村莊整治中的“小組微生”模式研究

姚樹榮 余澳

摘要 成都市村莊整治中的“小組微生”模式在全國統籌城鄉發展中獨樹一幟，受到多方關注并被稱為“新農村建設的2.0版”。它具有先進的規劃設計理念、“自民市法”的運行機制、“產村配治”的協同推進、“建改?！狈诸愓嗡拇筇厣Ｔ撃Ｊ降膶嵤?，使得鄉村形態更美麗、農民群眾享福利、三產融合獲發展。但從農民福利需求的角度看，存在著成本高、指標不足、輕發展等問題，需要有針對性地優化完善后加以推廣應用。

關鍵詞 村莊整治；“小組微生”模式；農民福利

中圖分類號 S-9文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2018）01-0218-03

Abstract The “Small-scale， Group-forming， Micro-garden and Ecological” model in the village renovation of Chengdu was unique in the process of balancing urban and rural development of China.It caused peoples extensive concern and was called 2.0 Edition of new countryside construction.It had four traits：advanced planning and design concept， operating mechanism of “Farmers making decisions by themselves， Discussing things in a democratic way， Market-oriented operation， Acting according to the law”，collaborative propulsion mechanism of “Industrial development， new village construction， infrastructure and public service support and grass-roots governance”，classification of remediation methods about “new construction， transformation and conservation development”. Through the implementation of this model，rural became beautiful，farmers obtained welfare， integration of three industries was developed. However， from the perspective of farmers welfare needs， there were many problems on this model， such as high cost， insufficient index and light development， which need to be targeted to optimize and perfect before the promotion the application.

Key words Village renovation；“Small-scale， Group-forming， Micro-garden and Ecological” model；Farmers welfare

近年來，我國村莊整治如火如荼，在有力促進鄉村發展的同時，也產生了一些飽受詬病的問題，主要是：違背農民意愿，強迫農民“集中上樓”；耕種半徑擴大，土地被迫撂荒；禁止養殖家畜，生活成本增加；搞大拆大建，鄉村風貌破壞，“鄉不像鄉”，丟了“鄉愁”[1]。針對這些問題，成都市在新的發展理念指引下，逐步探索形成了一種“小規模、組團式、微田園、生態化”（簡稱“小組微生”）的村莊整治新型模式，取得了良好效果。筆者于2016年7—9月選取了成都市郫都區三道堰鎮青杠樹村等10個“小組微生”項目進行了深入調研，對其特色做法、實施成效、主要問題進行了總結，提出了進一步完善的對策建議。

1 “小組微生”的特色做法

與以往村莊整治的做法相比，成都市“小組微生”村莊整治模式在規劃設計、運行機制、推進機制和整治方式4個方面形成了鮮明的特點。

1.1 “小組微生”的規劃設計理念

針對以往村莊整治中農民新居規模過大、集中度過高的問題，成都市提出農民新居建設要“小規模聚居、組團式布局”。從規模來看，一般控制在50～300戶。民居建筑風格體現為“緊湊型、低樓層、川西式”，避免農民“被上樓”、外墻貼瓷磚、采用卷簾門、亂建防雨棚和耕作半徑過大等現象。從布局來看，要考慮群眾生產生活半徑，通常以20～30戶為一個組團，單個組團最多不超過50戶，組團間保持一定的距離和留有足夠的生態空間，形成既適度集中又相對獨立的自然有機分布格局。

針對以往村莊整治中破壞生態、“鄉不像鄉”的問題，成都市提出村莊整治和新村建設要體現“微田園風光”，保護好山水田林“生態本底”。微田園風光就是要做到是“房前屋后、瓜果梨桃、鳥語花香”，保持農村的本色與風貌。以前，農民新居社區都像城市居民社區一樣規劃了綠化空間，用于養護草坪，而“小組微生”項目則在農戶的房前屋后規劃出適當的空間用作“小菜園”“小果園”，既滿足了農戶的日常耕種需求，又起到了生態綠化、保持鄉土風貌的作用。“生態化”則強調山水田林與民居和農民生活的關系，利用自然地形地貌，保護優質耕地、林盤和農耕文化，處理生活污水和垃圾，維護社區公共衛生。

1.2 “自民市法”的運行機制

過去，村莊整治項目的申報、融資和實施工作通常由政府包攬，項目實施中的重大事項由政府決定，盡管會通過宣傳動員、思想工作甚至“群眾斗群眾”等方式取得農民同意，但農民始終處于被動接受的地位。在此情況下，農民總是對項目實施情況質疑，特別是對關乎切身利益的房屋戶型、面積和質量等“橫挑鼻子豎挑眼”[2]。為改變這種“出力不討好”的窘況，成都市主動轉變政府職能，探索形成了一套“自民市法”的運行機制，即農民自主決策、民主議事、市場化運行和依法辦事。

“小組微生”項目堅持把農民自主決策和民主議事放在首位，在項目融資、規劃選址、權屬調整、新居建設、補償標準、資金使用、收益分配等重大事項上，均由參與農戶民主議決、簽字按??；政府的主要職責是政策制定、規劃引導、監管服務，并給予必要財政扶持。比如，鶴鳴新村通過村民議事會，由村民自主制定“7+1”方案，包括資金分配方案、項目規劃方案、項目建設方案、房屋建設方案、土地權屬調整方案、宅基地復墾方案、安置點后續管理方案、產業發展方案。

堅持市場化運行與依法辦事是“小組微生”的另一特色。成都市出臺相關政策，引導和鼓勵民營資本參與村莊整治與新村建設，減輕了政府財政和農民資金壓力，形成了多元化投融資格局。同時，注重平等保護產權，依法維護投資者和農民的合法權益。比如，青杠樹村將整治節余的17.93 hm2集體經營性集體建設用地“預流轉”給意向企業，獲得土地出讓價款7 400萬元，解決了村莊整治前期資金投入的問題。明月村則通過“建設用地指標交易”的方式引入社會資金1.9億元，在投資者完成村莊整治與新村建設任務后，按協議獲得整治節余的38 hm2建設用地指標，通過成都農村產權交易所轉讓，收回成本和獲取投資回報。

1.3 “產村配治”的協同推進機制

村莊整治是個系統工程，既“動地”又“動人”，對農民生產生活影響深遠。成都市在“小組微生”項目實施過程中，改變了以往偏重建房而忽視產業發展、配套服務完善和基層治理提升的弊端，將產業發展、新村建設、基礎設施和公共服務配套與基層治理協同推進（簡稱“產村配治”），極大地提升了農民的福利水平。從產業發展來看，各村都協同開展了農用地整理與規模流轉，通過培育家庭農場、引入農業產業化龍頭企業等途徑，發展現代農業；或者利用整治節余的集體建設用地引進投資者，發展休閑農業和鄉村旅游等三產融合項目。從設施配套來看，“小組微生”項目通常按照“1+21”（即1個社區配套21項服務）的標準進行基礎設施和公共服務設施配置，突出因地制宜、功能復合，優化整體布局和服務半徑，構建“10分鐘生產生活圈”，大大提升了農民現代生活品質。從基層治理來看，“小組微生”項目以充分保障“農民五權”（知情權、參與權、決策權、監督權和收益權）為目標，通過健全基層組織、制定村規民約、規范權力行使等措施，提升鄉村治理水平。

1.4 “建改?！钡姆诸愓畏绞?/p>

針對以往村莊整治中大拆大建、鄉土文明保護不足的問題，成都市提出按照“建改?！?種方式分類整治的思路。“建”指新建房屋，主要適用于資金充足、原居住條件較差、居住分散的情形；“改”指改造房屋設施及外貌等，主要適用于資金欠充足、原居住條件稍好或因自然條件等不適宜拆舊建新的情形；“保”指保護性開發，主要適用于具有特殊歷史文化價值與旅游資源的村落。比如，通過保護性開發，群安村余華龍門子的蒙古習俗、文化與建筑風貌得以保存。而明月村則堅持“建改?！?種方式并用，“新建”了明月新村、“改造”了近30處傳統院落、“保護和修復”了明月古窯，并以此為基礎開發打造“國際陶藝村”和文化創意產業。

2 “小組微生”的實施成效

自2012年以來，成都市已實施“小組微生”項目123個，涉及農戶21 684戶、70 019人、總投資達58億元，涌現出五星村、青杠樹村等示范項目，被當地群眾稱為“新農村建設的2.0版本”，取得了良好的效果。

2.1 鄉村形態更美麗

“小組微生”項目堅持把生態作為最寶貴的資源，民居風格承繼“川西”特色，布局遵循自然肌理，注重保留鄉土氣息，與城市形成了鮮明對比，呈現出“田在院中、院田相連”的川西田園風光，實現了人與自然、現代與田園的完美融合。比如，青杠樹村在建設過程中始終遵循著一條鐵的規定——不改變田園肌理，不破壞河流溝渠，不砍伐成型竹木。遇到有樹木和房屋選址沖突了，改變房屋的位置，絕不破壞樹木；樹木擋住了道路建設，道路改道，樹木保留。如今，青杠樹村成了景區，農居成了景點，農業成了景觀，被評為“中國最美鄉村”。走進高院村玲瓏錦院，似到了世外桃源。小區內家家戶戶門前的小橋流水，是在原有東風渠的基礎上進行的生態化改造，房屋建設也依溝渠走向規劃，做到不破壞原有的溝渠生態。小區保留了原有的柚子林作為生態景觀，由專人負責養護管理。小區內保留了原有的塊狀耕地，用籬笆隔成小塊無償分給農戶耕種，并通過“微田園管理公約”確保有效耕種、物盡其用。結合“小組微生”村莊整治，成都市還規劃保護川西林盤2 000個，對具有歷史文化價值的村落民居嚴格鎖定保護，列入保護的國家級和省級傳統村落有8個。

2.2 農民群眾享福利

“小組微生”項目通過創新農民自主決策與民主議事機制，確保了項目實施動機是為增進農民福利，而不是攫取建設用地指標用于城市發展[3]，進而使得農民群眾的獲得感更強。一是居住環境顯著改善。多數住房為2～3層的獨棟小別墅，設計有存放農具、摩托車甚至小轎車的庫房以及晾曬衣物、谷物的陽臺，房屋間保持著寬松的間距，房前屋后都留有小塊菜地，保留了農民原有的生活生產方式。雖然農戶的宅基地面積大大減少，但住房建筑面積并未大幅減少，住房質量與外觀均有很大提升，市價上漲幾十倍。小區內綠樹成蔭，垃圾與污水得到集中處理，環境衛生整潔，農民享受到與城鎮居民基本同質的居住條件。二是農民就業增收渠道更加多元化。多數農戶從單純靠傳統農業種植增收轉變為現在的土地流轉租金、住房租賃收入、自營民宿收入、務工收入、集體經濟入股分紅等多元化增收。以安龍村為例，2012年人均純收入13 560元，2015年則達到24 000元，增長了77%。更為可貴的是，由于土地和房屋價值大大顯化，“誰要老人的資源，誰就要負責供養老人”，解決了一些農戶老人無人供養、子女相互推諉的問題。此外，村民的自治能力得到了提升，因為村莊整治與建設的過程也是村民民主議事的過程，這為村莊的可持續發展奠定了重要基礎，農民權利將更有保障。

2.3 三產融合獲發展

“小組微生”項目堅持“產村一體”、一二三產業融合發展。各村根據自身特色與資源稟賦，從農業產業化、規?；⑸鷳B化以及鄉村旅游等多角度切入，逐步延長和完善產業鏈條，以產業促進村莊經濟發展。比如，冉義鎮通過土地整理建設了2 600 hm2“田成方、土成型、渠成網、路相通、溝相連、土壤肥、無污染”的高標準基本農田，引入中華保險公司開展了土地流轉履約保證保險，為農戶流轉土地吃下了定心丸。目前，該鎮10家土地專業合作社流轉經營土地1 733 hm2，培育出“冉義貢米”等優質農產品品牌。周河扁新村引進沫江山居鄉村酒店管理有限公司，整合全村富余農房資源加盟酒店，打造新型鄉村旅游綜合體。明月村在村莊整治時就將民宿發展的需要貫穿到房屋戶型的規劃設計中，為每一棟房子配套了與主屋獨立的標間，供農戶發展民宿，并依托特有的邛窯文化大力發展文化創意產業，吸引了10多位藝術家入駐該村，“國際陶藝村”的名號由此打響。隨著明月村的知名度越來越高，不僅引來越來越多的“新村民”，而且慕名而來的游客越來越多，2015年全年接待游客超過10萬人次。

3 “小組微生”的主要問題

農戶福利需求是動態變化、不斷進階的。低級階段，一般對住房需求是最迫切的，在居住問題解決后，通常更希望改善家庭經濟和公共服務狀況，然后逐步轉向對權利保障、能力提升和價值實現等非物質福利的追求[4-6]。因應農戶福利需求的層次進階規律，在實施“小組微生”村莊整治過程中需要重視3個方面的問題。

3.1 項目實施成本較高，農戶經濟負擔加重

在“小組微生”模式下，農民新居多以獨棟建造，樓層低矮，布局分散，綜合占地面積大，節余建設用地指標少，因而能夠換來的資金有限。加之有些“小組微生”項目采取的是“小掛鉤”方式，節余建設用地指標被限制在同一鄉鎮范圍內使用，土地級差收益難以得到較好地釋放，因而能夠換來的資金就更少。另一方面，按“小組微生”模式打造的新農村外觀風貌精致美觀，房屋建設質量高，基礎設施和公共服務設施配置齊全，因而需要投入大量資金。這兩方面因素綜合作用導致項目實施成本較高，資金壓力較大，很多時候要通過農戶自籌來緩解部分壓力，少則幾萬，多則十多萬。農戶搬進新房之后大多還會對新房進行裝修，這又是一筆大額支出。這種情況，導致不少農戶因住新房花盡畢生積蓄甚至舉借了部分外債，進而降低了對項目實施的滿意度。

3.2 建設用地指標預留不足，未來發展權受限

按照成都市相關政策規定，通過增減掛鉤節余的建設用地指標應預留不少于5%用于當地集體經濟發展。但在調研中發現，大部分項目僅僅是按政策規定的最低限5%進行了預留，沒有根據當地產業發展的實際需要進行預留，那些具有區位優勢或資源稟賦的地方未來必將面臨產業發展空間受限的問題。此外，還有一些項目為了眼前經濟利益等原因，沒有為當地預留建設用地指標或預留不足5%，存在政策落實不到位的情況。

3.3 重建設、輕發展的傾向未得到根本扭轉

與以往村莊整治的做法相比，“小組微生”模式的系統性、集成性明顯提升，在建設農民新居的同時，也把產業發展和基層治理等協同推進。但總體來看，當前的重心依然是“房子是否修得漂亮”等外在的東西，產業發展、農民就業培訓與素質提升問題還沒有擺在突出位置，農民自主決策的機制與權利保障還不夠細化、規范。據一些農戶反映，項目實施后就業渠道和經濟收入增加還不夠明顯?；ㄙM巨大人力物力財力建成的美麗新村依然是“空心村”，青壯年勞動力依然外出務工、日常居住著的仍是老人、婦女、兒童，資源閑置浪費現象還比較嚴重，未來很可能需要二次拆建。農民雖然享受到與城鎮居民基本同質的居住和生活條件，但他們的思想觀念、生活習慣、勞動技能等并未同步現代化。

4 “小組微生”的完善建議

“小組微生”模式較好地解決了以往村莊整治中飽受詬病的問題，尤其適用于主要依賴土地和農業謀生的農民，在進一步優化完善的基礎上可加以推廣應用。

4.1 優化機制，控制成本

實施“小組微生”項目，應當以農戶不出或盡量少出錢為基本原則，控制好實施成本。一是根據各地資源稟賦和農戶的經濟承受能力，合理確定民居集中規模與人均占地面積、房屋建筑面積與建設質量、基礎設施和公共服務設施配置標準，不能一味貪大圖洋。二是落實“建改?！狈诸愓尾呗裕黾痈脑旌捅Ｗo性開發方式，節約村莊整治成本。三是創新土地政策，將增減掛鉤政策、“小掛鉤”政策、“地票交易”政策、宅基地有償退出政策有機結合，優化土地指標配置，在滿足農房建設需要和留足產業發展空間的基礎上，允許將節余建設用地指標在省域范圍內公開交易，最大限度地釋放土地級差收益。四是加快市場化步伐，鼓勵民間資本參與村莊整治，對投資者利益予以充分尊重和平等保護，推動投資主體多元化。五是進一步轉變政府職能，正確處理好政府、市場和農民在村莊整治中的關系。改變把集體土地及指標當作國家資源支配的觀念，明確農民的主體地位，細化并規范農民自主決策和權利保障的制度規定。遵循市場規律進行資源配置，發揮好農民集體、農戶和投資者的積極性，但也不能一談市場化就完全撒手不管，應對基礎設施和公共服務配套建設給予必要的財政扶持。

4.2 留足指標，著眼未來

村莊整治依托增減掛鉤項目將節余的建設用地指標有償讓渡給城市使用，雖然獲得了建設資金，但代價是犧牲了未來的發展權。因此，二者之間需要找到最佳的平衡點，既滿足當前資金需要，又留足未來產業發展空間，不能搞短期有利長期不利的事情。一是明確政策要求，建議強制性規定，村莊整治必須預留不少于5%的建設用地指標用于當地集體經濟發展以及新增人口住房保障，為新村的可持續發展留下空間。二是應當及時制定村莊發展規劃，在合理評估和預測未來產業發展用地需求的基礎上，由農民集體和農戶自主決策預留建設用地指標的數量和空間布局，不是簡單地“一刀切”為5%。

4.3 建設與發展并重，內外兼修

傳統農業具有天生的弱質性，投入高，周期長，風險大，附加值低。在產業比較利益的驅動下，農村青壯年勞動力大量轉移到發達地區和大中城市務工，造成農村人力資本嚴重匱乏；同時，受制于資本的“逐利”本性，農村金融資本的投入也嚴重不足。因此，人力資本與金融資本的雙重不足，是造成農村貧困與落后的經濟根源。村莊整治與新村建設，只是為農民脫貧致富創造了必要條件，但不是充要條件。要讓農民真正脫貧致富，應更加注重產業支撐，促進一二三產業融合發展，提升農村產業投資的吸引力和附加值。同時，加大對農民的綜合素質教育和就業創業技能培訓，培育與現代農業發展相適應的新型職業農民。總之，發展問題才是決定“小組微生”項目可持續發展和最終效果的關鍵因素。

參考文獻

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