國外農產品質量安全管理現狀及啟示

孔令孜 李小紅 寧夏 韋志揚

[摘要]通過總結國外農產品質量安全管理的監管機制、法律法規體系、檢測體系、認證體系及追溯體系建設的成功經驗，提出了我國應整合資源、確定農業部門農產品質量安全監管的主體地位，完善農產品質量安全法律法規和標準體系，嚴格質量認證體系、建立健全農產品質量安全追溯制度等，以進一步保障我國農產品質量安全。

[關鍵詞]農產品質量安全；管理；國外經驗；啟示

[中圖分類號]F203 [文獻標識碼]A

隨著我國經濟社會的不斷發展，經濟全球化進程加快，農產品質量安全已成為國際國內兩個市場關注的焦點。在國內，隨著城鄉居民生活水平和質量的不斷提高，人們對農產品量的要求上升為質的要求，農產品質量安全受到人們的普遍關注；在國際，農產品質量安全已成為我國拓展國際市場的技術壁壘。因此，確保農產品質量安全，不僅是確保我國公民健康，滿足人們新階段新需求的重要舉措，也是提高政府公信力，拓展國際市場的有效措施。然而，目前我國農產品質量安全仍存在不少問題 ，包括農藥、獸藥等農業投入品的使用，原產地的污染，農產品加工和運輸的質量安全等。國外發達國家如美國、加拿大、韓國、日本等在農產品質量安全管理體系建設開始較早，具有一定的成功經驗。本文擬從監管機制、法律法規體系、檢測體系、認證體系及追溯體系建設等方面對國外農產品質量安全管理體系進行分析和總結，以為我國農產品質量安全監管提供參考。

1 國外農產品質量安全管理現狀

1.1 監管機制

根據國家管理機制的不同，國外農產品質量安全監管機制也不同。國外農產品質量安全監管機制可分為相對松散型的農產品質量安全監管機制、相對集中型的農產品質量安全監管機制、雙重型的農產品質量安全監管模式。

1.1.1 相對松散型的農產品質量安全監管機制。此種類型的管理機制多發生在聯邦制國家，如美國、加拿大等，實行的是“聯邦政府+各州（?。钡姆旨壒芾頇C制，即在聯邦政府的統籌下，各州（?。┚哂邢鄬Κ毩⑿?，可以有自己的法規條令。

美國主要由農業部和食品藥品管理局兩個部門對農產品質量安全進行監督管理。農業部負責農產品質量管理的機構主要包括食品安全監督管理服務局、動植物健康檢驗服務局、農業市場服務局及谷物檢驗包裝盒存放管理局。其中，食品安全監督管理服務局負責美國境內的肉類、禽類、蛋制品從生產、進口、加工、標識銷售的全過程監管；動植物健康檢驗服務局主要任務為診斷、防治及控制動植物疫情，并對新發生的動植物疫情進行監測、研究和控制；農業市場服務局是農產品分級標準的制定機構，同時負責農產品的分級、市場檢驗及市場銷售等工作；谷物檢驗包裝和存放管理局負責谷物檢驗檢疫相關工作，如進出口的檢驗檢測、質量問題的上訴等。食品藥品管理局負責除農業部監管的三大類農產品外的其它農產品的質量安全監管。

加拿大農產品質量安全管理實行的是聯邦、省、市三級管理模式，主要由加拿大農業與食品部及所屬食品檢驗局、衛生部共同負責。其中，農業與食品部隸屬于加拿大農業部，由食品安全主管部門、漁制品及海洋食品部門、動物性食品部門、植物性食品部門及科研機構組成，是農產品質量安全監管的主管部門，主要負責農產品及其投入品質量標準的制定實施、檢測、檢疫等事宜；衛生部主要負責加拿大國內農產品及相關食品標準、政策的制定。省、市級農產品質量安全監管部門分別對管轄范圍內的農產品生產和銷售進行監督和管理。

1.1.2 相對集中型的農產品質量安全監管機制。由于國家治理結構不同，日本、韓國等國家采用的是相對集中型的農產品質量安全監管機制。在該類農產品質量安全監管機制下，農產品質量監管權力較為集中，中央政府統一制定農產品質量安全相關法律法規及標準，地方政府及機構負責具體政策與工作的貫徹落實，權責清晰，分工明確。

日本主要由農林水產省、厚生勞動省、食品安全委員會、消費者廳等4個部門對農產品質量安全進行監管。農林水產省的農產品質量監管側重在生產和加工環節，主要負責鮮活農產品、初加工農產品的質量安全監管，管理機構包括綜合食料局、生產局、行政管理等部門，其中綜合食料局主要負責農產品質量安全政策法規和標準的制定和管理；生產局主要負責生產資料及投入品的管理及動植物檢疫防疫工作；行政管理部門主要負責政策、法令法規等的制定工作。厚生勞動省主要負責進口食品的監管監督，包括食品進口、流通和加工等。食品安全委員會主要負責食品安全風險評估、風險管理、風險控制及風險公開等工作。

韓國農產品質量安全管理以保護消費者利益為核心，以提高農產品品質和效益為重點，實行中央負責、垂直管理的農產品質量安全監管機制，由農林水產食品部主要負責。農林水產食品部由農產品質量管理局、畜產品質量管理局、糧食管理局、國立農產物品質管理院及獸醫科學檢疫院組成，其中農產品質量管理局、畜產品質量管理局和糧食管理局負責農產品、水產品、畜禽產品在生產、流通、銷售過程中質量安全方面對策的擬定、法律法規的制定和財政預算的編制；國立農產物品質管理院和獸醫科學檢疫院負責農產品質量安全管理的實施。

1.1.3 雙重型的農產品質量安全監管機制。雙重型的農產品質量安全監管機制以歐盟成員國為主，即受歐盟質量安全監管體系監管的同時，也受本國政府雙重監管。在歐盟層面，主要以《歐盟通用食品法》為基本法，以《歐盟食品及飼料安全管理法規》及其他相關法律法規為輔，食品安全管理局是歐盟農產品質量管理的主要責任機構，負責農產品質量安全監管工作。

以荷蘭為例。荷蘭是典型的雙重型農產品質量安全監管歐盟成員國。荷蘭的農產品質量安全管理是在歐盟食品安全管理局等組織及相關法律法規的監管下建立的。荷蘭的農產品安全管理體系主要是由農業、自然管理和漁業部（LNV），健康、衛生、體育部和一些專業協會共同組成。為了確保本國農產品在國際市場上的競爭優勢，農產品生產過程中的安全標準政策的制定則由荷蘭本國的農業、自然管理和漁業部主要負責；健康、衛生、體育部負責資金資助食品質量安全管理的巡視員和檢察員，并制定相關的法律法規；專業協會機構有農藥授權委員會、荷蘭奶制品委員會、荷蘭肉類委員會、動物飼料生產委員會等，專業協會的主要職責是制定相關規則，并對行業內農產品生產、加工、流通等各環節進行監督管理。

1.2 法律法規體系

發達國家農產品質量安全監管法律法規及標準全面完備。大多按照國家法律/法規/標準——地方法律/法規/標準及行業法律/法規/標準的行政上的上下分級，或者建立一個基本法，其他法律作為補充等法律上的上下分級，從而構成綜合性條款與詳盡性規定兼備的系統性的法律法規體系。如美國在聯邦層面制定了涵蓋肉類、禽類、蛋產品、棉花、乳制品等18類農產品的法律法規，各州、各行業協會輔以相應的法律法規，形成完備的法律法規體系；加拿大制定了涵蓋食品安全與檢驗、動物、植物、生產資料、消費者保護等多方面的強制性農產品質量安全標準，此外還制定了有機農業等多項資源型農產品質量安全標準；日本以《糧食、農業、農村基本法》、韓國以《農漁業、農漁村及食品產業基本法》為母法和基本法為基礎，在此基礎上輔以其他法律，涵蓋有機農業、動植物防疫、種苗、農藥、肥料、飼料等多方面的完善的農產品質量安全法律法規體系；澳大利亞和新西蘭的農產品質量安全標準體系由技術法規、安全標準、質量等級標準3部分構成，農產品質量安全標準由強制性標準和自愿標準組成，而質量等級標準則主要由行業協會制定與推廣 。

1.3 檢測體系

1.3.1 檢測機構規劃科學合理。 國外農產品質量安全檢驗檢測機構的布局和設置科學合理。如日本農林水產省在縣級設有180個植物病蟲害防治所，設1個本所、6個支所、17個派出機構、170個家畜保健衛生所對動物傳染病進行防疫，厚生勞動省在13個口岸設有檢驗所，負責對進口農產品進行抽檢；英國農產品殘留檢測機構為雙重型結構，即由歐盟——國家組成，分為歐盟級實驗室、國家實驗室和常規實驗室，每級實驗室分別承擔不同的檢測任務；加拿大是農產品生產和出口大國，為了確保農產品質量安全，加拿大在生產端和出口端均設立了嚴格的農產品質量安全檢驗檢測機構 。

1.3.2 以政府撥款為主。國外農產品質量檢測經費主要來源于政府撥款，有充足的經費保障。如美國實驗室建設經費主要來源于美國國會根據聯邦機構研究開發計劃的財政撥款，實驗室經費約占美國科研經費的14.4%，同時將運行經費寫入法律予以保障。韓國的農產品質量安全管理經費也主要來源于政府財政年度預算，其中檢驗檢測經費由韓國政府足額解決，經費充足。

1.3.3 檢測能力全面精良。國外大多農產品質量安全檢測機構的檢測能力強、裝備完善、工作效率高，表現在：一是實驗條件完備。美國的監測機構通常裝備精良，人均設備使用率高，如加州的農業部弗雷斯諾分析質檢機構的員工只有不足30人，裝備有9臺氣相色譜，可實現儀器專用；英國的實驗室普遍配備了先進的儀器設備；如上所述，韓國農產品質量檢測儀器設備經費來源于政府，且經費充足，因此儀器設備精良、配備齊全，可滿足多層次的檢測需求。二是技術人員素質較高。如美國實驗室采用聘用制，委托第三方機構對檢測技術人員進行考核，同時采取連續評議淘汰制的方式，保證約5%的檢測技術人員可以取得終身任期制，以此來保證檢測技術人員的學習能力、專業技巧及創新能力，從而保證實驗室的活力。

1.3.4 實驗室能力驗證規范、權威。通過開展實驗室能力驗證，可以監督檢查實驗室存在的問題，保證實驗室運行狀態合格穩定，是實驗室資質有效性和持續性的后續保障。國外發達國家特別重視實驗室能力驗證，如英國實驗室資質驗證由達到歐盟93 /99/EEC要求的有能力提供實驗室資質驗證服務的專業驗證機構承擔該項工作，并要求實驗室進行經常性能力驗證；加拿大根據ISO/IEC指南43要求，建立了一整套完善的實驗室資質評價制度，并規定實驗室必須每年參加適當的能力驗證程序，以保證實驗室資質能力的持續性和有效性。

1.4 認證體系

農產品質量安全認證是農產品質量的相關證明，國外一直以來都高度重視農產品質量安全認證工作。如美國農產品質量安全認證體系多元化，目前有十多種認證類型，大致分為強制性認證和自愿性認證兩種，其中強制性認證比較典型的有食品GMP、HACCP、GAP 和“海豚安全”金槍魚標志認證，自愿性認證比較典型的自愿性農產品認證有有機食品、公平貿易、安格斯牛肉和俄克拉荷馬制造等認證；韓國將有機食品和綠色食品作為農產品質量認證體系的重要組成部分，開展了涵蓋種植業、畜產業、水產業等無公害農產品產地認定、產品認證和標識管理等工作；日本的農產品質量安全認證大多由第三方中介機構負責，其中第三方中介機構應是通過農林水產大臣認證并取得相應資格的認證機構。日本農產品認證分為常規型認證與特殊認證兩類，其中特殊認證包括所有符合《日本物資規格化和質量表示標準法規》（簡稱JAS法）的認證，生產者提出申請并經由認證機構判定符合有機JAS后，即可獲得有機JAS認證標識。

1.5 追溯體系建設

1.5.1 農產品質量可追溯系統從肉牛開始且多集中在畜牧產品。20世紀90年代英國爆發瘋牛病，作為應對瘋牛病的措施，發達國家開始引入農產品質量安全追溯系統，因此農產品質量可追溯系統從肉牛開始，隨后擴展到畜牧產品、種植業、水產業。由于與種植業、水產業相比，畜牧業在可追溯方面的可操作性更強，只要給活體動物佩戴耳標即可實現生產過程的信息記錄，因此目前農產品質量可追溯系統在畜牧業應用較為廣泛。然而，美國、日本等國家已在畜牧業、種植業實現了從生產、加工、運輸銷售全過程農產品質量可追溯，在任何一個生產環節出了問題，可追溯到上一個環節。

1.5.2 廣泛建立基于食品安全的可追溯系統。歐盟最早應用農產品質量安全追溯體系。1996年，作為應對瘋牛病的對策，歐盟開始引入農產品質量安全追溯制度，并在1991年制定最初的規則。2000年1月，歐盟發表了《食品安全白皮書》，2002年1月頒布了178/2002號法令，規定每一個農產品企業所生產的產品必須可追溯，包括生產原料、生產輔料、技術措施等。2001年，加拿大開始實施“食品召回計劃”，標志著加拿大食品追溯制度的正式建立?！?.11”事件后，美國通過 “生物反恐法案”，規定即日起所有美國進口的生鮮食品必須提供能夠在4小時之內回溯的產品檔案信息，否則有權就地銷毀。日本自2001年開始推動農產品質量安全追溯計劃，至2010年形成所有食品的檔案追溯系統。此外，2002年澳大利亞實行國家動物標識計劃，2004年巴西牛業實施生長強制記錄，農產品質量可追溯體系在全世界范圍內全面鋪開。

1.5.3 完備且嚴格的農產品召回體系。實施了農產品質量安全追溯制度的國家大多建立有完備且嚴格的農產品召回體系。如美國、德國、蘇格蘭地區等。美國為了加強食品安全監管，設有專門的“召回委員會”，在政府的嚴格監控下，一旦農產品出現質量問題需要召回，企業均無條件自動召回，并清退已付款項。德國食品安全局和聯邦消費者協會等部門聯合成立了“食品召回委員會”，有問題的農產品報告給食品召回委員會后，食品召回委員會開始實施召回計劃，督促企業采取風險控制措施，直至有害農產品對消費者的危害降到最低值為止。蘇格蘭對農產品質量安全監管進行立法，規定對于潛在的或者已經對消費者生命造成危害的農產品，可依法向政府部門檢舉；如果農產品出現了重大的質量安全問題，對消費者生命造成了嚴重危害，政府將對生產者處以高額罰款，并記錄在案，調低生產者信用，以此機制來監督農產品安全生產。

1.5.4 可追溯系統大多由大型生產經營主體使用。由于大型生產經營主體財力雄厚、生命力強、規模較大易于監管，因此目前可追溯系統的使用者多為大型生產經營主體，其也是溯源系統得以廣泛推廣的中堅力量。行業協會和專業合作經濟組織也有應用，但總體上來說次于大型生產經營主體，尤其是農業龍頭企業，散戶經營者對溯源系統的使用欲望不強烈。

2 對我國農產品質量安全管理體系建設的啟示

2.1 整合資源，確定農業部門農產品質量安全監管的主體

地位

目前，我國農產品質量安全由食品與藥品監督管理總局、衛生部、農業部、國家質檢總局和商務部等部門和機構共同監管，農產品由生產到消費的過程涉及諸多環節和部門。因此，應整合資源，確定農業部門農產品質量安全監管的主體地位，在此基礎上理順農產品質量安全機構設置，形成層級清晰、職責分明、信息公開的農產品質量安全監管機制，有效規避由于各自為政所帶來的信息不對稱等問題。

2.2 完善農產品質量安全法律法規和標準體系

發達國家農產品質量安全法律法規完善，涵蓋了動植物及其生產的各個環節。此外，根據日韓等發達國家農產品質量安全管理經驗，首先有一部基礎性、指導性和綜合性的法律法規，以此為基礎再進行細化。然而，目前我國農產品質量安全管理部門較多，部門各自為政，導致我國農產品質量安全法律法規體系雜亂，農產品質量安全法律法規體系不完善，突出表現在《農業法》、《產品質量法》和《食品衛生法》等法律法規之間的不協調性。因此，一是要加強頂層設計，加強法律制定的統一性、協調性及全面性，力爭在農產品質量安全出現問題時有相應的法律法規去應對；二是加強與國際農產品法典委員會（CAC）的合作與交流，根據我國基本國情進一步修訂、補充和完善我國有關農產品安全的法律、法規和條例。三是要加快完善農業產前、產中、產后標準，促進農產全產業標準化發展，為農產品質量安全溯源系統的建立奠定基礎。

2.3 嚴格質量認證體系

目前，我國農產品質量安全認證包括無公害農產品認證、綠色農產品認證、有機農產品認證及地理標志農產品認證，主要為自愿性認證，農產品和食品未包括在強制性認證的產品范圍內。而國外發達國家如美國等已對部分農產品進行強制性認證，以保證農產品質量安全。因此，我國應以無公害農產品認證為試點逐漸建立和推廣強制性農產品質量安全認證制度；逐步擴大包括水產品、肉及肉制品、速凍蔬菜、果蔬汁以及含肉或水產品的速凍方便食品等6 類食品在內的出口農產品強制性認證范圍，為我國農產品進入國外市場破除技術壁壘。

2.4 建立健全農產品質量安全追溯制度

目前，農產品質量安全追溯制度是保證農產品質量安全的最有效的技術手段之一，因此，一是要建立追溯數據檔案管理系統，保存農產品 “從田間到餐桌”的整條供應鏈上的全部信息，使得農產品質量安全質量追溯有數據可循。二是由政府主導，建立全國統一的農產品質量追溯平臺，確保農產品產前、產中、產后全產業鏈質量安全信息的統一性和透明性。三是在全國范圍內統一農產品追溯系統的編碼，一方面便于全國統一農產品質量追溯平臺的建設，另一方面便于產前、產中、產后整個產業鏈信息的可追溯性。此外，要考慮與發達國家農產品質量安全追溯系統編碼體系的對接，提高我國農產品國際市場參與度，從而擴大農產品的對外出口。

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