京津冀區域生態補償與生態協同機制研究

杜哲　陳哲思　閆豐　馬鷹

摘 要：快速城市化給京津冀地區生態環境造成了巨大壓力，嚴重制約了區域可持續發展，生態環保也成為了“京津冀協同發展”的率先突破領域，而構建生態補償與生態協同的區域合作機制是京津冀生態環保一體化的基礎。現階段，已有的京津冀地區合作生態補償實踐存在著諸多難點問題。在對其進行分析的基礎上，本文研究形成了政府主導、市場配置資源和社會公眾參與的京津冀地區協同共建體系，同時提出了建立區域生態補償與生態協同機制的幾點思考和建議，為政府部門制定相關政策提供思路借鑒和參考。

關鍵詞：京津冀；生態補償；生態協同；機制

文章編號：1004-7026（2018）13-0068-03 中國圖書分類號：F127；X321 文獻標志碼：A

近些年，工業化、城市化的快速推進給京津冀生態環境帶來了巨大壓力，生態環境問題不斷涌現，嚴重制約了區域可持續發展進程，也引起了國內外的廣泛關注。2015年4月份通過的《京津冀協同發展規劃綱要》中提出，推進交通一體化、生態環保、產業升級轉移3個重點領域率先突破。作為京津冀協同發展的三大重點領域之一，加強生態環保目前面臨的主要困境是缺乏對區域生態環境保護的責任、權利和義務的明確劃分。生態補償機制是調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的一種制度安排，是實現區域生態協同的重要前提，而區域生態補償的實施又要依賴生態協同機制的保障[1]。因此，生態補償與生態協同發展之間是互推互助的關系。在此形勢背景下，區域生態補償與生態協同機制的研究和構建是京津冀區域生態環保一體化的基礎。

1 京津冀區域建立生態補償與生態協同機制的困境

1.1 區域已有的生態補償和生態合作實踐

河北省有著環京津的區位優勢，正因如此，河北成為了京津地區重要的生態功能保障區。生態環境的“外部性”決定了京津冀地區的生態系統必須區域共建。自2000年以來，京津冀即開展了生態環境合作來改善區域生態。

（1）水資源保護合作方面，主要有2009年開始啟動的京冀生態水源保護林工程以及2007年以來北京以經濟補償方式支持的張家口、承德地區 “稻改旱”工程等。

（2）大氣污染控制和治理方面，從2012年起北京、天津以及河北三地區簽署了一系列合作協議，明確了就大氣污染防治展開區域合作。2014年底京冀兩地還開始試點進行跨區域碳排放權交易，同時，2015年京津出資支持河北省部分地市進行鍋爐深度治理工作。

（3）風沙源治理方面，主要是由國家主導地方落實的國家級生態工程，包括1979年啟動的“三北防護林工程”和2002年啟動至今的“京津風沙源治理工程”。

1.2 存在的難點問題分析

就目前看來，京津冀地區的跨區域生態合作收效并不顯著，距全方位合作的預期目標還相去甚遠。究其原因，京津冀現有的生態合作與生態補償實踐存在以下幾點問題：

1.2.1 現有補償難以實現利益分配的公平性

京津冀地區面臨的主要生態問題表現出明顯的跨區域性特點，生態環境的“外部性”決定了京津冀地區的生態系統必須區域共建。從生態資源的配置和利益分配角度來看，三地的區位特點決定了經濟基礎較弱的河北省需要承擔更重的生態治理任務，而生態治理成果會外溢到京津地區。按照“誰保護誰受益，誰受益誰補償”，作為生態環境既得利益者的京津兩市應對作為生態保護建設方和生態利益受損方的河北給予補償。生態環境的治理、保護是長期任務，為京津冀整個區域帶來的利益是持久的，而現有的生態補償往往是隨著共建項目的結束而終止，后續的工程管理和維護完全依靠河北省地方財政支出，這對經濟發展水平偏低的河北來說負擔過大，并且是極為不公平的[2-4]。

1.2.2 生態協同發展和生態補償機制面臨著較大困境

生態服務價值的量化沒有標準，生態補償的方式過于單一，且以縱向補償為主。生態系統服務價值的量化是“補償多少”的基礎，直接關乎著京津冀生態共建和生態補償的合理性。而目前京津冀并未有統一的評判標準，為機制的構建帶來了根本性問題。此外，目前合作生態補償主要是“輸血式”補償，只關注眼前利益而并未重視受償方的后續可持續發展，且補償的資金主要來自于中央財政的“縱向”轉移支付，地方政府間的“橫向”支付較少，作為生態受益方的京津地區對受償方的各方面投入（資金、發展機會等）都相當不充分。這些問題的存在直接導致了當前京津冀生態協同發展和生態補償機制建設面臨著較大的理論和現實困境[5，6]。

1.2.3 缺乏區域生態協同機制以及管理機構

京津冀地區作為一個較完整的生態系統，需要從系統角度出發來進行設計規劃。現實卻是，地方政府在生態環保方面各自為政，使得現有的生態工程項目存在重短期項目輕長效舉措，重建設輕管護的問題，且生態補償效果達不到預期。產生這些問題的本質原因在于，京津冀區域生態協同機制（包括區域生態補償機制）尚未建立，也沒有區域綜合管理機構負責生態共建和跨區域生態補償實施情況的協調、管控和監督，導致在區域內推行生態共建舉步維艱，無法真正實現區域生態協同發展。

1.2.4 頂層設計不夠，政策法規不完善

國家層面，在很多文件中均有提及京津冀生態協同發展和生態補償的相關內容，但并未有具體如何協同發展，如何實現生態補償，區域間如何加強合作的相關頂層設計和規定[7]。此外，當前現有環保法律、法規中雖有涉及生態補償，但缺少可操作性強的區域生態補償法律體系，致使地方政府在生態補償實施中對于各自的責、權、利劃定不清。政策法規的不健全難以保障生態服務提供方得到合適的生存發展權。

2 京津冀建立生態補償與生態協同機制的思考

由于跨區域生態問題的復雜性，為破解京津冀生態補償和生態協同的困境，應積極探索并逐步實現區域生態協同主體的多元化[8，9]。現階段，相關研究多集中于政府和市場手段的可能途徑。現實中，區域生態多元主體利益相關的現狀決定了我們必須尋找“ 第三條路徑”。根據奧斯特羅姆夫婦的“多中心理論”，生態補償與生態協同方面還可以引入社會公眾機制，從而形成國家主導、地方配合、市場配置資源和社會公眾（居民個人、媒體、環保NGO等）監督、參與的協同共建體系，包括政府、市場和社會3個層面[10]。

2.1 建立區域生態協同綜合管理體制

京津冀生態共建和生態補償實踐還處于試點和探索階段，迄今為止尚未形成完善的綜合管理體制。借鑒其它地區的管理體制，結合區域特征，在此提出以下建議：

第一，在國務院成立的京津冀協同發展領導小組下設區域生態補償與生態協同委員會，代表國家層面對區域生態體系進行統一的規劃建設，劃定生態保護紅線、生態資源上限和生態環境底線。同時，委員會負責建立京津冀三地的“橫向”財政轉移支付制度，使“輸血式”補償常態化和制度化。此外，委員會還應負責制定京津冀生態協同與生態補償相關政策和規定，完善相關的法律體系，全方位加強支持力度。

第二，北京、天津、河北各自抽調人員（主要領導、相關部門人員等）聯合成立生態協同發展機構（區域生態綜合管理機構和生態保護基金會），行政級別高于三地政府相應的部門，負責區域生態工作和生態補償專項資金的統一管理、監督和協調，引導地方政府明確生態建設和保護中各自的責、權、利。此外，機構負責組織京津冀三方建立合作，協調好各自的利益訴求，研究設計和構建區域生態補償機制，同時完成生態系統服務價值的測算，制定科學、因地制宜的京津冀區域生態補償標準。

第三，在京津冀各級政府成立各自的辦事機構。此機構由不同地區的相關部門聯合組建，負責所轄行政區內生態補償和生態協同工作的具體實施和相關政策的落實。

2.2 通過政府和市場手段，實施“造血式”補償模式

結合京津冀地區的實際特點，探索對口幫扶、生態產業分工合作、區域生態環境交易等多種“造血式”方式，通過市場手段來實現生態資源、生態產品、要素和人員的合理配置與流通，以保證生態服務提供區自我發展的可持續性。同時，與現有的“輸血式”補償相結合，實現多元化的生態補償與合作。

2.2.1 對口幫扶，主要包括生態工程建設和勞務合作

在生態工程建設方面，隨著水源涵養林建設、節水農業建設、國家公園建設、綠色生態空間建設等生態工程以及能源結構調整、推進清潔能源利用等生態項目在未來陸續開展，京津地區對河北省相關地市要進行對口支援。在勞務合作方面，政府對生態建設項目中標企業給予一定的優惠政策，促使中標企業雇傭工程當地務工者，為居民提供就業機會。

2.2.2 發展生態產業鏈，包括人才、技術對接和產業升級

為貫徹京津冀協同發展戰略，改善生態環境，第二產業占比大的河北必須進行生產方式的轉型，大力發展生態產業。河北面臨的生態壓力最大，產業升級需要區域優勢的依托、政策的支持和京津地區的帶動。此外，建立生態產業鏈，還需要三地區聯合進行人才、技術的對接。發展生態產業鏈，即是要發揮市場機制的作用，徹底打破京津冀區域內的地方保護主義，實現生態產品、要素和人員的流通。同時，幫助“環京津貧困帶”因地制宜發展新經濟增長點，早日實現脫貧。

2.2.3 建立區域生態資源交易市場

京津冀地區生態資源的分布并不均衡，比如在水資源方面，河北省屬于資源輸出方。河北多年來持續耗資進行水土保持工作，卻沒有得到充分補償。通過界定生態資源的產權，逐步在京津冀地區建立跨區域節能量交易市場、碳排放權交易市場、排污權交易市場、水權交易市場，用“市場之手”推動節能減排。同時，還可對生態產品輸出方進行經濟補償，多渠道籌措生態補償資金，從而保證生態協同發展的持續性。

2.3 引入公眾參與機制，加強社會公眾的參與、協商與監督

公眾參與主要包括區域生態補償與生態協同管理的參與和協商，以及對政府工作的有效監督。一方面，組成京津冀區域生態協同發展機構的成員，除了三地政府代表外，還可包括生態服務提供區的受損方代表和生態受益方代表，同時吸納科研人員或專家成立咨詢小組，建立科學論證制度和聽證制度。在機構進行重大決策時（比如生態補償專項資金的投入和使用等），廣泛聽取各方意見、建議并做好各方利益的協調工作，有助于提高決策的科學民主性和京津冀區域生態補償效果的公平性。另一方面，在落實區域生態補償和生態協同發展政策的過程中，各級機構管理工作都能夠接受到來自于社會組織、個人和媒體的輿論監督，有利于推動政策的落實和增強決策的透明度和執行力。

2.4 建立健全生態資源、生態產品和生態系統服務的價值評估機制

生態產業鏈的最終產品（如新能源、木材、綠色有機食品等）以及區域生態環境交易市場中生態環境衍生類產品（如排污權、碳排放權等）在市場進行交易的前提是確定生態資源、生態產品的價值。由此可見，區域生態補償與生態協同機制中市場手段的實現需要跨區域生態資源、生態產品和服務的定價與交易。首先，各地區的辦事機構要牽頭成立當地的價值評估機構，也可以授權相關的科研機構進行初步評估并形成結論。之后，三方在區域生態協同發展機構的組織協調下成立科研聯合攻關小組，集合相關學術領域的專家以及社會公眾和企業代表共同探討，反復論證得到生態資源、生態產品和生態系統服務最終的評估價值，為區域生態補償標準的確定提供依據，同時也可以實現生態資源、產品的市場化運作。

參考文獻：

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