城市治理現代化的前沿探索

卓越 陳田田

摘 要： 在實現治理體系和治理能力現代化總目標的過程中，可以運用具有普遍意義的認識論和方法論指導，通過具體的操作平臺，不斷提升治理能力；可以在層級展開和方法運用方面實現完整鏈接，形成一套緊密相連、相互協調的制度安排，不斷完善治理體系；需要在具體探索的過程中進行特色總結，創新治理實踐模式，承接落實治理平臺和治理體系。本文以“美麗廈門、共同締造”行動方案為例，解讀城市治理現代化的前沿探索，嘗試總結規律，以點帶面，促進城市全面發展。

關鍵詞： 城市治理現代化；共同締造 ；典型案例

中共十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標以來，治理理論研究和實踐探索蓬勃發展。在這個大背景下，廈門市委、市政府根據城市發展現狀，于2013年提出了《美麗廈門戰略規劃》，推出“美麗廈門、共同締造”行動方案，旨在以“五位一體”全面發展的理念、改革創新的手段，破解發展新階段面臨的新問題與新挑戰，加快推進科學發展，促進社會和諧，實現城市治理現代化。

一、城市治理能力現代化與操作平臺

治理能力具有豐富的內涵，可以根據不同的思路、不同的標準形成不同的能力結構。例如，一些學者認為，從資源運作的角度，可以把治理能力劃分成資源動員能力、資源配置能力和資源使用能力；從經濟社會發展的狀態，可以構建保障能力、調控能力、財政能力和參與能力的治理能力評估框架。[1]筆者認為，治理最為突出的特征就是要求重新理解政府的作用，科學合理地界定政府與市場、社會組織、公民之間的關系。因此，理順關系就是一種非常重要的治理能力，可以運用在改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。治理能力現代化首先需要提升認識、轉變觀念。從社會管理到社會治理不僅僅是形式上發生改變，更反映了政府在執政理念和價值層面的差異與轉變，是政府如何管理社會、實施行政運作的觀念發生了深刻的變化。社會治理的本質是地位平等的多元主體在其自愿基礎上的一種有效合作，從而形成一種良性和有效率的互動。[2]同時，治理能力現代化還需要方法技術的支撐，治理能力不僅要知道應該做什么，還應該知道怎么去做。在實踐過程中，治理能力現代化可以通過一個具體抓手，也就是操作平臺體現出來，通過平臺建設，整合各類資源，調動各種積極因素，把愿景和目標、過程與結果結合起來；通過操作平臺緊密有機聯系各種因素，治理能力得以有效施展，操作平臺的構建內涵越豐富，治理能力的提升空間越大。這種實踐操作平臺的意義，就如理論研究過程中成立城市治理現代化研究機構一樣，通過這種跨行業、跨學科的研究平臺，可以更好地協同聚集各類智庫的研究力量，強強聯手，聚合創新，促進產生更多的城市治理創意研究，北京的中國城市治理現代化研究院、北京大學城市治理研究院，上海的城市治理現代化研究院，深圳的深圳大學城市治理研究院等等都是按照這種思路建立的研究機構。

廈門市的“美麗廈門、共同締造”活動可以看成是廈門城市治理現代化實踐的一個具體操作平臺。2014年初，在兩個行政區試點的基礎上，活動在全市推開。 “美麗廈門、共同締造”行動是貫徹落實中共十八大精神和習近平總書記對廈門發展的重要指示精神，實施黨中央深化改革的重大戰略部署，加快推進科學發展、轉型發展的重要決策，是新常態下加快廈門轉型發展的新探索、新理念和新方法。

“美麗廈門、共同締造”活動以治理的核心理念為導向，體現了政府在價值層面的轉變，影響和決定著政府的執政目標和追求方向，對政府行為的調節、社會問題的解決起到關鍵性的作用。作為一種戰略思想，共同締造是廈門城市治理的新方略，是對城市治理理念、治理結構、治理機制、治理環境進行的整體性的設計和探索，彰顯了城市治理的基本理念和價值取向，蘊含著認識論的價值，為城市治理體系和治理能力現代化提供解題思路和認識基礎；作為方法論指導，共同締造活動通過機制體制創新來提供動力，形成一個可持續、可復制、可推廣的城市治理創新體系，為實現社會協同、多層互動、民主協商、共治共享的格局提供了實踐啟迪。“共同”立足于“五位一體”，呈現的是全方位、立體式的美麗與和諧，聯結的是社會各界，這是一個黨委核心、政府引領、發動群眾之后最終逐步淡化政府色彩，交給社區、村落自己做的可持續過程。“締造”是“破而后立”的詮釋，即在破解原來格局中存在問題的基礎上創造一種新習慣和新格局，讓社會各界找到存在的價值，帶來城區環境面貌和市民精神狀態的變化。共同締造活動堅持以人為本的發展思路，在《美麗廈門戰略規劃》的框架指導下，以群眾參與為核心，以培育精神為根本，以獎勵優秀為動力，以項目活動為載體，以分類統籌為手段，著力共謀、共建、共管、共評和共享，統籌推進經濟、政治、文化、社會、生態文明建設，實現發展惠及群眾、生態促進經濟、服務覆蓋城鄉、參與鑄就和諧、城市更加美麗。廈門市制定的《美麗廈門戰略規劃》，開展的“共同締造”活動，就是“推進國家治理體系和治理能力現代化”的地方實踐，是城市治理的廈門實踐。

在共同締造的五個“以”的核心內容中，以群眾參與為核心，堅持走群眾路線，發揮群眾主體作用，尊重和激發群眾首創精神，努力做到決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享；以培育精神為根本，勤勉自律、互信互助、開放包容、共治共享。這兩個“以”側重講的就是理念價值問題，共同締造，核心在共同，這個共同蘊義深遠，它不僅體現在決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享，更是要通過激發群眾共同參與項目建設和社區活動，在改善社區的環境和公共建設的同時，使居民由互不往來變為共同行動，在共同行動中交流交往、相知相識、融洽融入，把社區從生人社會變成熟人社會，增強對社區、對城市以及人與人之間的認同感和歸屬感，最終培育和塑造共同的文化、共同的精神，形成“生命共同體”。共同締造活動的基礎是社區。社區是社會的基礎細胞，細胞健康則機體健康。2013年開始，廈門首先在社區層面進行試點，分別選擇了若干不同類型的社區——城市新社區、外來人口集中社區、農村社區等社區，試點實施“美麗廈門、共同締造”，取得了良好成效，形成具有普遍推廣意義的社區治理廈門模式。共同締造中參與是關鍵。根據馬斯洛的需求層次理論，人們在滿足衣食住行和安全等基本需求后，更加重視追求社會認可、社會尊嚴和自我實現。而在追求尊重和自我實現的需要中，參與則是關鍵。群眾參與的事情雖然是身邊的小事、房前屋后的實事，但群眾有興趣、愿參與。共同締造中滿意是根本。通過共同締造，各社區都以社會環境的改善和美化作為載體，社區的人居環境、各種設施都得到很大改善，面貌發生很大變化。同時，通過共同建設社區美好環境、特色文化等，培育了共同的社區精神，居民對社區的認同感、歸屬感和熱愛之情、滿意程度不斷提升。以獎勵優秀為動力，重視獎勵優秀在共同締造中的重要價值，建立績效治理的評估機制，明確獎勵對象，表彰優秀對象，補貼啟動、獎勵先進，樹立標桿、典型示范；以項目活動為載體，強調項目管理在契約治理中的激勵作用，通過群眾自愿、村居實施，政府資助、以獎代補的方式，形成穩定的契約治理激勵機制；以分類統籌為手段，以分類為基礎，為統籌整合做好準備，通過區分類型、突出特色，統籌自愿、協調推進的措施，以統籌為中心，形成整體治理的整合機制。這三個“以”更多地涉及方法技術、過程手段問題，圍繞建設具有完善的設施、開放的公共空間和有認同感的文化的完整社區，從房前屋后的小事實事做起，營造良好社區氛圍，培育和增強認同感和歸屬感。

二、城市治理體系現代化的完整鏈接

體系是由若干相互聯系的系統按照一定的秩序所構成的具有特定功能的有機整體。習近平總書記在《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》的重要講話中指出：國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。治理體系現代化是我國現代化進程新的發展階段中的制度創新 ，“治理體系現代化”既是實現“治理能力現代化”的重要基礎和前提，同時也是實現“國家治理現代化”的體制性“硬件”。

1.完整鏈接體系與城市治理特色

治理體系在縱向層級上必須實現完整鏈接，治理體系覆蓋中央、省、市、縣、鄉等等。作為國家治理體系的具體對象層級，城市治理必須符合國家治理體系和治理能力現代化的總體要求，體現共性特征，與國家治理體系總體框架相一致，建立健全一套完整、合法、有效的治理體系。同時，城市治理體系作為國家治理體系在地方的具體實踐，也需要突出自身的個性特色，在有效對接國家治理體系關鍵內核的同時，充分融入城市治理的特殊要素，凸顯地域市情，為城市治理現代化完整體系的設計提供系統優化與升級。近年來，城市治理現代化在各地展開積極探索，例如，深圳作為改革開放的前沿城市，通過城市治理主體的再造，著眼于“放開”“轉型”和“共享”，在這方面做了創新性的嘗試。在新一輪改革中，深圳對市場進一步“放開”，加快建立現代市場體系，充分激發市場主體活力，著力涌動一切創造社會財富的源泉；加強建立政府部門權力清單制度，繼續推進政企分開、政事分開、政資分開、政社分開，引導各級政府在加強公共服務、維護市場秩序、促進公平正義等方面更好地發揮作用；大力推進人民群眾關注的社會領域改革，努力讓廣大群眾更多更公平享受改革發展成果，加快形成“橄欖型”分配格局，擴大公眾在社會治理中的有序參與，最大限度激發社會的活力。

廈門市在推進《美麗廈門戰略規劃》、構建城市治理體系的過程中，重視加強戰略部署、統籌規劃。通過“共同締造”實踐將經濟、政治、文化、社會、生態文明建設各領域工作結合起來，推進科學發展、跨島發展，實現城市發展的轉型升級；積極改進城市治理方式，著力構建起“縱向到底、橫向到邊、縱橫交錯、多元共治”的城市治理新體系；將社區作為“五位一體”的基本載體，各項工作均由社區作為平臺基點展開推進；各系統間打破碎片孤立狀態，互聯互通，形成有機統一、相互協調、聯動高效的運行體系；充分發揮群眾的積極性、主動性、創造性，讓人民群眾更公平地共享發展成果，從總體上建構起系統、整體、協同的治理格局，把廈門打造成為國際知名的花園城市、美麗中國的典范城市、兩岸交流的窗口城市、閩南地區的中心城市和溫馨包容的幸福城市。

2.完整鏈接體系與結構-功能方法運用

在方法運用方面，同一個層級治理體系的完整鏈接還可以通過多種形式加以體現，比如，通過結構-功能的方式進行構建。結構所指的主要是體系的構成要素以及各要素間、要素與整體間的聯結方式，城市治理體系在本質上就是一整套規范經濟社會運行的制度體系，因此，城市治理體系在結構框架上集中體現為制度的建構問題，其關聯方式圍繞城市治理的各個主體，針對當前經濟社會發展的主要矛盾和問題，通過重點把握、理順并協調城市治理過程中政府與市場、社會間的關系以及政府自身的關系，建立相應的制度安排。也就是說，“治理體系現代化”主要就是從制度構建方面理順政府、市場、社會之間的關系。在這樣一個框架指導下，廈門市做出“以主體功能區為統籌，促進產業轉型與城市轉型”的重要決策部署，發揮主體功能區在治理體系中的統籌作用，在產業與城市轉型中建設城市治理現代化體系。以產業轉型加快升級城市治理現代化體系，通過產業轉型助力城市治理現代化體系的升級路徑，以城市轉型推動完善城市治理現代化體系，通過城市轉型助推城市治理現代化體系的優化機制，以更好地厘清政府與市場的關系，加快轉變經濟發展方式，深化經濟體制改革，實現城市全面轉型升級。為了重塑政府與社會的關系，創新社會治理體制，優化社會治理格局，廈門市積極推進“以社區治理為基礎，促進社會轉型”的實踐進程。發揮社區治理促進社會轉型的基礎作用，認真對待社會轉型的現實困境，通過健全社區建設組織領導，推進社區管理服務提升，確保社區建設有效開展，構建和諧社區互動共治新格局等措施，在社會轉型中完善城市治理現代化體系，收到了以“法治化”打造服務型政府，轉變作風和民風，以“軟治理”搭建起治理平臺，形成共建和共享，以“微自治”催生治理內動力，激發自治和自強的積極成效。為了完善政府自身建設，廈門市著力開展多項制度改革，不斷深化政府治理結構，推動完善城市治理現代化體系，推出了政府治理結構的架構設計，優化行政流程，提高運行效率，深化審批制度改革，重新解構行政管理流程，推行商事制度改革，厘清政府市場治理邊界等改革措施；進一步拓展平臺載體，改善服務效果，打造行政管理精細化服務，創建三級網格化體系，運用新技術改善治理成效等創新管理機制；不斷提升行政能力，實施多規合一，保護生態紅線，提升法治化治理水平，優化政府組織結構和運行機制，加強政務公開，制定權力清單，建立權力制約和協調機制。通過三種關系版塊結構的制度體系設計，使政府、市場和社會在參與治理的實踐過程中充分發揮各自作用并協同互動，共同促進廈門城市治理的現代化體系實現良性運轉。

功能所指的是對體系整體與其構成要素所產生的作用及影響，其建構方式主要通過主題進行呈現。中共十八屆四中全會明確要在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，法治作為引導、推動治理體系現代化的基石[3]，能夠為規范有序實施不同領域改革、實現現代化治理目標提供重要的制度保障。為此，廈門的城市治理現代化積極回應時代訴求，將“法治”作為體系設計的功能模塊，將法治體系作為城市治理現代化體系的基礎工程，始終貫穿并滲透于城市治理體系整體及其各版塊結構，全面落實法治城市建設任務，維護法律權威，確保憲法法律全面正確實施，堅持依法行政，加快建設法治政府，嚴格公正司法，維護社會公平正義，促進全民守法，加強法治社會建設，發揮區位優勢，做好涉臺法律事務工作，注重人才培養，建立高素質法治工作隊伍。通過“共同締造”的實踐運作，廈門市逐步構建成以問題為導向，以民生為焦點，以社區為基礎，以功能區為統籌，以城市為覆蓋，五位一體、搭載“三個轉型”“兩個融合”“政府治理”和“法治保障”等內容的城市治理現代化體系。依托這樣一個生動樣本，廈門城市治理的成效得到顯著提升。

三、創新城市治理現代化的實踐模式

城市治理現代化需要具有普遍意義的認識論和方法論指導，通過具體的操作平臺，不斷提升治理能力；需要一套緊密相連、相互協調的制度安排，在層級展開和方法運用方面實現完整鏈接，不斷完善治理體系；同時，城市治理現代化還需要在具體探索的過程中進行特色總結，承接落實治理平臺和治理體系，有效破解城市治理困境和難題，諸如基層黨組織核心領導作用虛化、弱化、空化問題，黨政、群團組織與社會服務不到位的困境以及行政運營成本高的難題。實踐模式必須是創新的產物，根據特定條件要素的共有因素抽象出來，成為一種典型形式，具有新穎和價值二方面特征，具備創新識別的條件；每類實踐模式都描述了某一環境中所出現的問題，要能夠闡述問題的解決路徑，符合創新執行的要求；實踐模式作為一種動力機制，要產生推進改革創新的持續性動力，體現持續創新的蘊藉；同時，實踐模式還必須做法可學、可復制，對于其他地區的改革實踐具有積極的借鑒意義，成為創新擴散的指南。

在推動國家治理轉型的改革浪潮下，各地對治理實踐進行了不同的模式探索，呈現出一定的地區“特色”。廣州的公共咨詢委員會模式從實踐而來，近年來，已經形成一定的格局，影響比較大的有同德圍公咨委、城市廢棄物處理公咨委、廣州市重大城建項目公咨委、金沙洲公咨委、東濠涌公咨委等。它們承擔意見征集、過程監督、協調矛盾和結果監督與評價的工作任務，在基層群眾有效參與重大決策中扮演了重要角色。在此基礎上，廣州市政府通過規范設計，形成了《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會制度 （ 試行） 》，明確規定： 政府重大民生決策時要成立公眾意見征詢委員會，吸納市民公眾代表，包括有利益關系的市民或團體代表參與對擬議決策事項的討論，其討論意見作為政府決策的重要參考，體現了廣州城市治理現代化模式的鮮明特色。[4]京津冀協同發展是當前中國三大國家戰略之一，目標對準疏解非首都核心功能、解決北京“大城市病”，調整優化城市布局和空間結構，構建現代化交通網絡系統，擴大環境容量生態空間。京津冀協同發展體現了網絡治理和整體治理的基本理念，通過創新驅動、協同發展，推進區域發展機制體制創新，加快市場一體化進程，推進產業升級轉移，推動公共服務共建共享，努力形成京津冀目標同向、措施一體、優勢互補、互利共贏的協同發展新格局。

廈門市城市治理現代化實踐推開以來，區、鎮街及各社區通過培育典型與樣板，認真總結先進的做法、經驗和體會，形成了元治理、微治理和協治理等三種較為典型的模式。

元治理模式堅持黨委核心領導為前提，深化黨建工作，打造“主導式”黨建、探索“嵌入式”黨建、推進“服務式”黨建、延伸“協商式”黨建；堅持政府統籌主導為關鍵，通過頂層設計構建“領唱型”政府；通過減負增效構建有限型政府；通過服務下沉構建服務型政府，以此，回應了基層黨組織核心領導作用虛化、弱化、空化的問題，打造黨委、政府協調各方、主導推動的社會治理格局。與國際上通行的一般意義上的治理理論相比，元治理模式是治理理論在中國的實踐創新、治理創新，帶有明顯的中國特色。微治理以微事物、微機制為突破口，從身邊的細微之處做起，從群眾關心的小事實事做起，激發居民參與熱情，撬動自治熱情，在微治理中培養群眾的參與意識與行為能力，提升基層治理的水平，有效回應了黨政、群團組織與社會服務不到位的困境。微治理模式以微心愿為起點，通過信息化征集、制度化手段，搭建需求表達體系；以微志愿為載體，通過文明創建微項目、公共服務微項目，構建民生項目體系；以微機制為支撐，建立多元參與機制，創設網格服務機制，創建互動共治平臺；以微自治為核心，通過社區層面服務型自治、網格層面功能型自治，組建基層自治網絡。微治理模式在國際上流行的常規意義上的治理主體、治理領域的基礎上進一步延伸拓展，以具體活動為載體，展現了新時代背景下的中國經驗。協治理模式通過搭協商平臺，保證有事可商量，建協商組織，保證有事能商量的方式，倡導協商共治，破解“主體缺位”難題；通過政企協作，引入市場組織，政社協作，激活社會組織的渠道，強調協作共管，破解“全能管理”難題；通過綜合式服務，實現橫向到邊全覆蓋，通過回應式服務，縱向到底全響應的路徑，破解“政社失衡”難題；通過文化共融，吸收兩岸先進理念，融合兩岸締造方式，匯聚兩岸主體參與的舉措，構建協同共融，破解“本土治理”難題。

三類模式在運行過程中既相互獨立，又不完全分開，在互動融合中形成銜接有序的統一整體；既保持著各模式屬性的相對獨立性，三者之間又存在交集。元治理模式強調核心引領與統籌主導，聚焦“頂天”的戰略定位；微治理模式強調扎根基層，行動于微處，著眼“立地”的技術路線；協治理模式強調異質主體通過充分持續的互動來交換資源、談判共同的目標，承接了元治理模式和微治理模式，貫穿于治理實踐的全過程。總而言之，三類模式在縱向層級上環節連續、特征明晰，既強調整體性的整合，又從不同層面構建了理論分析框架。元治理模式是在原有理論意蘊的基礎上，結合中國情境進行了理論豐富和具體闡述。微治理模式則是對國家治理、社會治理以及社區治理的凝練概括，是對微觀治理的醒目表達。協治理模式凝練統領了協商治理、協作治理、協調治理與協同治理的舉措方式，是對“多元主體共同治理”的創新回應。三種實踐模式以元治理模式為先導，堅持黨委核心領導和政府統籌主導，為城市治理現代化提供持續發動機制；以微治理模式為核心，堅持服務下沉和微觀自治，為城市治理現代化提供內在動力；以協治理模式為旨歸，堅持“多元共治”的格局締造，為城市治理現代化提供創新范式。三種實踐模式的深入挖掘有利于固定和推廣改革成效，保障治理實踐的可持續性運作。同時，三種實踐模式做法可學、可復制，對于其他地區的改革實踐具有積極的借鑒意義。

參考文獻：

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[4]吳明場.廣州“公咨委”：城市治理能力現代化的積極探索[J].廣東行政學院學報，2015，（1）：20-23.