關于劃定嚴禁亂擺賣區域的通告》，開始在全市范圍內推進流動商販“臨時疏導區”的建設，進一步放寬對流動商販的限制。在此之后，A市逐漸形成了由市城管委牽頭，區和街道分工合作的臨時疏導區管理流程。一些街道為此專門設立了“流動商販管理中心”，負責向流動商販發放臨時疏導區的申請表、審核入駐臨時疏導區的流動商販的資格，以及發放流動商販“擺賣證”等。同時，他們還會登記流動商販的住址、電話等基本信息，并將搜集而來的流動商販資料整理歸檔，形成流動商販的數據庫，對流動商販進行更有序、更精細的管理。臨時疏導區的建設，在確保道路通暢的前提下，實際上是為了回應流動商販的“生存正義”訴求，通過滿足其經營謀生的需求，來緩和城管系統與流動商販之間的矛盾沖突。

3.基于道德符號與公共服務.樹立道義權威

在市場經濟繁榮發展、人民生活水平大幅改善的背景下，相當一部分社會成員都是具有一定教育水平和文明程度的市民。在城市治理中，他們會關注政府行為的道德規范，并通過社會輿論的方式進行約束。以城管整治流動商販為例，面對網絡充斥著的一系列“城管打人”事件，相當一部分市民基于社會普遍認可的道德標準，以社會輿論的方式對流動商販這個“弱勢群體”表示同情，對城管系統的強制性執法手段表達不滿，并聲援“社會正義”。A市也不例外，城管一線執法隊員與市民群眾發生沖突的事件此起彼伏，使得城管綜合執法經常陷入混亂無序的狀態，“城管”一詞也因此被污名化，城管綜合執法由此陷入了治理危機。基于這一背景，A市城管系統一方面通過構建和宣傳城管綜合執法的“柔性”符號，試圖緩解城管“暴力執法”的負面形象所造成的社會抨擊與質疑：另一方面通過提供公共服務，試圖突破其“執法”形象，轉而重塑其“服務”形象。

（1）構建城管“柔性”符號，宣傳執法道德規范

近年來，A市城管系統在城市治理和綜合執法中構建起諸多“柔性”符號。歸納起來，主要包括兩大類，即人物符號和過程符號。在人物符號方面，最具代表性的是“女子特勤大隊”和“城管志愿者”的設立。2010年下半年，為了配合一個大型運動會的舉辦，A市城管委從全市城管系統抽調組建了規模為180人的城市管理綜合執法“女子特勤大隊”，負責運動會召開前及舉辦期間城市市容環境的保障工作。為了給“女子特勤大隊”造勢，2010年11月，A市還在市中心的某個廣場舉行了“愛心城管女特勤，志愿服務亞運會”誓師儀式。在儀式上，市領導提出了“多一個微笑，少一些煩躁”“加一點理解，減一份怨氣”等口號，女子特勤大隊的代表隊員還宣讀了倡議書，“號召全市的城管隊員積極行動起來，以愛心、熱心、細心、耐心等柔性執法方式切實地奉獻力量”。在各種活動和宣傳的配合下，A市城管委致力于通過“女性”的符號，向社會傳遞一種耐心、細心和善于溝通的城管形象。此外，A市城管委還試圖將“志愿者”的人物符號進行植入。2011年，A市城管委組建了一支城市管理綜合執法志愿者隊伍，并組織一系列與城管事務相關的志愿活動，如：2014年10月舉行的“上**山撿垃圾”和“引導市民垃圾投放，宣傳環保意識”活動，以及2016年7月組織的宣傳沙井蓋設施安全常識的活動。通過“志愿者”的符號，將“城管”事務與“公益”精神結合在一起，A市城管委試圖將公眾對城管綜合執法的刻板印象從“行政任務”向“公益服務”轉變，從而宣揚其部門職責的“社會正義”。與此同時，A市城管委在近年來也通過各種官方渠道宣揚一線執法隊員在執法過程中“依法執法”“文明執法”的形象。以A市城管委的微博為例，自2011年12月開通官方微博至2016年末，其發布含“依法執法”的原創微博信息有190條，發布含“文明執法”的原創微博信息有74條；同時，在報道城管執法的相關信息中，A市城管委也一直強調一線執法隊員行使“教育”“勸導”“宣傳”和“解釋”等溫和的執法行為。通過對城管一線執法隊員“正面”“積極”“柔性”的形象進行宣傳和推廣，A市城管系統致力于將其自身的執法形象與社會主流所定義和倡導的道德價值觀相匹配。

（2）從“執法”到“服務”，重塑城管“惠民”形象

長期以來，社會對城管系統的刻板印象是強勢的“執法者”形象。但事實上，A市城管系統除了城管執法的職能之外，還承擔了垃圾分類、環衛保潔等公共服務職能。為了增加社會對城管系統的認知，提高社會公眾對城管系統的認可，A市城管委試圖突出和強調其除執法職能以外的“服務者”形象。其中，最為突出的舉措是網絡便民服務平臺的搭建。A市城管委在2014年推出了“城管便民服務”APP，主要提供了公廁查詢、垃圾分類、機構職能、辦事指南等網上服務功能；另外，A市城管委在2015年又開通了微信公眾平臺，其中也設置了“便民服務”的欄目。除了通過網絡渠道搭建便民服務的平臺之外，A市城管委以及各區城管局還通過組織各種公共服務活動——包括咨詢、宣傳、教育、派發贈品等形式，或提供流動公廁等環衛設施及相關服務——推廣其“服務惠民”的形象。

四、結論與討論

本文試圖探討地方政府運用的一系列非政治化、工具化、常規化的技術治理策略所蘊含的治理邏輯，以及其折射出的國家一社會關系（更準確地說，應該是地方政府一城市社會的關系）的趨向。在經濟社會轉型的大背景下，中國的社會結構愈發復雜，社會利益趨于多元，基層社會越來越呈現出碎片化的狀態：與此同時，隨著諸多經濟、行政和社會事務下移至地方政府以及其下屬的區縣、鎮街等基層政府，城市成為了施展國家權力的主要場域。中國的國家一社會關系逐漸趨于“地方化”。基于此，國家的治理范式也隨之發生變化——在計劃經濟時期，國家通過政治運動的方式實現對社會的組織化管理：而在市場經濟時期，地方政府已然無法沿用這一社會治理的范式去應對碎片化的城市社會。加之，在地方分權的背景下，地方政府需要承擔各項紛繁復雜的行政和社會事務。因而，地方政府逐漸發展出一套專業化、常規化的技術治理范式，依靠龐大的科層體系和眾多專業化的技術官僚，來回應日益分化的社會利益和訴求。

本文以A市城管綜合執法為例，進一步分析和討論了地方政府如何運用技術治理去回應社會利益和訴求，并總結了當前中國地方政府治理創新三個層面的治理邏輯：一是，基于規則和法治，構建法理型權威。一方面，以標準化、制度化的治理手段，通過制定正式的行政規范、塑造其“依法行政（或執法）”的政府形象；另一方面，以“部門合作”和“聯合執法”等形式，某些法理型權威不足的部門可以借助來自其他部門（如公安部門）的正式權威，以提升行政和執法過程的效果。二是，基于績效和回應性，提高市民滿意度。通過改良行政程序和創新治理技術，回應城市市民關于“行政效率”“行政回應性”等各類訴求，同時緩和與行政相對人的摩擦與沖突。具體的措施涵蓋了網格化和信息化城市管理體系的建立、公眾咨詢委員會的搭建，以及流動商販臨時疏導區的建設和推廣。三是，基于道德符號和公共服務，樹立城管系統的道德權威。A市城管系統在城市管理過程中通過營造和推廣“柔性執法”、“便民服務”等話語體系，試圖改變市民群眾對城管系統的消極態度，從而重塑其在綜合執法中的道德權威：與此同時，A市城管系統也致力于突破其“執法者”的刻板形象，轉而通過各類公共服務的供給，強調和推廣其在城市治理中的“服務者”形象。

基于這三個層面的治理邏輯，不難發現，面對碎片化的城市社會，地方政府逐漸在調整乃至革新其治理范式。由此，國家一社會關系也在發生變化，即從計劃經濟時期的“組織”和“動員”逐漸向轉型時期強調“回應”和“善治”轉變。然而，根據筆者對A市城管綜合執法的長期跟蹤觀察，技術治理創新在現實的操作中也面臨著多方面的挑戰。一方面，為實現上述“法理型權威”“績效合法性”和“道德權威”等治理目標，地方政府需要投入大量的行政資源（例如，招聘大量的臨時協管員），增加了其內部管理和動員的難度，進而在一定程度上限制了行政效率的提升。另一方面，隨著大量的行政任務下移到基層政府，一線執法人員承擔著來自其所屬部門或上級政府（如執法指標、執法規范）和城市社會（如多元訴求、道德監督）的雙重壓力，這可能會對技術治理的實際執行效果產生某些負面的影響。因此，本文從中觀層面對當前經濟社會轉型背景下地方政府治理創新的內在邏輯進行了梳理，但地方政府在技術治理中的執行過程及其實際效果，仍有待進行微觀層面上的觀察和探討。

（責任編輯 方卿）