中央行政事業(yè)單位預算執(zhí)行率問題研究

祝艷霞

摘 要：近年來，中央行政事業(yè)單位存在預算執(zhí)行率低的突出問題，問題產(chǎn)生的原因可以從預算編制、預算調(diào)劑、預算績效管理、項目結(jié)余資金清理、預算與決算對比等方面探析。針對預算執(zhí)行率低的問題，建議從建立預算編制定額標準體系，科學編制項目預算；制定操作性強的預算調(diào)劑實施細則，下放調(diào)劑權(quán)限；制定有效的預算績效管理制度，落實績效評價；完善結(jié)題驗收的控制措施，及時清理結(jié)余資金；將決算結(jié)果和預算進行對比與關聯(lián)，為下年預算提供指導等方面加以解決。

關鍵詞：中央行政事業(yè)單位；預算執(zhí)行率；原因探析；對策建議

中央行政事業(yè)單位是國民經(jīng)濟運行中的重要組成部分，在建設創(chuàng)新型國家、構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮指引性作用。而近年來中央行政事業(yè)單位存在預算執(zhí)行率低的突出問題，不僅影響了所承擔職能的有效實現(xiàn)，也在一定程度上減弱了對經(jīng)濟發(fā)展的推動作用。中央事業(yè)單位預算執(zhí)行率低的原因何在？如何提升預算執(zhí)行率？本文選取63家國務院各部委及其管理的國家局、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、直屬事業(yè)單位、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)為樣本，對此展開研究。

一、中央行政事業(yè)單位預算執(zhí)行率低的數(shù)據(jù)分析

中央行政事業(yè)單位的預算執(zhí)行率可以采用以下公式計算：財政撥款預算執(zhí)行率=財政撥款本年支出數(shù)/（財政撥款年初結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余數(shù)+財政撥款本年收入數(shù)）。

將樣本單位的2014―2016年相關數(shù)據(jù)代入上述公式計算后，可知樣本單位2014―2016年預算執(zhí)行率均值為81%、83%、81%，年末財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余合計金額分為1072.65億元、1054.89億元、1003.84億元。可以看出，中央行政事業(yè)單位預算執(zhí)行率低是近幾年國民經(jīng)濟運行當中的突出問題。

二、中央行政事業(yè)單位預算執(zhí)行率低的原因探析

1.項目支出預算缺乏定額控制標準

預算編制的要求是“各項收支要符合部門的實際情況，測算時要有真實可靠的依據(jù)，不能人為提高開支范圍和標準編制預算”。在具體編制預算時，中央行政事業(yè)單位預算支出科目包括基本支出和項目支出。基本支出預算實行以定員定額為主的管理方式；項目支出因其專項性、復雜性的原因，預算編制定額體系尚沒有完全建立，因而預算編制缺乏相應的定額控制標準。

由于缺乏定額控制標準，部分單位在編制項目預算時，為保證項目資金充裕，或者為在項目支出中列支本應由基本支出列支的費用，傾向于多編預算，造成“小項目大預算”，致使項目預算資金遠大于項目實際需求。

預算執(zhí)行與預算編制是緊密聯(lián)系的，預算編制缺乏定額控制標準，致使預算編制不科學、不合理，造成預算執(zhí)行基數(shù)過大，結(jié)轉(zhuǎn)資金過多，這樣預算執(zhí)行進度勢必緩慢，執(zhí)行率必然不高。

2.預算調(diào)劑尚無操作性強的實施細則

中央行政事業(yè)單位在編制預算時，每個科目需要支出的金額僅是預計支出，而在實際執(zhí)行時，每個科目支出的金額不可能與預算金額完全一致。在總預算不變的情況下，預算科目之間的調(diào)劑使用，是各單位在預算執(zhí)行過程中的切實需求。

關于預算科目之間的調(diào)劑，《預算法》第七十二條規(guī)定：嚴格控制不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金的調(diào)劑，確需調(diào)劑使用的，按照國務院財政部門的規(guī)定辦理。《關于中央預算單位2018年預算執(zhí)行管理有關問題的通知》（財庫〔2017〕2017號）要求：執(zhí)行中如確需對政府預算經(jīng)濟分類“類”級科目調(diào)劑的，應當報財政部批準，不得自行辦理；確需對政府預算經(jīng)濟分類“款”級科目調(diào)劑的，由各部門自行審核辦理，并報財政部備案。

而實際情況是，由于缺乏操作性強的實施細則，對于單位提出的調(diào)劑預算科目的申請，上級單位要么答復“嚴格按預算執(zhí)行”，要么遲遲不予答復。預算得不到及時調(diào)劑，部分科目的預算超過實際需求，經(jīng)費結(jié)余；部分科目預算少于實際需求，工作無法正常開展。預算科目資金“供給”與“需求”的不匹配，嚴重影響了單位的預算執(zhí)行進度。

3.預算績效評價缺少完善的管理制度

預算績效管理是在預算管理中引入績效理念，強調(diào)預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關注預算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。《預算法》第五十七條規(guī)定：各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88號）要求“資金使用單位應對照確定的績效目標開展績效自評”“財政部或中央部門有針對性地選擇部分重點項目或部門，開展項目支出或部門（單位）整體支出績效評價”。但是一些單位在績效評價時，由于是自我評價，因而僅落實在文字上，并沒有真正開展績效評價。

另外，績效指標是績效目標的細化和量化，績效指標設置粗獷，不適合各單位的具體情況，不利于開展預算績效評價。預算績效評價與預算執(zhí)行進度關系密切。通過績效評價，可以督促各單位按計劃開展工作，完成設定的年度指標。各項工作按期實施，資金按計劃支付，預算執(zhí)行率將得以保障。

4.項目結(jié)余資金清理需要有效的控制措施

項目實施內(nèi)容完成后，剩余資金不再需要支付，但仍然留存在單位零余額賬戶，如果沒有及時清理為結(jié)余資金上繳財政，那么剩余資金將增加預算執(zhí)行的基數(shù)，拉低單位的預算執(zhí)行率。《中央部門結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》（財預〔2016〕18號）要求“年度預算執(zhí)行中，因項目目標完成、項目提前終止或?qū)嵤┯媱澱{(diào)整，不需要繼續(xù)支出的預算資金，中央部門應及時清理為結(jié)余資金并報財政部，由財政部收回”。但是許多單位由于缺乏結(jié)題驗收的控制措施，1年期項目到第二年才開始結(jié)題驗收，使得經(jīng)費使用期限延長到2年，大大降低了預算執(zhí)行率；多年期項目，特別是基建項目，由于實施周期較長、資金較多，且不存在預算資金連續(xù)兩年沒用完即清理為結(jié)余資金的規(guī)定，所以實施周期內(nèi)以及驗收期內(nèi)的預算執(zhí)行進度都很緩慢，同樣拉低了單位整體的預算執(zhí)行率。

5.決算結(jié)果和預算沒有對比與關聯(lián)

自2016年起，中央部門決算報表中增加了部門決算量化評價表，對預算編制情況、預算執(zhí)行情況等指標設置權(quán)重，進行計算評分，其中預算執(zhí)行情況的權(quán)重為40分。預算執(zhí)行情況的具體評價指標包括：人員經(jīng)費預決算差異率、公用經(jīng)費預決算差異率、財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余率、“三公”經(jīng)費支出預決算差異率等。由此可見，預算執(zhí)行情況已經(jīng)受到財政部的高度重視。通過預算與決算的對比，形成預算控制的閉環(huán)，既可以反映各單位的預算執(zhí)行情況，又能夠為下年的預算編制提供參考，從而為下年的預算編制和預算執(zhí)行打好基礎。但是在很多單位，沒有預決算對比的控制措施，預算與決算是分離的，兩者既沒有對比也不關聯(lián)，這使得下年預算編制的科學性得不到保證，影響了單位對經(jīng)費收支的計劃和安排，必然延緩單位的預算執(zhí)行進度。

三、提高中央行政事業(yè)單位預算執(zhí)行率的對策建議

1.建立預算編制定額標準體系，科學編制項目預算

財政部自2009年開始著手項目支出定額標準體系建設，出臺了《中央和國家機關會議費管理辦法》《中央和國家機關培訓費管理辦法》等一系列定額標準管理辦法，但是全面的預算編制定額標準體系尚未建立。各單位應根據(jù)自身項目特點，優(yōu)先建立本單位的控制標準。從支出科目的角度而言，根據(jù)經(jīng)濟分類支出科目，能適用財政部已出臺標準的，使用財政部通用定額標準；財政部尚未出臺標準的，各單位應探索建立自己的專用定額標準。從項目類別的角度，根據(jù)項目重要性，將所有項目劃分為重大改革發(fā)展項目、專項業(yè)務費項目、其他項目三大類，結(jié)合項目業(yè)務特點，探索建立不同的定額標準。定額標準建立后，通過技術手段嵌入項目庫申報系統(tǒng)，各單位在申報項目時，必須通過該系統(tǒng)使用定額標準，這樣項目預算編制的科學性將有較大提升，“小項目大預算”的狀況將得到緩解，財政資金的預算執(zhí)行率會大幅度提高。

2.制定操作性強的預算調(diào)劑實施細則，下放調(diào)劑權(quán)限

2016年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，將多數(shù)科目的預算調(diào)劑權(quán)下放給項目承擔單位，改革和創(chuàng)新了科研經(jīng)費使用和管理方式。但是，對于非中央財政科研項目，尚沒有制定預算調(diào)劑實施細則，預算資金管理仍然存在過細過死的問題。從簡政放權(quán)、創(chuàng)新經(jīng)費管理方式、激發(fā)項目活力的角度，建議財政部門下放財政資金預算科目調(diào)劑權(quán)限。以部門預算經(jīng)濟支出科目為例，在總預算不變的情況下，“三公”經(jīng)費、專家咨詢費、勞務費、資本性支出只許調(diào)減，不許調(diào)增，其他科目調(diào)劑權(quán)限下放給各承擔單位，報主管部門備案。這樣既滿足了單位經(jīng)費管理的實際需求，又有利于提高財政資金的使用效率。

3.制定有效的預算績效管理制度，落實績效評價

2011年財政部印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號），對財政支出的績效評價進行了規(guī)范。2015年財政部印發(fā)了《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88號），對中央部門預算績效目標管理進行了規(guī)范。但是，這兩個辦法對單位整體支出績效指標和項目支出績效指標的設定都過于籠統(tǒng)。各單位應根據(jù)自身的職能特點，編制適合本單位的細化績效指標。在績效評價環(huán)節(jié)，應制定“誰批復目標，誰評價目標”的原則，由批復目標的上級單位開展績效評價，衡量資金的使用效益，督促資金使用單位按時完成實施內(nèi)容或年度計劃，并根據(jù)評價結(jié)果進行獎懲，與下年的預算安排掛鉤，以便激勵各單位重視績效管理，提高資金的使用效率和效益。

4.完善結(jié)題驗收的控制措施，及時清理結(jié)余資金

各單位應制定項目結(jié)題驗收的控制措施。在項目實施周期結(jié)束后，應及時組織結(jié)題驗收，以縮短項目從預算批復到驗收完成的時間，從而提高預算執(zhí)行率。項目按期驗收且驗收通過的，以后項目負責人申請項目時優(yōu)先考慮。項目未按期驗收或者驗收不通過的，應責令限期改正，并且未來兩年不準申請新的項目。對于事業(yè)項目，項目結(jié)題驗收由各單位自行組織，各單位應在2個月內(nèi)完成驗收工作。結(jié)題驗收完成后，該項目剩余資金不得使用，各單位應在1個月內(nèi)清理剩余資金為結(jié)余資金，按規(guī)定程序上報財政部，由財政部收回。對于基建項目，項目竣工后，各單位應在2個月內(nèi)將竣工驗收材料上報上級主管部門，上級主管部門應在1個月內(nèi)給予批復。驗收通過的，各單位應在1個月內(nèi)清理剩余資金為結(jié)余資金，按規(guī)定程序上報財政部，由財政部收回。

5.將決算結(jié)果和預算進行對比與關聯(lián)，為下年預算提供指導

為減少預算執(zhí)行與預算編制的差異率，提高預算編制質(zhì)量，并最終提高預算執(zhí)行率，各部門應建立預算決算對比控制機制，參考部門決算量化評價表，設置評價指標和評價標準，進行評分。人員經(jīng)費可以按功能分類進行預決算對比，公用經(jīng)費按總額或按經(jīng)濟支出科目進行預決算對比，可以選取部分重點科目進行對比，比如“三公”經(jīng)費、會議費、培訓費等。通過對比，分析決算和預算產(chǎn)生差異的原因，適當調(diào)整下年的預算。用上年決算指導下年預算，促使預算編制符合單位實際需求，經(jīng)費按預算執(zhí)行，預算成為決算的指導，決算成為預算的結(jié)果。對于預決算差異少，得分較高的單位，應給與鼓勵，以激勵各單位科學編制預算，合理執(zhí)行預算。

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（責任編輯：劉海琳）