行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴既要數(shù)量更要質(zhì)量

陳敏

2018年8月21日，重慶市南川區(qū)人民法院公開(kāi)合并審理了原告陳某、吳某、何某訴被告重慶市涪陵區(qū)移民局、重慶市移民局移民政府信息公開(kāi)兩案，重慶市移民局副局長(zhǎng)任麗娟、涪陵區(qū)移民局副局長(zhǎng)黃杰出庭應(yīng)訴。

這是市級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人首次在南川區(qū)人民法院出庭應(yīng)訴。

庭審中，法庭就被訴的政府信息公開(kāi)行為及行政復(fù)議行為是否合法等爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行了審理。

顯然，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人坐到被告席，傳遞出的是一種對(duì)案件應(yīng)有的重視態(tài)度，同時(shí)也是對(duì)“官民平等”理念的詮釋?zhuān)锹鋵?shí)依法行政、建設(shè)法治政府的具體實(shí)踐。

出庭應(yīng)訴比例提高

行政訴訟俗稱(chēng)“民告官”，是解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的重要法律制度。做好行政應(yīng)訴工作是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人民群眾利益訴求多元化，因行政爭(zhēng)議引發(fā)的行政訴訟案件數(shù)量有所增加。

事實(shí)上，早在2011年，重慶市政府就出臺(tái)了《重慶市行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。《辦法》提出，有以下四種情形之一的，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴：在行政機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)有重大影響的行政訴訟案件；可能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政管理或者行政執(zhí)法行為產(chǎn)生較大影響的行政訴訟案件；行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有利于查清案件事實(shí)，解決行政爭(zhēng)議的行政訴訟案件；人民法院通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的行政訴訟案件。

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況，也被納入依法行政工作考核內(nèi)容。

為了增強(qiáng)行政應(yīng)訴能力、完善行政應(yīng)訴機(jī)制， 2016年，重慶市政府辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的實(shí)施意見(jiàn)》。同時(shí)，還建立健全了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“零出庭”督查機(jī)制。

在重慶市政府法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人看來(lái)，新修訂的行政訴訟法施行以來(lái)，重慶行政應(yīng)訴工作面臨應(yīng)訴案件數(shù)量大幅增長(zhǎng)、異地應(yīng)訴案件不斷增加、應(yīng)訴要求全面提高等新情況。

2018年5月，重慶市人大法制委、重慶市人大常委會(huì)法制工委深入調(diào)研了重慶市政府及其組成部門(mén)2017年推進(jìn)法治政府建設(shè)的情況，以及辦理落實(shí)重慶市人大常委會(huì)審議意見(jiàn)的情況。

在調(diào)研中，調(diào)研組了解到，重慶各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴工作持續(xù)改進(jìn)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的比例有所提高。數(shù)據(jù)顯示，2017年，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為32.7%，較2015年、2016年分別提高12.4個(gè)百分點(diǎn)和7個(gè)百分點(diǎn)。

仍有短板需補(bǔ)齊

隨著公民的法治意識(shí)和維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，“民告官”的行政訴訟案件在不斷增多，行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴量在不斷增大。

據(jù)重慶市政府法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，從今年上半年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況看，整體尚好，但仍有部分單位對(duì)行政應(yīng)訴工作重視不夠，造成行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率不高，執(zhí)行人民法院生效裁判和辦理司法建議不到位、行政應(yīng)訴能力不強(qiáng)等問(wèn)題依然存在。

比如，代表行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的人中，絕大多數(shù)仍然是行政機(jī)關(guān)的普通工作人員，個(gè)別出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人也是“猶抱琵琶半遮面”。

對(duì)于一些負(fù)責(zé)人應(yīng)訴工作落實(shí)不到位的行政機(jī)關(guān)，重慶市政府法制辦也按照“零出庭”督查制度進(jìn)行了約談，但效果不是很明顯。

一些基層人民法院在案件審理中發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作主要存在的問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：一是出庭應(yīng)訴積極性不高，一些行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人還沒(méi)有糾正傳統(tǒng)應(yīng)對(duì)行政訴訟的思維，試圖通過(guò)各種途徑避免自己出庭訴訟；二是出庭應(yīng)訴形式化突出，部分行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人雖出庭應(yīng)訴，但仍停留在形式意義上的出庭，不與原告進(jìn)行辯論，“出庭不出聲”現(xiàn)象較為嚴(yán)重；三是出庭應(yīng)訴能力不足，由于事前沒(méi)有充分準(zhǔn)備，對(duì)答辯狀沒(méi)有進(jìn)行認(rèn)真梳理，所以答非所問(wèn)、東拉西扯的情況較為普遍，以致于不能準(zhǔn)確把握行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)；有的由隨其出庭的工作人員進(jìn)行答辯，不主動(dòng)回應(yīng)訴求，存在怕庭審中說(shuō)錯(cuò)話的心理。

此外，部分行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭后，對(duì)敗訴的后果重視不夠，沒(méi)有認(rèn)真總結(jié)存在的問(wèn)題，沒(méi)有制定相應(yīng)的整改措施或整改不到位，導(dǎo)致類(lèi)案持續(xù)引發(fā)訴訟。盡管行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人多次因同一類(lèi)型的案件出庭應(yīng)訴，但類(lèi)案持續(xù)敗訴。

有專(zhuān)業(yè)人士認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是一堂生動(dòng)的法治教育課，有利于權(quán)力制約，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)主動(dòng)接受司法監(jiān)督的示范價(jià)值，同時(shí)，對(duì)政府部門(mén)及其工作人員依法行政也具有直接的推動(dòng)作用。

改變“只出庭不出聲”現(xiàn)象

重慶在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作上取得了一定成效，但提高應(yīng)訴質(zhì)量仍然是一個(gè)需要重視的方向。

2018年5月，重慶市五屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議召開(kāi)，在分組審議《重慶市人民政府關(guān)于2017年法治政府建設(shè)工作情況的報(bào)告》時(shí)，有常委會(huì)組成人員認(rèn)為，部門(mén)和基層政府只有扎實(shí)做好諸如負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴等具體舉措，才能一點(diǎn)一滴構(gòu)建法治政府根基，領(lǐng)導(dǎo)干部有了法治思維，才會(huì)在做決定時(shí)考慮法律后果。

一些人大代表認(rèn)為，強(qiáng)化法治理念，糾正認(rèn)識(shí)上的偏差，要變被動(dòng)出庭為主動(dòng)出庭。地方各級(jí)人大有權(quán)也有責(zé)任加強(qiáng)對(duì)自己選舉或任命的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的法治教育。地方各級(jí)人大可以將行政訴訟法作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人任前法律培訓(xùn)的重點(diǎn)內(nèi)容，幫助他們轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化依法行政、自覺(jué)接受法律監(jiān)督的法治意識(shí)，主動(dòng)出庭應(yīng)訴。

“目前在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴中，還存在‘出庭不出聲的現(xiàn)象，這還需要加強(qiáng)法治宣傳，提高意識(shí)。”一些基層法院相關(guān)人士稱(chēng)。

在重慶市政府法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人看來(lái)，出現(xiàn)“出庭不出聲”現(xiàn)象，多數(shù)是因?yàn)橐恍?yīng)訴的負(fù)責(zé)人有顧慮，在“兩眼一抹黑”的情況下，擔(dān)心敗訴會(huì)對(duì)政府形象有負(fù)面影響。

“出庭應(yīng)訴絕不是什么‘丟人現(xiàn)眼的事情。”該負(fù)責(zé)人稱(chēng)，梳理重慶一些做得較好的行政機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)不難發(fā)現(xiàn)，工作人員要提前與應(yīng)訴負(fù)責(zé)人進(jìn)行溝通，讓?xiě)?yīng)訴人對(duì)案件有一個(gè)大概了解，在具體個(gè)案中做好應(yīng)訴分配問(wèn)題。這樣一來(lái)，不僅提高應(yīng)訴質(zhì)量，也讓?xiě)?yīng)訴人愿意出庭，有了具體體驗(yàn)后，才會(huì)重視、才會(huì)出聲。

“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴也方便他們準(zhǔn)確掌握行政爭(zhēng)議的癥結(jié)所在，從而有利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)具體行政行為，改進(jìn)工作作風(fēng)，提高依法行政的能力。”相關(guān)專(zhuān)業(yè)人士說(shuō)。

重慶市人大常委會(huì)在對(duì)《重慶市人民政府關(guān)于2017年法治政府建設(shè)工作情況的報(bào)告》的審議意見(jiàn)中提到，要嚴(yán)格落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度、“零出庭”約談制度，進(jìn)一步提高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴比例和應(yīng)訴能力，有效改變“只出庭不出聲”現(xiàn)象。（編輯 劉婷婷 327380430@qq.com）