耕地保護經濟補償及管理研究分析

楊小蘭

摘 要：耕地資源不僅是土地資源的精華，還是農業生產當中最主要的資源。在我國，開展有效的耕地保護政策是貼合實際條件的不二之選。特別是近年來，伴隨我國城市化、工業化進程加劇，使得我國耕地資源的數量大幅下滑。當前，隨著人們對農業多功能性的認識，在全球不少國家都結合本國國情建立了相關的耕地保護政策。耕地保護經濟補償作為耕地保護的重要手段，值得我們去深入研究，本文從耕地保護相關理論出發，尋找當前耕地保護與經濟補償制度當中存在問題，進而為我國耕地保護提供參考性建議。

關鍵詞：耕地資源；耕地保護；經濟補償

文章編號：1004-7026（2018）12-0032-02 中國圖書分類號：F323.211 文獻標志碼：A

耕地保護是一個老生常談的話題，“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”更已成為我國的一項基本國策。當前，耕地保護主要有數量保護、質量保護以及生態保護三各方面。處于耕地質量、生態狀態等方面難以實行量化的原因，我國相關法律規定目前還是偏于對耕地數量上的保護，如“18億畝耕地紅線”、“永久基本農田”等。但十八大以來，伴隨社會的不斷發展，人們對耕地質量維護以及生態工程建設上投入了愈來愈多的關注，并取得一系列成績。綜合來看，耕地保護作為與糧食安全、人民福祉、社會穩定等密切相關的基礎性工作，需要我們投入更多的關注和精力。

1 耕地保護經濟補償原則

根據總結歸納，本文認為在耕地保護管理中，需要重點把握住以下幾點原則。

1.1 區域協調發展原則

區域協調發展不僅是各個地區及國家經濟發展的重要目標，同時也是保證社會有序、健康發展的重要條件之一。目前，在耕地保護分區上，我國目前將31個省、市（自治區）分為耕地三大區域，通過綜合分區，確定耕地保護受償區與支付區，進而得出耕地保護補償方向，這是以公平發展的視角來促進區域協調發展，所以實現區域經濟協調發展是耕地保護分區的落腳點[1]。

1.2 雙重視角原則

耕地保護經濟補償分區是耕地保護補償方向和標準測定的基礎環節，要求實現分區依據合理、方法視角全面，才可以保證區域間利益依據實際耕地保護情況公平流動，進而提升農戶農業生產積極性。然而當前對于耕地保護分區相關研究通常基于糧食供需平衡角度或是生態足跡視角，雙重視角的研究相對較少。

1.3 區域資源優化配置原則

耕地保護經濟補償分區要求需要理論與實證分析，目的在于落到實際。其與企業運營管理中的分工機制相似，也就是按照分配勞動力要素，讓其各盡其職、各顯其能，進而最大程度釋放勞動力優勢才能，使得企業效益實現最大化。與其相似，耕地保護經濟補償分區通過對各區域功能進行劃分，進而使各個區域的土地要素因地制宜，借助合理的利用方式來提升區域內土地利用整體效率，進而實現單位土地最大利用價值。

1.4 區域可持續性原則

一般而言，可持續發展核心是通過對區域人口、經濟、資源、環境等的綜合協調，來保證社會的穩定和持續發展。從耕地保護方面來看，可持續性有下面兩塊：其一為代際公平，也就是當代人在耕地利用中，不可僅僅為了當前的短期利益而進行大面積農轉非活動，或是大量超標施肥撒藥破壞土壤；其二為主要是生態環境（在此重點為耕地）自身更新和修復能力可持續，眾所周知，生態自身具備一定修復能力與修復周期，這就需要我們在耕地利用過程中科學使用耕地，合理利用周期，并在生態（耕地）能夠承載要求范圍以內開展各項人類活動[2]。

2 耕地保護面臨的困境

當前，耕地保護面臨重重困境。經過研究分析，本文認為其問題主要表現在以下幾點。

2.1 耕地數量下滑，耕地質量堪憂

當前，隨著人口的不斷增長，加之城市化進程不斷加快，耕地數量持續減少，人均耕地面積更是呈現持續下降的趨勢。加之受到氣候、土壤、水等等各種自然條件的限制，以及坡耕地占比較高的現實情況，使得土壤質量差，養量低，另外耕地后備資源也相對匱乏，耕地總體質量并不樂觀[3]。

2.2 耕地保護手段單一，缺乏必要經濟激勵

我國耕地保護工作通過中央對地方命令式指導方式。首先，中央政府或國土資源部依據農村發展狀況、耕地形勢等情況，制定出耕地保護的目標、內容及落實措施；其次，中央對地方下達耕地保護相關行政命令；再次，地方國土資源廳根據上級命令結合實際，制定耕地保護相關細則；最后，地方國土資源廳對下級所屬單位下達耕地保護相關行政命令。然而這種方式體現的是中央政府的耕地保護目標和意愿，卻與忽視了農戶的意愿和利益訴求。

2.3 比較利益低下，承包戶種地積極性偏低

土地是農民的立身之本，但伴隨社會經濟持續發展，收入渠道也隨之增多，于是許多農民特別是中青年男性放棄了土地經營權來城務工，將弱勢群體留在農村務農，因為體力等多方因素，他們在耕種中往往會力不從心，如此產出力相對低下，同時還可能出現閑置甚至拋荒等現象。

綜上所述，農民對于農業生產的積極性是耕地保護實施是否有效的重要影響因素之一。因此耕地保護要通過經濟補償作為激勵，進一步充分調動農民積極性，保障農民核心利益，實現耕地保護目標和任務。

3 耕地保護補償實踐中存在的主要問題

在長時間的工作實踐中，本文歸納了耕地保護補償實踐中主要存在以下幾方面問題。

3.1 財政問題

當前，很多地方采取的直接貨幣補償模式，該模式容易受到地方財政情況的影響，資金來源的不穩定會對補償政策實施形成阻礙。與此同時，農民所處的地理位置及經濟水平差異也會對直接貨幣補償的效果產生很大影響，就偏遠地區務農的農民來講，數十至數百人民幣的補償也十分可觀；而地處城郊結合區域的農民，與把耕作地轉更改為建設用地獲取的補償相比，這些補償很難左右農民去變更耕地用途。另外，隨著經濟補償金額不斷提升，資金需求量也隨之增加，這對當地的財政實力而言也是一個難題。

3.2 補償對象及范圍確定問題

當前，補償實踐往往將農戶作為補償對象，未考慮因為承擔耕地保護責任而對地方經濟發展造成阻礙的地方政府，然而一旦將地方政府添加為補償對象，那么還會由于預算不足使補償工作陷入兩難。與此同時，在實際補償工作中，很多農戶會因為自身土地沒有歸為基本農田保護范圍，或難以理解所獲資金補貼與地鄰相比較少而產生怨言，這些都可能導致糾紛問題[4]。

3.3 土地基礎工作問題

耕地保護補償機制的建立，提升了當地土地利用工作的難度，同時讓其他工作關聯成本也有所提升。在耕地保護補償資金成功發放過后，在征地時資金會轉化為新的征地成本，這也使得征地成本與工作難度加大。另外，耕地保護經濟補償工作還與國土、公安、財政以及銀行等各個單位也息息相關，耕地保護的開展需要許多部門共同推進，加強相關的監督管理工作跟。除此之外，土地確權登記以及人口登記等遺留，也對耕地保護補償機制的開展負面影響[5]。

4 耕地保護經濟補償及管理相關建議

誠然，在耕地保護經濟補償工作中，確實存在一些問題，這就要求相關部門在接下來的工作中不斷完善相關工作，對此本文有以下幾點認識。

第一，明確經濟補償機制運行原則。堅持區域協調和公平發展，對于為耕地保護而做出經濟社會發展的犧牲的區縣，通過經濟補償來彌補氣外部經濟損失，進而為耕地保有量和占比大的區縣的經濟發展和農民增收創造條件，統籌區域協調發展。堅持取之于土、用之于土，將城鎮化、工業化的收益通過各種形式的耕地保護補償轉移到耕地保護責任重且經濟社會落后的地區，保證耕地保護工作效果。堅持誰保護、誰受益，將補償資金用到為耕地保護做出實際貢獻者的手中。堅持統籌兼顧、分類指導。根據實際情況制訂不同的管理規定和細則。同時，因地制宜，在地區內統籌籌集相關資金，就不同利用方向進行商榷。

第二，創新法律法規，設立《耕地保護經濟補償法》。當前，依法治國的呼聲愈來愈高，黨的十九大更是針對依法治國做出了重要指示，誠然耕地保護經濟補償也需要相關法律法規進行規范。目前，《憲法》及《土地管理法》等更偏重行政約束角度禁止亂占、濫用以及破壞耕地行為，對于專門激勵耕地保護主體的條款卻比較匱乏。在這個前提下，國家應以積極創新耕地保護補償相關法律法規，制定《耕地保護經濟補償法》，進一步明確耕地保護主體權利，保障耕地保護經濟補償形成法律權利。

第三，協調區域利益，強化部門間溝通。站在保障糧食安全和生態安全的雙重視角，耕地保護經濟補償模式離不開區域間的相互合作與配合。與此同時，還要加強國土部門、法律部門、財政部門、農業部門等政府機構的交流與溝通，調解各個部門的利益沖突。因此，在各地區及部門各盡其守的基礎上，要通過上下聯動、資源共享、加強公眾參與度等共同努力。在整個過程中要保持積極性，做到及時反饋，傾聽民眾心聲，滿足群眾利益，真正實現為人民服務。

第四，嚴格補償資金管理監管檢查。在工作過程中，建設耕地保護資金管理數據庫是必不可少的準備工作，借助其對補償資金籌集、使用、補助對象、發放標準等做好登記。同時，加強計算機信息化平臺建設，方便耕地保護基金數據庫信息的查詢、統一管理與維護。另外，明確相關單位的職責分工，也要落實區域及相關單位的相關責任，及時開展檢查監督，共同推進該項機制落實到實處。

結束語

基于上述論述，我們在耕地保護中還依然面臨許多問題，在接下來的工作中，怎樣維護保護耕地主體彼此益關系，采取科學合理的協調耕地保護辦法處理利益沖突是下面工作的重點。與此同時，相關部門需要以耕地保護為契機，完善耕地保護補償機制，進而我國耕地保護績效，進而農業發展做出貢獻。

參考文獻：

[1]宋成舜，匡兵，羅麗，熊征，翟文俠.耕地綜合價值視角下武漢城市圈耕地保護補償標準[J].水土保持研究，2017，24（02）：330-335.

[2]余亮亮，蔡銀鶯.基于農戶滿意度的耕地保護經濟補償政策績效評價及障礙因子診斷[J].自然資源學報，2015，30（07）：1092-1103.