環境治理中的國有企業與政府互動模式研究

葉林 宋星洲 魏君言

摘 要： 國有企業與政府間的互動關系是我國國家治理體系和國家治理能力現代化的重要問題，也是我國環境治理的關鍵之一。國有企業作為各級政府環境政策的主要承接者，其與政府之間的互動關系直接影響到環境政策的實施效果，但目前學界對此研究相對較為缺乏。通過論述華北地區S市L熱電廠在建立與運行過程中在環保方面的舉措以及與各級政府部門的互動，發現對國有企業行為產生影響的因素則可以歸結為政府與企業的關系變量、以及政府自身的制度變量兩個層次；由此產生了不予理睬、利益疏通、正式溝通與按章辦事四種不同表現。國有企業的行動在相當大的程度上是被政府所塑造的，政府若要改善環境政策的實施效果，還需從自身做起，進行制度與政策變革。

關鍵詞： 環境治理；政企關系；國有企業；京津冀

中共十九大報告指出“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策”。十九大報告中多次強調要保護環境，加快生態文明體制改革，著力解決突出的環境問題。改革開放以來，由于過分強調經濟增長以致出現一切為經濟建設讓路的現象，環境保護與經濟發展相比，長期處于被動和從屬的不平等地位[1]。空氣污染作為我國環境質量的突出問題，嚴重威脅著人們的生命健康權，成為建設美好生活必須解決的問題。

近年來，我國部分城市的空氣質量有問題日益嚴峻，其中又屬京津冀地區最為突出。2013年1月，在我國中東部地區爆發了大規模的霧霾污染，京津冀地區受影響最為嚴重。面對著嚴峻的環境形勢，中央及地方各級政府重拳頻出，出臺多項空氣污染治理政策。2013年9月，國務院出臺《國務院關于印發大氣污染防治行動計劃的通知》（國發〔2013〕37號），要求各省、自治區、直轄市人民政府加強大氣污染治理，不斷提高空氣質量。2014年7月，國家環保部頒布《京津冀及周邊地區重點行業大氣污染限期治理方案》，將加快火電企業脫硫脫硝除塵改造作為重點任務之一；與此同期，《火電廠大氣污染物排放標準》的最終執行期限也已來臨[2]。2015年8月29日，十二屆全國人大十六次會議修訂通過《中華人民共和國大氣污染防治法》，并于2016年1月1日起正式施行。

目前在我國電力行業中，火電承擔著大多數供電壓力。截至2015年底，火電裝機容量占全國發電裝機容量的比重高達65.92%，其中煤電裝機容量更是占到了全國的59.01%[3]。在河北地區，火電比重則更加驚人：2013年，河北地區發電總量2507億千瓦小時，其中火力發電量就達到了2334.06億千瓦小時，占到發電總量的89.11%[4]。火電企業面臨著生產供應與節能減排的雙重壓力，十分典型地代表了眾多重污染企業所面臨的困境。在火電行業中，大型國企占據著絕對優勢地位，私營企業在規模與實力上都難以與之抗衡，國有企業也由此成為環境政策的主要承接者。在我國，掌握著國民經濟命脈的國有企業已經成為獨立的利益主體，地方政府固然可以向企業施加壓力，但在官員考核壓力型體制的語境下，資本雄厚、稅收貢獻大的國有企業同樣擁有對政府談判的資本。此外，已有經驗證據表明，在對國有企業經理人的激勵機制中，經濟績效的作用并不比私有企業經理人更低[5]，國有企業管理者亦有強烈動機追求企業的經濟效益。在這多重拉力的作用下，國有企業會怎樣應對政府的政策與壓力？與民營企業相比具有哪些不同？國有企業的特殊身份會為其與政府的關系帶來怎樣的影響？政府內部的異質性會對國有企業的策略選擇產生怎樣的影響？對這些問題的深入挖掘能對改善環境政策的實施效果具有怎樣的啟發？

本文以華北地區S市L熱電廠為例，通過分析L廠在面臨政府環保政策時的策略選擇，嘗試厘清國有企業與政府的互動機制，提煉環境政策成功落實的經驗，以期為我國環境治理的推進和生態文明的建設提供參照和經驗。

一、文獻回顧

學者們通常根據企業的性質對企業家進行區分，即國有企業的企業家和私有企業的企業家。現有對于我國政企關系的研究中，大部分學者都在關注私有企業的企業家，將他們視為一種獨立于國家之外的社會力量。在中國獨特的經濟體制轉軌與激烈的地區競爭背景下，政府與企業間的關系復雜而微妙：一方面，強勢政府對市場干預過度，影響了企業的生產活動[6]，刺激了企業的尋租行為[7]，扭曲了社會資源的配置；另一方面，“政企合謀”現象也廣泛存在，導致地方政府有意放松監管或監管不力，甚至以環境污染為代價來換取經濟的高速增長[8]。

國有企業（state-owned enterprise）是一種特殊的企業形式，是馬克思主義政治經濟學與凱恩斯主義影響下的產物。在上世紀三四十年代的經濟大蕭條中，國有企業制度的有效性逐漸獲得認可[9]。在西方國家，建立國有企業是為了實現某些特定的政策目標，是政府對經濟進行干預、防止市場失靈的一種手段。由于這些明顯的非經濟特質，國有企業通常來講都被認為是低效的[10]，但其在我國國民經濟中發揮的作用卻無可替代。在我國，國有企業不僅是政府參與經濟的手段，還承擔了大量政策性負擔，體現在經濟生產、員工福利、維護社會穩定等多個方面[11]。由于政府掌握了國有企業經理人的任免權，國有企業高管人員便時常“自愿”承擔起可能影響企業經濟效益的政策性負擔[12]。從這個角度來說，國有企業承擔著相當重要的非經濟職能，對于保障就業、維護社會穩定等目標而言具有重要作用。對政府而言，國有企業存在的本身也具有極其重要的意義，其既是公有制經濟的典型代表，也是社會主義制度的直接體現。

身兼“企業”與“政策性工具”的雙重身份，我國國有企業的行動邏輯自然與私有制企業有很大差異。一方面，其政策工具屬性使得國有企業時常將非經濟目標置于首位；另一方面，由于我國經濟結構和政治制度的特殊性，國有企業又時常利用其與政府的密切聯系為自身的經濟目標服務，政府也出于對經濟增長目標的追求，往往傾向于提供相應便利[13]。在中國企業與政府的利益聯盟關系普遍存在的語境下[14]，建立與政府的合理關系已成為企業的一種生存策略。在我國市場中，國有企業資產雄厚，往往都是地方的支柱企業，和普通的中小型民營企業相比，國有企業在與政府對話時顯然更有底氣，有時在晉升激勵下，官員還會主動與國有企業建立政治聯系[15]。同時，民營企業與政府官員建立政治聯系需要通過比較復雜的方式，國有企業則因為其與政府的天然聯系而使這個過程變得更加簡單[16]。我國國有企業的管理者通常都有一定的行政級別，和一般意義上的企業管理者有所不同，他們相當于是在國有企業工作的政府“準官員”[17]。除此之外，在國有企業當中，管理者的產生不是由企業自主決定的，而是根據《中華人民共和國企業國有資產管理辦法》的規定，由政府負責任命。國有企業高管任命的制度使得國有企業與政府之間有了直接的利益聯系，而民營企業卻沒有這種方式。

學界從不同的角度對政企關系展開研究。一是從特定事件出發研究政企關系，如從環境治理方面著手，通過個案研究，了解地方政府與企業在環境治理中的關系，并根據環境治理的現狀提出可行性建議，即推行第三方委托強制污染治理、環境治理代理人制度、行業的自愿協議管理、流域企業的污染治理戰略聯盟、建立政府-行業協會-企業環境管理鏈條等，促進政企合作[18]。二是從政企關系發展進程的角度研究政企關系，以改革開放三十年為時間軸，對政企關系的演化進行梳理，將政企關系確立為我國從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的一大標志，并客觀理性地看待政企關系改革歷程及其出現的各種問題，確保正確的認識政企關系[19]。三是從理論或技術設計層面研究政企關系，如政府干預理論、企業政治關聯理論、政府與企業互動機制及風險等，了解政企關系及其運行模式。

盡管學界對政企關系展開了大量研究，但主要聚焦于民營企業，國有企業要么被視為與民營企業相同的存在，要么被視為政府力量的延伸，而少有更加深入細致的討論。作為市場的重要組成部分，對國有企業的研究不僅能夠為現有的政企關系理論提供補充，也能進一步幫助我們理解在當下中國政府與市場的關系。此外現有的研究還認為，由于發展型地方政府與支柱企業享有共同的利益和發展地方經濟的目標，因此，規模大、經濟貢獻度高的地方企業往往最有能力影響政府的政策，而這就導致一些與經濟目標相沖突的政策難以得到貫徹和落實[20]。在能源、鋼鐵、電力等重污染工業行業中，規模最大的通常都是國有企業，而這些企業又往往都是國家環保政策的忠實執行者；真正污染十分嚴重的企業往往是那些技術、資金都十分薄弱的小企業，而這也正是政府屢屢發文下令關停、改造小鍋爐的原因所在。本文嘗試構建以國有企業與政府互動關系為中心的理論框架，力求區分國有企業與民營企業行動邏輯與生存策略的差異，以求為政企關系理論提供進一步的補充與完善，加深對國有企業和政府互動模式的認知。

二、案例簡介

L廠所在S市是京津冀地區一座大型城市，是區域的經濟、文化中心，本省重要的工業基地之一，工業是其經濟增長的主要驅動力。近年來，S市生產總值雖一直保持增長態勢，但其增速卻逐年放緩[21]，經濟發展漸顯疲態。目前，S市第一產業下降速度緩慢，占較大比重，第二產業增長速度較快，第三產業增長速度較慢。S市的主導產業以制造業為主，生產過程中消耗能源多、污染程度高，為S市的經濟發展帶來了沉重的環境代價。除此之外，S市所處的特殊地理區位也使得城區污染物擴散難度加大。S市西側緊鄰一高大山脈，使得西北季風難于深入、吹散污染物。在經濟原因與地理條件的共同作用下，S市霧霾天氣頻發，當下正面臨著巨大的經濟轉型與環境保護壓力。

面對嚴峻的污染形勢，政府也在加快動作。2013年9月，國家頒布了《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則（環發[2013]104號）》[22]，明確要求京、津、冀三地的細顆粒物（PM2.5）濃度須在2012年基礎上下降25%，此項任務須在2017年底之前完成。此后，河北省環保廳、S市政府也紛紛出臺工作方案[23]，規定S市的細顆粒物濃度到2017年底比2012年下降33%。

為了實現這一目標，S市政府迅速開展了各項整治行動。2013年10月，S市政府召開了大氣污染防治行動動員會，再度強調了空氣治理的緊迫性。不久后，S市政府頒布了《S市重污染天氣應急預案（暫行）》以及《S市環境保護局重污染日預警應急方案》等文件，明確了各部門的工作職責。此后幾乎每一年，S市政府都會對應急預案進行重新修訂，目前已經確立起較為完善的重污染天氣預警體系。2013年后，S市政府每年都會頒布當年的《大氣防治攻堅行動工作方案》，作為當年空氣治理工作的核心計劃。秋冬燃煤季時治霾壓力加大，政府也會出臺相應的專項整治方案。2016年冬季，S市人大常委會對《S市大氣污染防治條例》進行了修訂，并于次年1月1日起正式施行，其中的防治重點在于燃煤造成的空氣污染，對于嚴重依賴煤炭能源的S市產業而言無疑是一劑猛藥。

盡管政府已經采取了十分嚴厲的措施，然而每到冬季，S市的治霾壓力依舊很大。為保障空氣質量，在2016年冬至2017年春的采暖季期間，S市政府啟動了機動車常態限行的工作方案，工作日期間每天限行兩個數字尾號的車輛，在嚴重污染天氣則實施單雙號限行，但霧霾仍然十分嚴重，在2016年11月，S市空氣質量達標天數僅有2天，S市空氣污染治理仍然任重道遠。

L熱電廠（以下簡稱“L廠”）位于S市東部市郊經濟開發區內，行政區劃上歸屬Y區管理，主供S市東部開發區內工廠、居民用熱，其中工業用戶比例達到80%。L廠是該區域內規劃的唯一大型熱電聯產企業，自項目籌建起便得到市、區政府的大力支持。L廠是我國五大電力集團之一G集團下屬的三級單位，是該集團在華北地區效益最好的子公司，也是S市納稅50強企業。

L廠于2009年注冊成立，2011年8月機組全部投產運行。L廠選址規范，所在地區附近多為大型工業企業，N村是距離L廠最近的村落，與廠區相距約700米左右，筆者在N村隨機采訪了幾位村民，得到的均為正面回答。工廠的建立產生了大量用工需求，幫助解決了附近村民的就業問題，村民也對此感到滿意。L廠與附近居民關系較為融洽，并無明顯矛盾與沖突。自項目籌建至正式投產運行，L廠在環保方面一直走在全市前列，資金投入也幾乎不計經濟效益。早在項目建設施工之初，其環保標準就已經高于國家要求，各類環保設備一步到位，此時國家尚未強制火電廠裝配脫硝設備[24]。2011年8月，在L廠機組運行之初，省環保廳召開會議，宣布全省有脫硝設備的電廠，每度電國家予以0.008元電價補貼[25]。彼時全省僅有8臺機組符合標準，L廠即擁有其中2臺。

L廠在廠區門口安裝了環保數據實時監測顯示屏，屏上顯示著主要污染物的實時排放濃度及排放標準。此舉被S市政府樹為環保樣板，號召其余企業學習。2013年，常務副省長帶領全省19家火電企業代表以及各地市環保局長到廠考察，并在廠內召開了一次環境工作會議，媒體對此予以高度評價并進行了深入報道，L廠從此成為全省環保模范典型。

2014年7月，由國務院在2011年底頒布的《火電廠大氣污染物排放標準》的最后執行期限來臨，其標準之嚴格與諸多發達經濟體現行標準不相上下，除L廠外，S市大部分電廠都難以達到。2014年底，河北省政府要求所有火電企業進行超低排放改造，L廠于2015年春前后完成改造任務。相比之下，國家環保部直至2015年12月，才聯合發改委、能源局發布《全面實施燃煤電廠超低排放和節能改造工作方案》，將超低排放改造在全國推開[26]。

L廠作為S市乃至河北省火電企業的環保模范企業，其行為對于廣大火電企業而言具有較為典型的代表意義。該廠在建設及運行過程中，不斷在環保方面進行設備的改造升級，也與各級政府部門及時跟進、互動頻繁。在下一部分中，文章將具體對其與政府的互動行為展開分析。

三、國有企業與政府互動模式分析

在L廠的籌建、運行過程中，與之產生互動的政府共有四級——Y區政府、S市政府、河北省政府及中央政府，在不同階段，各級政府擁有的職責權限也各不相同（如表1所示）。

在審批階段，各級政府的主要職責都是對工廠上交的材料、文件等進行審查，并在機組運行后對電廠進行環境影響評價驗收，這一階段主要由等級較高的中央、省級政府進行主導，市、縣級政府雖然也負有對工廠材料進行審查之職，但出于對經濟發展的考慮，政府會表現出較高的協助與配合程度；而在運行階段，監督電廠日常污染物排放情況的職責就主要落在了市級政府層面，中央政府和省級政府更多是對工廠排放情況進行年度、季度性檢查，縣級政府則很少參與其中。

1. 與區縣政府互動

L廠接觸到的最基層環保部門即為Y區環保局，在審批環節中，各類文件都需要首先獲得Y區環保局的簽字認可。然而，基層環保部門的工作人員普遍對于環保專業方面的知識并不了解，發揮的作用十分有限。但Y區政府對于L廠這一GDP貢獻大戶的落戶一直持歡迎態度，L廠與區級政府打交道一直十分順利。

在電廠建成后的運行過程中，L廠污染排放的監控任務主要由S市以及省級政府來承擔，由于缺乏必要的技術設備等原因，Y區政府很少繼續參與污染排放的監控工作。

2.與市級政府互動

出于拉動經濟增長、提高財政收入等方面的考慮，S市政府對待新建項目態度一直較為積極，在數年前霧霾狀況尚未引起高度重視的時期，此種態度表現得尤為明顯。2005年，在S市2006-2015年供熱規劃座談會上，有關學者、專家及政府官員曾就3座新籌建的熱電廠（L廠與其他兩家電廠）進行討論，政府官員對即將上馬的三個項目信心滿滿，但在場專家卻有不同意見。由于L廠位于新興的開發區內，屬城市下風下水側，不僅對城市環境影響較小，且能夠滿足開發區內眾多工廠的用氣需求，得到了與會專家的一致認可；但同時期上馬的另一電廠則因選址位于城市上風向、附近區域供熱需求小等因素，其興建的必要性遭到了環保專家的質疑。河北省并非能源大省，其發電供熱所需的煤炭資源主要從臨近的山西省購買，有專家認為興建過多熱電廠等同于承接臨省的污染轉移，為城市環境帶來更大負擔。S市官員極為不滿，在會場便大發雷霆，但專家也沒有輕易讓步，場面一度僵持不下。最終3座電廠均被通過，但仍有部分專家沒有在最終的文件上簽字確認。

在電廠建成運行后，市級環保部門主要負責對電廠排放情況進行不定期抽查，并通過電子信息平臺對污染物排放進行實時監控。盡管作為大型國有企業，L廠在執行政府環保標準方面一直較為嚴格，但在我國非正式關系占據主導地位的背景之下，僅僅“按規矩辦事”并不能保證企業不會被麻煩找上門。國有企業身份并不能為其與政府打交道保駕護航，反而會因其財力雄厚而受到更多苛求。通常情況下，似乎選擇順應政府對企業而言更有好處，但面對政府的要求，L廠廠長卻毫不猶豫地拒絕了。此舉為企業帶來了麻煩，不久，L廠便收到了一紙五萬元的罰單。

此外，有一些政策因為與實際情況不符，也遭遇了企業的反彈。為控制污染物排放，市政府要求火電企業入廠煤硫份不高于0.8%，并抽取煤樣進行檢測。此標準異常嚴格，引起了眾多企業的不滿。因為電廠目前的處理設施已足夠使硫份更高的煤符合排放標準，低硫煤與設計要求不合，反而帶來一定的安全隱患，因此入口要求過嚴似乎并不必要，同時也提高了企業生產成本。為此，S市幾家大型電廠聯合起來，一齊向政府提交設計資料對此進行論證。政府的要求相當嚴格，在明知政策要求不夠科學的情況下，仍不肯放松檢查的標準。但實際上，由于落實過程中各個電廠都遭遇了不小的困難，政府官員雖然在明面上繼續嚴抓，但實際執行時仍然表現出了相當大的彈性。事實上，政府除特殊政策難以柔化外，對于企業一些不合規行為大多采取默認態度。比如在低硫煤的使用問題上，由于采購難度大、采購成本高，少有電廠能夠堅持落實，也被政府默許。面對上級政府施加的越來越大的環保壓力，地方政府與企業也在長期博弈中達成了某種程度的共謀與合作。

3.與省級政府互動

相較于市政府對L廠的積極態度，省政府的態度則謹慎許多。為抓住國家實施《大氣污染防治行動計劃》的新機遇，適應本省要打好工業轉型升級和環境治理攻堅戰的新要求，按照《國務院關于加快發展節能環保產業的意見》（國發[2013]30號）和《省人民政府印發關于加快發展節能環保實施意見的通知》（冀政[2012]98號）精神，制定具體措施，推進節能環保產業成為促進省轉型升級、加快發展的新支撐。在面臨著嚴格的總量控制方面，省環保部門需要在更大的范圍內進行項目批準的權衡，確定重點項目，明確治理目標和標準，與市簽訂責任狀，同時對待新項目也更加謹慎。據L廠環保部門工作人員回憶，在進行項目審批時，省環保廳明顯態度更加冷淡，企業便只能求助于與行政級別更高的領導進行溝通，幫助自己化解困難。

電廠建立時的環境保護驗收工作由國家環保部委托、省環保廳負責組織實施。在電廠落成后，省級環保部門主要負責每季度對電廠的環保補貼款進行確認檢查，檢查合格后電廠可以領取上千萬元的環保補貼款。此外，省環保廳同樣掌握著電廠污染物排放實時數據。每逢檢查，L廠都相當嚴肅地進行準備，確保檢查順利通過。

4.與中央部委互動

L廠雖為國家級項目，但在項目審批時，中央各部委將具體工作細分，環評驗收工作是由國家監測總站委托省級監測中心進行的，環保部則主要負責進行材料審批等工作。中央各部委通過科學制定工作方案，對L廠精準管理，嚴格監管，并強化空氣質量預測預報，保證工廠的生產運作符合環保標準。

國家環保部在每年冬季12月至次年1月，都會進行一次對所有污染物排放企業排放污染物總量核查，核定污染物總量減排情況。每逢此時，環保部都會派遣專家組到各地取得排污許可證的單位進行驗收，省級、市級環保部門負責人均須隨同到場。由于出面領導層級高、專業知識精純且人數眾多，通過人情關系為電廠爭取空間可能性十分微小。

總量核查是一年之中L廠最為緊張的時刻。出現問題即面臨著限期整改、追繳排污費等行政處罰。由于事關重大，操作空間小，唯有嚴格落實國家的環保要求才能通過檢查。每到此時L廠上下均嚴陣以待，所有中高層干部全部在場陪同，唯恐出現差錯。

5.國有企業行為分析

由上文可以看出，總體而言，國有企業對政府的環保政策配合度都相當高，對此，L廠的環保部門負責人深有體會，表示作為國企，肯定是要跟著政府走的。G集團以高標準落實環保政策為榮；甚至在政府尚未提出統一的強制要求時，不惜重金主動改造設備，提升環保標準。這一方面是由于國有企業與政府的關系密切，易于感知政策動向，其舉措相較于民營企業更具前瞻性；另一方面，環保方面的積極表現也為他們帶來了更好的社會聲望，有利于日后獲取政府更多的關注與支持，同時也使其領導人獲得了有利于晉升的政治資本；除此之外，雄厚的資金實力也是其行動的基礎。反觀一些資金實力相對薄弱的小電廠，才是造成空氣污染的主要元兇。

盡管大型電廠的排放已經達到了政府的要求，但日常中依然會產生許多與各級政府進行互動的需要，此時的國有企業還是選擇了相當靈活的應對策略。本文將國有企業應對政府的方式手段大致分為以下四種：

（1）不予理睬。這一方式并非意味著企業完全無視政府的行動及意愿，而是此時企業不需對政府付出額外努力即可達到目的；從另一方面來看，采用這一方式時也暗含著一個條件——此時政府與企業的目標最為接近，因此，政府對企業的行為也十分配合。

（2）利益疏通。這一方式是指企業通過給予政府相對利益從而使其協助企業實現目標。在我國市場化不完全的背景下，政府仍掌握大量配置資源的權力，無論國有企業或民營企業，都有強烈動機與政府合作[27]。此外，當企業在某一部門遭遇瓶頸時，也時常通過利用官員之間的等級、權力差異來影響現狀，通過更高級別的官員進行互動，達到企業爭取的目標，這種情況也被歸于利益疏通。

（3）正式溝通。此處的正式溝通是指企業通過與官員通過制度化的方式，正式反映意見，包括遞交正式的書面申請、與其他企業聯名上書等。這種情況意味著國企已經放棄了自身具有先天優勢的特殊政治身份，與其他企業站在同一起點與政府進行談判。

（4）按章辦事。這一方式意味著企業已經放棄一切談判機會，對政府的政策完全執行，此時企業的能動性最低，政府的控制力最強。

因此，國有企業的應對方式可以總結整理如表2所示：

隨著政府層級的逐步提升，國有企業應對政府的策略也隨之發生變化。隨著部門權力的提升，政府對企業產生的影響也越來越大。但其中值得注意的是“正式溝通”這一項，表面看來這一手段最為正式，但在實際情況中，企業往往是在其他渠道都走不通的情況下才會采取這種策略，政府方面也不會對此產生重視，幾乎無法改變現狀。

已有許多研究指出，由于官員政績考核對經濟指標的要求、日常中互動頻繁等原因，級別越低的地方政府也越容易與企業結為利益同盟[28]，換言之，政府與企業之間相互依存的關系也就體現得更加明顯；甚至在本文案例中，基層政府因其審批權限小、難以對企業產生實質性影響，而在雙方的互動中處于弱勢地位。隨著政府層級的提升，企業對政府的依賴性一直保持在較高的水平上，但政府對企業的依賴性卻逐漸降低，企業不得不采取更加謹慎的態度來應對。

從縱向來看，政企雙方依賴關系的變化成為影響國有企業應對政府策略變化的主要原因。但僅僅這一因素無法完全解釋橫向層面的差異——企業在面對同一級政府時的策略變化，其中的影響因素還需要從政府自身出發來考慮。在對案例進行仔細觀察后不難發現，企業被迫進行策略改變往往是在政府開展嚴厲的專項治理活動時（與市級政府互動時發生的情況），或在政府進行嚴格重要的檢查時（與省級政府互動時發生的情況），此時政府官員面臨著來自內部的巨大監控壓力，與企業的利益聯盟關系也因此受到破壞。此外，由于高級別政府相較基層政府的內部監控更加嚴格，企業也不得不采取更為保守和正式的方式。除了上述因素外，還有一個易被忽視的因素也在影響國有企業與政府的溝通。在案例中可以發現，當政府官員的專業素養與企業有著明顯差距，或政府的政策不夠科學嚴謹時，企業與政府進行溝通的態度就變得更加消極。

本文將政府影響國有企業應對策略選擇的因素歸結為兩個層次的變量——關系變量與制度變量。其中，關系變量是指政府與企業之間的相互依賴關系的變化，這一變量會顯著影響企業對政府的態度，并對企業策略變化產生影響；制度變量則是指政府自身會影響企業策略的要素，不會受到企業的影響而發生變化。

在關系變量中，政府對企業的依賴性主要受到企業納稅貢獻及對當地經濟GDP貢獻的影響，隨著政府級別的升高，政府對企業的依賴性是逐漸降低的，政府得將更多注意力放在環保方面，對企業的態度也越發謹慎，政府也就掌握著更多的主動權；反之，企業對政府的依賴性受到政府級別的影響也一目了然，因為層級越高的政府其審批權限也越大，作用也越關鍵。

經過關系變量的分類后，我們得到了如圖1所示的示意圖。面對最低一級的縣級政府，因為其級別并不足以影響企業目標的達成，且政府對企業經濟貢獻的依賴性最強，國有企業便不再投入太多精力，采取了不予理睬的態度，此時企業能動性最高；面對市級政府時，企業對經濟的貢獻依然十分可觀，政府官員不會在環保方面過分為難企業，甚至在審批時給予了一定幫助，企業通過“常規的”利益疏通方式即可實現目標；面對省級政府時，政府對企業的經濟依賴顯著降低，對企業環保資質的審查和環保成果的檢驗也更加嚴格；面對中央政府時，企業幾乎別無選擇。但也會有例外情況出現——當政府受到上級死板嚴格的指標或政令束縛時，企業的經濟貢獻讓位于上級壓力，政府對企業的依賴性降低，企業就陷入了更加被動的境地。

在制度變量層面，包含兩個具體變量——監控度與科學度。其中監控度是指政府內部對政策執行過程的監控，隨政府內部監控制度和力度的變化而變化；這一變量影響了國有企業尋求使用非正式關系解決方式的偏好。權力在政府內部的分割給了企業在不同層級或部門間進行操作的空間，除此之外，企業也可以使用利益疏通的方式達到目的。科學度是指政令的本身的科學程度以及官員專業素養的高低；這一變量影響了企業與政府進行互動的積極性。由于企業執行環保政策的過程涉及眾多技術難點與細節，相對企業而言，政府官員的專業素質往往較低；這種情況通常隨著政府級別的降低而表現得越發明顯，不但削弱了官員執行政策時的權威性，也提升了企業與政府的溝通成本，降低了企業與政府進行互動的積極性。此時企業不再對溝通結果抱有期待，或者采取不理睬的態度，或者只進行象征性地溝通。

經過這兩個維度的劃分后，我們得到了如圖2所示的示意圖。當政府內部監控度和科學度都較低時，政府對企業的約束力最低，政府官員沒有能力對企業進行實質考核與監督，只能象征性地進行管理，現實中這種情況通常出現在官員素養較低的基層政府中。當科學度高而監控度較低時，企業與政府更容易在目的上與政府達成共識。當科學度低而監控度高時，在現實中往往是政府接到了上級強有力的行政命令，盡管政令本身可能存在漏洞與實際不符，但在高監控的情況下依舊不得不執行；此時企業也無力扭轉局面，僅僅使用形式上的手段進行溝通。當政府內部監控度和科學度都很高時，政府對企業的約束力最強，企業只有嚴格遵循政府的要求而行動，這種情況通常在高級別政府中出現。

本文認為，關系變量與制度變量都會對國有企業與政府的互動產生影響，在這兩者的共同作用下，國有企業應對政府的行為呈現出了不予理睬、利益疏通、正式溝通、按章辦事這四種不同的形態。從動態角度上看，國有企業的行為策略會隨著企業與政府的相對關系的改變而發生變化；從靜態角度來看，政府自身的因素也會影響企業的態度與策略。在這兩個變量中，政府方面的因素都在其中起到相當關鍵的作用，甚至在某種程度上可以認為，國有企業的行動是由政府的結構性和動態性因素而決定的。

四、討論與總結

國有企業與政府的關系究竟是怎樣的？它與政府緊密的政治關聯有沒有在與政府的互動過程中為它帶來好處？在本文的案例中，我們似乎很少能看到這樣的情況出現；與此相反，因為國有企業財力雄厚，往往還容易成為官員牟取私利的對象。近年來，隨著環境質量不斷下降，國家層面加大對環境保護、環境治理的力度，出臺一系列政策、方針，中共十九大報告中更是突出強調環境保護的重要性，因而國有企業與政府緊密的政治關聯帶來的最大影響似乎就體現在對環境政策回應的積極性上——但考慮到執行國家環保政策所需投入的經濟成本，對一家企業而言，很難將此視為一項優勢。不容否認的是，對環保指令的嚴格落實的確為全社會帶來了不小的環境收益。從這一點來看，國有企業相較民營企業雖然掌握著更多的政治資源，但這些資源也并未如人們所想的那樣，成為其規避政府管制、獲取經濟利益的工具[29]；從這一點來看，國有企業的確表現出了其社會公共性的一面，符合國家的創立初衷。

于是，在國有企業應對政府的行動中，我們更多看到的是它作為普通企業的一面——在不同政府間周旋、甚至一同“上書”政府——但這樣的互動關系依然展現出其耐人尋味的一面，難以通過“非正式關系”等概念來進行簡單的概括。目前有關非正式關系的研究，大多把政府與企業之間的互動視為市場化進程中的附屬品[30]，當市場化完成后，這種關系自然也會隨之消解，當下它只是暫時性地影響著政府的政策執行——當然這種影響的作用也不容小覷，它可以軟化甚至扭曲正式制度[31]。但在本文的案例中我們看到，企業也并非只有通過非正式關系才能影響政府；甚至當政府對企業的經濟依賴性降低，內部監控度提高的時候，非正式關系的影響力還會受到相當程度的削弱。此時企業也別無選擇，唯有聽從政府的指令。只有在極少數情況下，企業能夠通過上級政府官員的幫助來達到目的，而這種情況則是由我國政府內部的“碎片化”所帶來的——由于權力在不同的政府部門和層級之間被分散化了，才使得企業有機會利用此種分散化提供的空間進行活動，以此軟化和對抗政府的強監控[32]。最后需要注意的一點是，“正式溝通”的方式雖然看起來很有對抗性，但卻并非企業優先的選擇，相反，只有在企業幾乎無路可走的情況下才會通過正式溝通去表達訴求，此時企業已經處于相當弱勢的地位，這一策略所發揮的作用也十分有限。

當然，不容否認的是，非正式關系的確在政企互動的過程中發揮著重要的作用[33]，尤其在地方政府層面，幾乎在每一個互動環節都可以見到非正式關系的影響，只有在政府內部有極強的監控時，這種情況才會發生轉變。在本文案例中，企業之所以會向政府尋求正式制度以外的聯系和幫助，不僅因為政府掌握著大量可供分配的資源，也是由于政府強有力的行政命令可以直接干涉企業的生產活動。政府的出發點固然是為了降低市場外部性，或者對市場難以配置的資源進行調節，但在本文中也可以看到，這些調節并非都是有益的。有些時候，政府出于對自身政績的考量或為了應對上級壓力而對企業進行干涉（政府強制電廠使用高硫煤即是例證），在這種情況下企業使用非正式關系成為一種自我保護的方式。

因此，從本文來看，國有企業雖然與政府有著更加緊密的政治與經濟聯系，但在與政府的日常互動中，這些聯系也并未給國有企業帶來直接的好處。從這一角度而言，國有企業與私有企業并無明顯區別。國有企業應對政府的行動方式依然在很大程度上取決于政府自身的種種因素。具體而言，影響國有企業應對政府策略的因素主要有動態的關系變量與靜態的制度變量兩種，即前者指政府與企業之間的相互依賴關系，后者則包括政府內部的監控度與官員及政策的科學度。就關系變量而言，受政府層級影響，雙方關系的變化主要由政府對國有企業的經濟依賴性以及企業對政府的依賴性而決定；就制度變量而言，政府自身的結構性因素則是問題的關鍵。在這種情況下要改善環境政策的實施效果，仍需要從政府著手，提升官員專業素養，加強政策科學性，強化內部監控，才能進一步提升我國環境治理效果，改善環境質量。

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[22] 參見網址http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201309/t20130918_260414.htm

[23] 參見《河北省大氣污染防治行動計劃實施方案》.

[24] 2011年9月，國家環保部正式發布修訂后的《火電廠大氣污染物排放標準》，增加了對火電企業氮氧化物排放值的限制，并從2012年1月1日起正式實施，要求火電企業進行脫硝改造。而早在2009年前后，L廠已將脫硝設計寫入可行性研究報告，并據此設計施工。

[25] 參見國家發改委網站http：//xwzx.ndrc.gov.cn/zcjd/201111/t20111130_448411.html

[26] 參見http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201512/t20151215_319170.htm？_sm_au_=iVVR2PCFSksVLj6H

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