政府內(nèi)部控制視角下精準(zhǔn)扶貧腐敗問題的探討

朱馥君

[摘要]精準(zhǔn)扶貧是黨中央扶貧開發(fā)方式創(chuàng)新轉(zhuǎn)變的新思維、新思路，也是提高扶貧開發(fā)效果的必經(jīng)之路。然而，在扶貧工作中曝出的腐敗現(xiàn)象層出不窮，精準(zhǔn)扶貧背后隱藏的腐敗問題，是制約國家全面解決貧困問題的關(guān)鍵因素。以政府內(nèi)部控制為視角，將內(nèi)部控制理論引入到扶貧和腐敗領(lǐng)域，以期為精準(zhǔn)扶貧工作夯實(shí)基礎(chǔ)，從而形成常規(guī)長效的治理機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧；腐敗；內(nèi)部控制

[中圖分類號]C913 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

1 引言

習(xí)近平總書記在黨的十九大開幕會上指出“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會是我們黨的莊嚴(yán)承諾。要動員全黨全國全社會力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”。扶貧工作貴在精準(zhǔn)二字，精準(zhǔn)扶貧相對于粗放扶貧來說是一種更為進(jìn)步的扶貧理念，通過精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶，從而達(dá)到扶貧效率的提升。近年來，各地政府認(rèn)真貫徹落實(shí)國家精準(zhǔn)扶貧脫貧方略，堅(jiān)持“極貧重扶”，探索實(shí)施“市幫扶、縣主導(dǎo)、鄉(xiāng)把關(guān)、村實(shí)施”的四級聯(lián)動機(jī)制，為每個(gè)貧困村整合了大量的扶貧資金，重點(diǎn)解決飲水、住房、交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)五大突出問題，拉開了扶貧攻堅(jiān)的序幕。然而，當(dāng)大量的資金、項(xiàng)目、集中強(qiáng)度投入到一個(gè)村時(shí)，不免有一些基層干部利用手中權(quán)力“中飽私囊”，腐敗問題也隨之產(chǎn)生，從而違背了扶貧工作的宗旨。

2 精準(zhǔn)扶貧中的腐敗風(fēng)險(xiǎn)

精準(zhǔn)扶貧工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)主要有項(xiàng)目安排風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)以及資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 項(xiàng)目安排風(fēng)險(xiǎn)

為完成每個(gè)貧困村投資上千萬元資金的目標(biāo)，在項(xiàng)目的安排上往往會出現(xiàn)項(xiàng)目與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展實(shí)際或者貧困戶不對口的問題。扶貧部門在落實(shí)項(xiàng)目的時(shí)候脫離群眾真實(shí)需求，安排的項(xiàng)目是貧困戶沒有能力享受的。甚至有些項(xiàng)目負(fù)責(zé)人拿項(xiàng)目做人情、送親朋好友，此等現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起高度重視。

2.2 項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

由于確定精準(zhǔn)扶貧重點(diǎn)村是在各部門規(guī)劃之后，無法使項(xiàng)目與規(guī)劃充分銜接，扶貧村正在或已經(jīng)實(shí)施的項(xiàng)目很多無法進(jìn)入到規(guī)劃中去，有的雖然進(jìn)入了規(guī)劃但與實(shí)施計(jì)劃時(shí)間也不一致，為了打好精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，一方面需要調(diào)整項(xiàng)目計(jì)劃，另一方面需要嚴(yán)格按照“四制”管理，在項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)存在有些企業(yè)拉攏領(lǐng)導(dǎo)干部在項(xiàng)目建設(shè)中給予照顧的現(xiàn)象，這樣一來本來就有限的項(xiàng)目資金大量地被轉(zhuǎn)移到投機(jī)企業(yè)的囊中。

2.3 資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

扶貧項(xiàng)目的資金投入量大且集中的特點(diǎn)，導(dǎo)致有的資金會比項(xiàng)目先到達(dá)，有的資金到農(nóng)戶賬戶后手續(xù)尚不齊全，村干部想用假資料來完善手續(xù)，于是增加了資金管理的風(fēng)險(xiǎn)。值得關(guān)注的是貧困村的貧困往往是歷史積攢下來的難題。為了正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有些村委會想方設(shè)法，東拼西湊，有的用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有的用于救濟(jì)救災(zāi)，有的用于日常運(yùn)轉(zhuǎn)，如此以往形成了大量的債務(wù)積累，村委會有了資金后很有可能用于先償還債務(wù)，從而導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目無法得以落實(shí)，扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)無法得到保證。

3 政府內(nèi)部控制視角下精準(zhǔn)扶貧腐敗風(fēng)險(xiǎn)

針對精準(zhǔn)扶貧工作中存在的問題，結(jié)合內(nèi)部控制對于精準(zhǔn)扶貧的作用，借鑒COSO委員會內(nèi)部控制五要素的內(nèi)容來進(jìn)行具體的剖析。精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，主要包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息與溝通和持續(xù)監(jiān)督這五大方面。

3.1 控制環(huán)境

控制環(huán)境是精準(zhǔn)扶貧的特定政策及實(shí)施效率產(chǎn)生重要影響的各種因素的總稱，主要包括精準(zhǔn)扶貧理念的樹立、形成以及強(qiáng)化，同時(shí)還包括有關(guān)精準(zhǔn)扶貧法律法規(guī)、誠信原則以及道德標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，精準(zhǔn)扶貧的組織機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)、權(quán)責(zé)配置、社會文化培育以及構(gòu)建政府主導(dǎo)的多元化扶貧治理模式。對于管理者，首先自身要樹立起精準(zhǔn)扶貧的意識，同時(shí)在整個(gè)部門內(nèi)部傳達(dá)政府內(nèi)部控制對于扶貧工作的重要性。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)評估

風(fēng)險(xiǎn)評估是內(nèi)部控制理論運(yùn)用于精準(zhǔn)扶貧腐敗風(fēng)險(xiǎn)問題的重要環(huán)節(jié)，在對內(nèi)外部環(huán)境做系統(tǒng)診斷的同時(shí)識別潛在的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，指標(biāo)的選取是對精準(zhǔn)扶貧腐敗風(fēng)險(xiǎn)的量化，以及在一定程度上預(yù)測可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，有利于提前發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)潛在的重大腐敗風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)識別腐敗風(fēng)險(xiǎn)，評估其發(fā)生的可能性和影響程度，運(yùn)用研討、訪談、發(fā)放調(diào)查問卷、審閱等重要的管理制度，建立腐敗風(fēng)險(xiǎn)識別分類框架，健全高效的應(yīng)對機(jī)制，從而防范腐敗風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

3.3 控制活動

控制活動是一種方法和手段，在精準(zhǔn)扶貧工作中針對扶貧目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)而采取的政策及方法，通過標(biāo)準(zhǔn)化的制度設(shè)計(jì)來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)以及強(qiáng)化責(zé)任。對現(xiàn)有的扶貧資金和項(xiàng)目重新梳理，綜合運(yùn)用不相容職責(zé)分離控制、授權(quán)審批、歸口管理和流程控制等控制方法，健全對象識別、項(xiàng)目審批、資金投放、項(xiàng)目運(yùn)營和監(jiān)督評價(jià)等機(jī)制，形成科學(xué)的運(yùn)作傳導(dǎo)機(jī)制；對涉農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合；對扶貧資金撥付的會計(jì)核算加大強(qiáng)化力度，探索建立扶貧項(xiàng)目行政成本的核算和管控機(jī)制。

3.4 信息與溝通

信息的公開與溝通的及時(shí)是協(xié)調(diào)和平衡幫扶資源的必備條件。公開、透明、準(zhǔn)確的信息平臺，是保證精準(zhǔn)扶貧順利開展的基礎(chǔ)，也是最大程度合理的利用扶貧資源來普惠更多貧困人群的關(guān)鍵。扶貧信息的不透明，增加了扶貧腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，只有及時(shí)、準(zhǔn)確的公開信息才能預(yù)防精準(zhǔn)扶貧中腐敗的發(fā)生。當(dāng)然，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的質(zhì)量的高低也決定于信息平臺的優(yōu)劣。首先，這個(gè)公開的信息平臺應(yīng)該覆蓋扶貧項(xiàng)目的全部過程并且保證所提供信息的真實(shí)性、唯一性和全面性，從而實(shí)現(xiàn)扶貧資金管理的信息化；其次，所有貧困人員獲取幫扶的實(shí)際情況也應(yīng)該公布在這個(gè)信息平臺上，比如獲得政府扶貧項(xiàng)目幫扶的具體情況、獲取社會組織幫扶的情況以及享受社會保障的情況等，從而有效避免幫扶資源的遺漏或重疊；最后，這個(gè)信息平臺應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)國家、省自治區(qū)直轄市、縣市三級聯(lián)網(wǎng)，也就是說，任何公民只要在這個(gè)信息平臺輸入身份證號碼，都能夠查詢到相關(guān)的扶貧信息，實(shí)現(xiàn)所有扶貧和捐贈資源的使用情況、所有扶貧工程的實(shí)施情況能被監(jiān)督和查詢。除此之外，地方政府應(yīng)建立有效的內(nèi)部信息溝通渠道，可以保障與控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、持續(xù)監(jiān)督有關(guān)的信息傳遞的及時(shí)有效。

3.5 持續(xù)監(jiān)督

提高精準(zhǔn)扶貧透明度的重要手段是實(shí)行監(jiān)督機(jī)制。首先，需要加強(qiáng)民主監(jiān)督，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用。在完善項(xiàng)目建設(shè)“四制”管理的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)廣大貧困群眾加入到脫貧攻堅(jiān)的隊(duì)伍中來，切實(shí)提高貧困人群自我脫貧能力，憑借貧困群眾自身力量改變其現(xiàn)狀。同時(shí)積極鼓勵(lì)引導(dǎo)外出務(wù)工人員參與到扶貧工程項(xiàng)目建設(shè)中來，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，需培養(yǎng)并留住扶貧工作隊(duì)員，方可達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的效果。啟用本地農(nóng)民參與項(xiàng)目建設(shè)民主監(jiān)督工作，每個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目啟用農(nóng)民來擔(dān)任監(jiān)督員，提高貧困群眾自我脫貧積極性的同時(shí)加強(qiáng)了對工程質(zhì)量監(jiān)督以及政府官員清正廉潔的監(jiān)督；其次，需要加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，做到責(zé)任可追溯。對扶貧攻堅(jiān)重點(diǎn)村的項(xiàng)目建設(shè)要開展專項(xiàng)審計(jì)，注重對全過程的監(jiān)督。建立完善的內(nèi)部審計(jì)部門，對所有扶貧重點(diǎn)村的資金進(jìn)行年度審計(jì)，對每個(gè)項(xiàng)目要明確專門的人員，從項(xiàng)目建設(shè)的開始到結(jié)束，進(jìn)行全方位的審計(jì)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)通報(bào)并整改，涉及到政府官員的腐敗問題要及時(shí)移交相關(guān)部門進(jìn)行立案查處。

4 基于政府內(nèi)部控制的扶貧腐敗防范對策

若想打贏扶貧攻堅(jiān)這場戰(zhàn)役，必須克服一切困難，防范一切可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，保障精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的順利進(jìn)行。

首先，提升精準(zhǔn)扶貧和反腐敗的戰(zhàn)略層面，提高社會各界的重視程度，加快財(cái)稅體制改革及政府會計(jì)和內(nèi)部控制體系建設(shè)，從而形成強(qiáng)大的驅(qū)動力。與此同時(shí)還需要中央層面合理配置權(quán)限，加大政策和法律供給力度，健全激勵(lì)和約束機(jī)制，建立健全績效考核、預(yù)算約束和法規(guī)體系建設(shè)，從而克服地方政府所面臨的約束條件。

其次，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)安排扶貧項(xiàng)目。對于貧困村的扶貧項(xiàng)目應(yīng)結(jié)合各個(gè)村的實(shí)際情況，由縣、鄉(xiāng)、村三級共同研究決定建設(shè)項(xiàng)目和工程內(nèi)容，使扶貧項(xiàng)目能夠更充分的為民所用。項(xiàng)目確定應(yīng)采取扶貧牽頭、科學(xué)指導(dǎo)，自下而上、以下為主，集體決策、結(jié)果公開，部門落實(shí)、監(jiān)督實(shí)施。從而把扶貧項(xiàng)目與部門規(guī)劃有效對接，部門職能與責(zé)任公開運(yùn)行，防止在確定扶貧項(xiàng)目這一重要環(huán)節(jié)滋生腐敗現(xiàn)象。

最后，整合現(xiàn)有的扶貧開發(fā)工作成效考核、預(yù)算績效評價(jià)、政府目標(biāo)管理績效考核和正在建設(shè)中政府內(nèi)部控制評價(jià)，協(xié)調(diào)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、形成評價(jià)合力；探索引入第三方評價(jià)機(jī)制，提升并保障貧困人群在扶貧考核中的地位。

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