創新融投資模式加快推進高標準農田建設配套政策研究

蒲昌權 李霞 鄒於娟 皮竟 孟玉山

摘要 農業綜合開發創新投融資機制是新常態下推進高標準農田建設的多贏之舉和創新之策。研究以農業綜合開發部門實施的創新投融資模式高標準農田建設項目為立足點，以重慶市“創投”項目的實踐問題和困惑為突破點，借鑒其他省市、其他類似項目等經驗，從投資標準、貸款條件、資金來源、項目管理等方面尋求政策支持。

關鍵詞 高標準農田;創新;融投資模式;配套政策

中圖分類號 S-9文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2018）34-0196-03

在經濟發展新常態下，如何進一步貼近新型農業經營主體實際需求，充分發揮財政資金的引導作用，鼓勵信貸資金和社會資本參與，財政部等《關于創新投融資模式加快推進高標準農田建設的通知》（財發〔2015〕26號、30號）（本研究簡稱“創投”項目）正是實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，夯實農業發展基礎的重要舉措。

1 重慶市創新投融資模式高標準農田建設現狀

1.1 項目審批及實施進展情況

全市堅持“四個到位”有序推進“創投”項目，取得了階段性成果。截至2017年12月上旬，全市立項項目共96個，建設高標準農田1.902萬hm 總投資14.25億元，其中擔?；蜚y行貸款10.63億元，自籌資本金3.62億元。正式落地“創投”項目28個。見表1。

1.2 取得的主要成效

1.2.1 發揮了財政農發資金的杠桿作用和乘數效應。

全市立項“創投”項目通過財政補助或貼息投入的方式，只需約財政資金2.82億元，撬動比例約為1∶5，發揮了乘數效應。

1.2.2 加快了高標準農田建設進程。

按2.25萬元/hm2全額財政資金測算，全市立項“創投”項目需要財政資金4.28億元，節省約1.46億元用于建設約6 486.7 hm2高標準農田，是全額財政投資的1.5倍，加快了高標準農田建設進程。

1.2.3 發展了新業態和培育了新動能。

全市立項“創投”項目中，種植水稻、柑橘、蔬菜、茶葉等81個，其他特色種養15個;其中有15個項目同步發展鄉村旅游業，12個項目配套茶葉加工，有1 666.7 hm2推行稻田綜合種養模式。這些新業態培育了產業發展新動能，項目建成投產后，年產值12億元以上。

1.2.4 突破了融資機構限制。

市農發辦積極爭取國家農發辦支持，不限央地，只求實效，擴大金融合作對象。已經批準立項的項目中，85%以上為地方性商業銀行承貸。并積極引入擔保機制，得到了重慶興農融資擔保集團公司和重慶農業擔保有限公司的有力支持與積極配合。

1.3 工作推進中的困難與問題

1.3.1 投資標準突破難，審計責任無力擔。

重慶地處丘陵山區，地貌以丘陵山地為主，“雞窩地”、“巴掌田”居多，耕地破碎化程度較高，解決農業生產障礙性因素需要的工程類型較多，工程布置密度較大，改造治理成本高于全國平均水平。農業經營主體圍繞主導產業，有的還要推進一二三產業融合發展，建設內容多，投資標準高。按現行23 940元/hm2投資標準難以推進。國家農發辦不出臺明確的投資標準限額，如果重慶自行確定標準，市農發辦將無力承擔審計責任。

1.3.2 利率標準突破難，商業銀行不愿貸。

利率市場化后，商業銀行吸儲成本上升，中長期貸款實行基準利率往往會出現存貸成本倒掛的情況。商業銀行普遍認為執行基準利率偏低，按基準利率放貸，銀行會出現虧損;再加上貸款期限長，商業銀行擔心風險較大。在政策性銀行和國有銀行（農行）不貸的情況下，沒有商業銀行愿意承貸。

1.3.3 主體貸款擔保難，貸款擔保渠道少。

一是銀行或擔保公司為了防范貸款或擔保風險，采取擔保或反擔保措施，但新型經營主體普遍缺乏可抵押資產。二是國家鼓勵的土地“三權”抵押等諸多貸款擔保方式重慶市不具備土地承包經營權抵押條件。三是銀行基本不愿信譽貸款;擔保公司提供的信譽擔保額度偏低，不能保證本項目貸款需要。

1.3.4 投資來源渠道窄，依賴貸款不能變。

按照財發〔2015〕26號、30號文件精神，“創投”項目資金來源于資本金和銀行貸款，不能貸款就不能立項，導致項目投資來源渠道單一，過度依賴金融機構貸款。全市實際落地項目占比僅29.17%。

2 影響項目推進的關鍵因素

“創投”項目的實施，涉及政府、債權人（現在主要是銀行和擔保機構）、新型農業經營主體和農民，各方利益訴求不同，影響因素也不一樣。

2.1 新型農業經營主體的積極性

主要取決于以下幾個方面：一是新型農業經營主體對“創投”項目的期望值較高，希望投入產出比高;二是“創投”項目比政府有關部門實施的同類投資補助和貸款貼息項目是否有更多優惠政策;三是“創投”項目申報程序是否更簡便，成本更低。

2.2 銀行貸款的可行性

銀行貸款的可行性主要取決于：一是新型農業經營主體的資信及經營狀況;二是貸款是否必須;三是新型農業經營主體是否有足值的貸款抵押物或質押物;四是金融機構、擔保機構需要手續的繁簡情況及可得性。

2.3 項目實施的政策障礙

重慶農村田地坡坎較多，地勢不平坦，現狀條件較差。一是部分基本農田“上山”，坡度較大，地理條件惡劣，建設條件受《高標準農田建設通則》（以下簡稱通則）限制;二是一些農田已經過其他項目完善了部分基礎設施，再實施“創投”項目是否存在重復建設問題;三是“創投”項目的實施要占用一部分土地建設道路、水利等設施，而一部分基本農田不能辦理施農業用地辦理手續，如果交納復墾保證金還必將增加經營主體的建設成本。

3 高標準農田建設經驗借鑒

目前，全國可以借鑒的相關經驗有：農業綜合開發“創投”項目經驗。如河南等省農發機構實現了“角色轉變”，從項目“直接實施者”向“監督管理者”角色轉變;河南省“土地承包經營協議項下應收賬款質押擔?！保行平饬烁邩藴兽r田建設融資缺少抵押質押物的融資難題。其他高標準農田建設經驗。如湖南省搭建“高標準農田建設平臺”整體推進，開展資金整合試點提供借鑒;江蘇省泰州打出了一套“債、貸、投”組合拳，高標準農田建設中“整理出的新增耕地指標掛牌上市”;山東泗水縣將“未利用地建設成高標準農田形成新增耕地指標流轉收益”。其他類似項目融投資模式經驗。如發改委采取政府和社會資本合作、設立基金、貸款貼息、先建后補等方式，支持地方和社會資本開展高標準農田建設;國土資源部門引導民間資本參與土地整治，通過補貼或獎勵的方式，實行“先建后補（獎）、以補（獎）促建”，對民間資本投資主體進行補貼或獎勵。農業部門，對高標準農田宜機化地塊整理整治進行投資補助，采取差額包干補助，誰用地誰建設。PPP融資模式借鑒。PPP模式中WA、BBO和BOO不同于其他PPP模式之處在于項目建成后不移交給政府，繼續由私人擁有和運營，在形式上適合高標準農田項目。

4 配套政策建議

在“創投”項目實施過程中，要找準和圍繞政府、債權人、經營主體三方的訴求，完善、優化配套政策。

4.1 提高投資標準，引導經營主體廣泛參與

建議“創投”項目建設內容在符合《通則》、財政部令第84號和國農辦〔2016〕30號規定的情況下，對畝投資標準不作硬性規定，以滿足農業經營主體和農業產業的發展需求，提高經營主體建設高標準農田的積極性。

具體方式為：參照農業部門高標準農田宜機化地塊整理整治項目確定的補助標準，針對不同區域的限制條件，確定相應的工程建設內容和與之匹配的投資標準，避免出現“重復建設”和“建設不足”兩種極端傾向，切實提高資金使用效率。根據實際情況確定劃定用于計算投資補助或貸款貼息的投資標準上限，見表2。

4.2 降低融資難度，增加經營主體融資可能

貸款利率方面，在商業銀行與業主取得一致意見的基礎上，允許在基準利率的基礎上上浮一定比例，貼息仍按基準利率補貼，超出部分由業主自行承擔。

貸款年限方面，考慮農田建設投資期長、見效慢的特點，具體視建設業主綜合實力及經營效益自行確定。

貸款額度方面，根據經營主體的資金需求，如果投資標準高于核定的上限額，在滿足資本金不低于總投資的20%的情況下，允許超額貸款，但計算貼息的貸款額度仍按不高于核定的上限額計算。

貸款抵押質押方面，各類金融機構大膽探索土地“三權”和農業設施抵押貸款，果樹等生物資產和經營主體產權、股權、債權質押貸款等形式;借鑒河南省經驗推行土地承包經營協議項下應收賬款質押擔保貸款;借鑒江蘇省泰州市將高標準農田建設中整理出的新增耕地指標掛牌上市，其轉讓收益用于貸款資金的還本付息或轉讓收益權用于貸款質押。大力推廣政策性、商業性等各類農業保險，在拓寬保險覆蓋面的同時，開展保單質押業務，降低農業經營風險，拓寬高標準農田建設貸款途徑。

融資擔保方面，一是繼續爭取財政支持，補貼擔保費用;二是建立財政擔保體系，針對未利用地實施“創投”項目，用占補平衡收益進行財政擔保;三是建議增加法人或股東個人信用擔保等形式的信譽貸款產品。

4.3 拓寬資金來源，吸引社會資金積極投入

4.3.1 廣泛吸引金融機構參與。

擴大合作金融機構范圍。不僅與政策性銀行、國資銀行、市屬擔保公司等建立長期合作關系，更要鼓勵股份制銀行、外資銀行、民營銀行和擔保公司加入高標準農田建設合作圈，尤其是在農村分支機構較多的郵政儲蓄銀行和重慶農村商業銀行。

加強與重慶銀監會溝通協調。加大對金融機構開展涉農信貸業務的鼓勵措施，強化其農業支持和扶貧攻堅責任和義務，同時適度降低其涉農貸款存貸比、壞賬率等指標考核標準;鼓勵擔保公司業務下基層，將分支機構進一步延伸至區縣和中心鎮。

4.3.2 積極穩妥有序推進PPP模式。

建議在全市選取一批高標準農田建設示范項目采用PPP模式。根據項目需要，選取具有一定資金實力的社會合作方共同成立項目公司，推進“創投”項目建設。

4.3.3 允許多渠道籌集建設資金。

對于采用投資補助方式的項目，根據經營主體的自身實力和經營狀況，參照農業綜合開發產業化經營項目資金管理模式，允許經營主體可以不貸款而通過全部用自有資金、部分借款或眾籌等其他方式籌集建設資金;采取分期付款、融資租賃、先租后售或以租代售等方式籌集灌溉等設備資金，以吸引更多社會資金參與高標準農田建設。

4.3.4 允許聯戶申報。

對于一些規模小，貸款或擔保抵質押物不足的項目，如果幾個經營主體連片經營并達到一定規模，允許多個經營主體形成聯合體進行聯合申報，以一家為貸款主體。

4.4 強化角色轉變，寬入嚴管提高管理效率

4.4.1 簡化審批流程，減輕企業負擔。

參照《國家農業綜合開發資金和項目管理辦法》第三十條：省級農發機構根據本地區實際情況可以下放項目評審權限。為此，建議參照經營主體實施的其他農業項目管理模式，由區縣農發辦初審并公示無異議后報市農發辦備案，市農發辦按原要求審批實施計劃，項目實施完成后由區縣農發辦組織初驗，市農發辦組織終驗，驗收合格后再補助資金或貼息，以減輕企經營主體編制可行性研究報告和規劃設計、協調金融機構等項目前期費用，縮短建設周期。

4.4.2 強化服務監督，完善管理制度。

進一步完善和優化項目立項制、項目公示制、項目審計制、項目檢查驗收制、后續管護等制度，加強項目事中、事后監督。