“兩法”修訂，合憲性審查的未來進路

楊云彪

2018年10月22日，十三屆全國人大常委會第六次會議召開。會上，全國人民代表大會憲法和法律委員會作“兩院”組織法的修訂草案審議報告。這是全國人大憲法和法律委員會更名后的首次合憲性審查。盡管目前尚未形成合憲審查的程序法規則，但是，憲法委員會已經用其實踐理性在憲法監督上進行開拓，前景可期。

2018年10月22日，十三屆全國人大常委會第六次會議，全國人民代表大會憲法和法律委員會（以下簡稱憲法委員會）作“兩院”組織法的修訂草案審議報告。憲法委員會在報告中提出：從人民法院組織法修訂草案的內容看，這次修法沒有改變我國人民法院的性質、地位、職權、基本組織體系、基本活動準則等，修改的內容都是屬于補充、完善、調整、優化性質的，與人民法院組織法的基本原則不存在相抵觸的情形。因此，人民法院組織法修訂草案由全國人大常委會審議通過是可行的，符合憲法的有關規定。

這應是憲法修正案將法律委員會更名為憲法和法律委員會后，憲法委員會的首次合憲性審查。盡管目前尚未形成合憲審查的程序法規則，但是，憲法委員會已經用其實踐理性在憲法監督上進行開拓，前景可期。

中國的合憲審查可以上溯到1949年的《中國人民政治協商會議共同綱領》，其第十七條規定：廢除國民黨反動政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護人民的法律、法令，建立人民司法制度。在以敵我和階級劃線的歷史背景下，廢除國民黨的“六法全書”，將中華法律文化的精華和糟粕一股腦兒全部拋棄，代替以司法原則和政治運動治國，是值得歷史反思的。直到1997年，全國人大對香港基本法的決定中確認基本法的合憲性，并對香港回歸以前符合基本法的香港本地法律予以保留，中國的合憲審查才逐漸回歸法治理性。

但是，半個多世紀以來，盡管有合憲審查的實踐，但制度建設上卻未跟上，直到今年修憲確立了憲法委員會的憲法地位。有憲法而無監督，就如同有法律而無法院，這是國人普遍缺少憲法觀念的直接原因，也是依法治國的瓶頸。

守得云開見月明。十三屆全國人大常委會第三次會議決定，憲法和法律委員會在“繼續承擔統一審議法律草案等工作的基礎上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等工作職責”。

憲法的生命力在于實施，實施的保障在于監督。憲法作為法律之一，其被違反并非能夠通過一般法律的監督予以糾正。這正是多數國家通過司法審查、獨立的憲法委員會或者憲法法院實施憲法監督的原因。面對海量的違憲行為，沒有司法配合，很難實施對違憲行為的全面審查，這正是法國憲法委員會開始同司法“合作”展開違憲審查的重要原因。因此，未來中國是否可以讓司法機關分享合憲性審查的一部分程序，值得期待。

問題不僅如此，在人大立法時，同樣面臨“自體審查”的困局。盡管地方組織法規定了同級人民代表大會對同級人大常委會不適當決定決議的改變和撤銷權，以及上級人大常委會對下級人大常委會的撤銷權，但是現行權力運行關系中，同級人大動用撤銷權無異于自體懲罰，上下級人大之間也多以發函的方式責令自我糾正，就像今年全國人大常委會法工委發函各地糾正違反上位法一樣。

在全國人民代表大會層面，由于合憲審查權在憲法委員會，而憲法委員會又承擔了統一審查的職能，法律通過前的合憲性較為容易審查，但是法律通過后就會產生審查困境。

事實上，法律的合憲性主要在實施的時候才能產生。此時，全國人大常委會可以動用法律的釋法權以符合憲法，也可以通過解釋憲法以維護法律適用的秩序。“八二憲法”頒布以來，全國人大除了對香港基本法予以解釋外，憲法性解釋并不常見。為了適應社會的發展，加強憲法解釋，以發展民主法治，當是憲法委員會著力考慮的工作。

但是，當法律的適用造成社會不安，必須透過違憲審查以廢止或者修改法律的時候，“自體審查”的困境就體現出來。此時，約束程序就顯得尤為重要。這個程序必須能夠建立回避規則，以保證過去的立法者不受或者不產生影響。這個程序的啟動規則也必須具有透明度和約束力，一旦啟動必須走下去，并面向社會公開。類似公民上書全國人大要求違憲審查的方式，只應該是補充和參考，而不能是常態。對于違憲審查，只有建立司法式的程序，才能真正實現符合憲法精神的程序正義。

一部合憲性審查的程序法，即呼之欲出。

（作者系深圳市人大常委會選舉聯絡人事任免工作委員會副主任，全國人大深圳培訓基地客座教授，法學博士）