民辦幼兒園辦園行為失范的析因與矯正

劉鴻昌　吳定初

[摘要]自《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》頒布以來，我國民辦幼兒園得到快速發展，但也暴露出不少辦園行為失范問題。究其原因，在于政府相關制度缺失及制度缺失下舉辦者人為失范等所致?；诖?，完善制度、強化監督、明確責任、規范管理等舉措將有助于規范民辦幼兒園辦園行為，助其良性發展。

[關鍵詞]民辦幼兒園；辦園行為；失范；矯正

[中圖分類號] G617[文獻標識碼] A[文章編號]1005-5843（2018）05-0038-05

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201805009

自《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020）》頒布以來，我國民辦幼兒園得到蓬勃發展，有效地緩解了“入園難”“入園貴”等突出問題。這一顯著成效是“堅持教育公益性”“積極扶持民辦幼兒園”的結果[1]。然而，由于我國民辦幼兒教育發展歷史較短，相關政策法規尚待完善，加之舉辦者對資本營利的過度追求，引發諸多辦園行為失范問題，致使民辦幼兒園的公益屬性難以充分彰顯。筆者在調研的基礎上分析我國民辦幼兒園辦園行為失范的原因，進而探求相關對策，以促使其持續健康發展。

一、辦園行為失范析因

失范一詞，不同文化背景的學者從不同的學科視角做出了不同的闡釋。如迪爾凱姆（Emile Durkheim）從社會學視角，將其界定為制約個體行為的規范缺乏或失去時的狀態。理解失范，亦可從宏觀、微觀兩個層面把握。論其宏觀，失范是制度與秩序等社會規范系統的混亂乃至瓦解[2]。如道格拉斯（JDDouglas）等強調，失范主要是由制度、規范本身不完善及社會變革與轉型所引發，導致社會處于一種缺乏道德規范與集體意識的無序狀態。論其微觀，失范是個體背離主流價值目標，甚至違反社會規范之行為。如渠敬東在分析失范時指出：個體缺乏明確的價值認同，一切由物欲驅動其行為，為達到目的無所不用其極?；谏鲜隼斫獠⒔Y合民辦幼兒園舉辦者背離公益宗旨的現狀，筆者從相關制度缺失和舉辦者自身行為等方面剖析失范原因。

（一）法人治理制度的缺失

“法人治理”在我國民辦高校議論較多，但在民辦幼兒園中殊少提及。產權不清是制約民辦教育發展的瓶頸，而如何科學處理產權與治權的關系更是民辦教育改革的一大難題，對此學界早已達成共識。就民辦幼兒園而言，法人治理制度缺失所引發的辦園失范主要表現如下：一是權利失衡。民辦幼兒園和其它民辦教育機構一樣，絕大多數舉辦者既是投資人又是機構的法人。他們除關心資產保全外，更在意對園所的控制權，往往集所有權、決策權和管理權于一身，這很容易導致其辦園行為缺乏監管與制衡。二是產權不清。政府所投設施設備歸屬不清問題，在非營利性民辦幼兒園中亦普遍存在。有研究表明，政府對非營利性民辦幼兒園追加的投資，如大型玩具、教學設施等，其產權不時被舉辦者篡取，造成產權的實際歸屬模糊不清。一些本應由教育行政主管部門作為公共教育資源進行統一配置的器材，卻被舉辦者私自占有并借此謀利，致使有關部門對公共辦園資產的占有、使用、處置等產權無法得到實現[3]?？梢?，舉辦者在沒有行之有效的法人治理制度約束其辦園行為的情況下，極易背離公益宗旨，視幼兒園為謀利工具，最大限度地實現其營利目的。

（二）財務監管制度的虛設

在我國，無論是國家層面的法律法規，還是地方政府的相關實施細則，均明確要求加大民辦幼兒園財務監管力度。如財政部《民間非營利組織會計制度》（財會[2004]7號）要求：各民辦幼兒園應遵守財經紀律，加強財務管理，規范會計審核，主動接受物價、稅務和教育等部門的監督檢查；又如《中華人民共和國民辦教育促進法》（2016年修訂）第35條進一步明確規定：民辦教育機構應當依法完善財務、會計制度，并按規定設置會計賬簿。但是，現實中較少有民辦幼兒園真正完全按照相關制度行事。調研發現，一些辦園規模不大的舉辦者，為降低辦園成本、節省人員開支，不愿聘用專業財會人員，相關財務工作由自己或其親屬負責，但他們僅就日常開支做些簡單的流水記賬，缺乏規范的費用分類和科學的財會管理；一些辦園規模稍大的舉辦者，由于條件局限、專職財務人員難聘等因素，普遍選取代理記賬的方式進行財務管理，不時采取偽造財務證明或填報虛假開支等手段應付相關部門的財務檢查；也有一些舉辦者，雖然聘請了專業財會人員，但因建園多年，歷史遺留的財務問題較多，加之一些新接手的財會人員不知遵循何種會計制度建立賬目，導致財務管理依然較為混亂。上述問題嚴重影響各項財務監管制度的順利實施，加之不少地方政府對學前教育投入不足，無力滿足現實需求，只能憑借民間資本化解難題，對其行為不敢嚴格監管，致使相關制度形同虛設。

（三）考評督查制度的乏力

與西方發達國家相比，我國幼兒教育不論考評還是督查，長期以來均存在不少短板。由于教育行政主管部門對辦園行為缺乏有力、有效的考評督查，引發的各種辦園亂象，虐童丑聞、安全事故屢見不鮮。如2017年某教育廳負責人毫不隱諱地指出，各級教育行政部門對辦園行為督查無力度，監管不深入，而負責審批的縣（市、區）教育部門把關不嚴，平時對不規范辦園行為置若罔聞，處置不及時，縱容了隱患的擴大乃至事故的發生[4]。導致監管督查乏力、低效的主要原因，在于我國現行的民辦幼兒園監管體制是法人組織監管和業務監管相分離，民政等部門負責幼兒園法人組織的監管，而業務監管歸于教育行政主管部門，即舉辦者在民政等部門注冊取得辦園許可證書，而教育行政主管部門負責幼兒園保教業務的監管督查。由此可見，這種貌似合理的監管體制實際隱藏著一個重大缺陷，即在監管職責不明、分工過于籠統的情形下，行政執法者往往具有先天的趨利避害傾向，極易導致“要么爭相監管，要么誰也不管”的尷尬局面。

（四）舉辦者對利益的追逐

在經濟社會中，最大限度地追逐利益是個體的理性行為。公共選擇理論認為，無論在市場活動還是政治活動中，人都是追求效用最大化的理性經濟人[5]。在相關制度缺失的情況下，民辦幼兒園的舉辦者出于對經濟利益的追逐，視教育為賺錢的機器，不僅希望收回原始資本，而且希望獲得相當的合理回報。在這種辦園動機驅動下，他們自覺或不自覺地走上了一條“規模導向型”的發展道路，試圖通過不斷擴大規模、增大班額、克扣幼兒伙食費、不給員工買保險、不開稅務發票等非正當手段達到牟利的目的。有媒體披露，幼兒園克扣伙食費已經成為一種潛規則。某幼兒園的賬本顯示，伙食費一半都未用在孩子身上，每月扣下的伙食費高達5萬元，一年下來就是60萬元[6]。筆者調研時亦發現類似問題，舉辦者為減少人員工資開支而自行降低用人標準，為增加營利額度而隨意擴大班額的現象較為常見。這種背離辦園宗旨、違背教育規律、最大限度追求經濟效益的行為，自然難免出現辦園行為失范。

（五）價值理性的缺失

當代社會是一個多種價值相互沖突的復雜系統，隨著科學技術的發展、功利主義思潮的泛濫，價值理性日漸遮蔽，核心價值日趨邊緣化。同時，面對激烈的社會競爭和沉重的生存壓力，一些民辦幼兒園的舉辦者對物欲和個人利益予以太多的關注，致使其往往只注重手段的實用性和便捷性，而不關心、更不愿恪守目的的正當性和行為的合法性，甚至為了利益不擇手段，由此引發的失范行為不在少數。近期從上海的攜程親子園到廣西的小紅帽幼兒園，再到北京紅黃藍幼兒園的種種虐童事件，無不折射出舉辦者本應堅守的職業道德底線、社會責任、法律規章，在物欲的誘惑下，顯得不堪一擊。當舉辦者的欲望超出制度規范與道德價值所允許的范圍時，其行為便會使社會控制機制陷入癱瘓狀態，整個社會呈現出價值真空的局面，從而最終使社會狀況日趨惡化，道德秩序遭到破壞，行為規范失去效力，整個社會凸顯出病態的征兆[7]。

（六）家族式管理的弊端

絕大多數的民辦幼兒園是由個人或企業根據教育市場的需求投資興辦。舉辦者往往集財政、人事、業務等權于一身，實施專制型家族管理模式。然而，由于許多舉辦者及家族成員并非都是專業的幼教工作者，他們缺乏專業的知識與技能，對幼兒園管理也缺少科學的認知與方法，其決策往往具有濃厚的人為因素。在較大程度上，舉辦者的指示就是幼兒園的制度，一己之喜好便是幼兒園的特色，個人的性格即為幼兒園的文化。有研究者指出，一些舉辦者“組織意識較差”“血親意識濃厚”，對非家族成員缺乏足夠的信任，對富有見解和創新精神的外聘管理人才的意見難以采納，對骨干教師不敢重用，導致優秀人才頻繁流失、幼兒園缺乏創新力和競爭力。如此用人機制和辦園模式，自然帶來管理的隨意性，增大了決策的風險性。舉辦者的行為難免背離公益宗旨、違背保教規律，失范即在所難免。

二、辦園行為失范矯正之策

上述因素導致的辦園失范，嚴重阻礙了民辦幼兒園的持續健康發展。新制度經濟學把限制個體欲望的行為準則和倫理規范理解為制度，它旨在約束追求主體福利或者效用最大化利益的個人行為[8]。制度的主要功能是通過內、外強制力規約個體行為，建立一個良性互動的穩定組織結構，防止個體投機行為，減少人為的失范因素，提高組織效率。解決辦園行為失范問題，可沿此思路，根據“制度-行為”的相互關系，并結合以上分析，從完善相關制度、提升舉辦者內在素養等維度展開探討，尋求矯正之策。

（一）健全非營利性法人制度

健全法人制度是我國民辦幼兒園發展的必然方向與趨勢。法人屬性決定著民辦教育機構的社會地位、財產來源、投資回報、稅收優惠和教師身份等[9]。2016年國務院頒布的《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（以下簡稱“國發81號文”）明確指出，包括幼兒園在內的民辦教育機構要完善法人制度。2017年3月全國人大五次會議審議通過的《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》）第87條明文規定：以公益目的或其他非營利目的成立的民辦教育機構實行非營利性法人制度。非營利性法人制度強調以“所有權、控制權和收益權分離”為基礎，以“利益相關者協調”為重心，以“委托-代理關系”為主線，以“公共責任為歸依” [10]。非營利性法人制度的確立，解決了長期來我國民辦教育機構法人歸屬不清的問題，為民辦幼兒園的規范管理提供了制度保障。非營利性法人制度的實施是民辦幼兒園良性發展的重要保證，也是政府對其監管到位的重要舉措。因此，健全非營利性幼兒園法人制度，有利于約束舉辦者隨意干涉幼兒園管理的不當行為、降低辦園風險；有助于幼兒園管理逐步走向科學化，做到產權、治權和受益權分離，組織運行機制健全；有助于決策民主化，教職工代表大會制度的建立、健全將有助于保障幼兒教師共同參與園所管理的權利；非營利性法人制度的順利實施，還將有助于廣大民辦幼兒園走上系統化的管理道路。

（二）完善外部監督制度

2017年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發《關于深化教育體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》）[11]，明確要求：建立健全國務院領導、省市統籌、以縣為主的學前教育管理體制，充分發揮鄉鎮作用，加強監督力度，規范辦園行為。各地教育行政部門應據此《意見》，從以下方面完善外部監督機制。一是資格審查制度。為有效規范舉辦者及家庭成員的辦園行為，主管部門應制定相關的資格審查監督制度，對申辦人員及家庭成員進行細致審查，包括其家庭背景、學識水平、工作經歷、社會活動乃至犯罪記錄等。英國在這方面積累了比較成功的經驗，可為我國民辦幼兒園的申請準入、規范管理等提供參考。二是行為監管制度。主管部門有權知曉民辦幼兒園的資產使用狀況與資金的運轉情況，對于園長及其他管理執行人員違反法律和職責的行為有權做出相應的處置。如辦園優惠政策的限制、辦園獎勵經費的分配等。三是信息公開制度。民辦幼兒園須向社會公開辦園規模、場地設施、師資力量、經費收支及保教質量等信息。主管部門應明確信息公開時間、標準和方式，監督其是否履行相關規定，并依法查處違規行為。四是督導評估制度。健全幼兒教育督導評估制度是完善我國民辦幼兒園外部監督機制的重要環節之一，將有助于及時發現辦園過程中存在的問題，幫助舉辦者不斷改進辦園行為，促使幼兒園本著公益宗旨、向規范化道路發展。此外，幼兒家長的監督也是外部監督機制發揮作用的有效方式之一。教育行政主管部門和幼兒家長共同監管，可有效促使舉辦者在規范辦園的基礎上，不斷優化內部管理、改善辦園條件、提高保教質量。

（三）完善內部監督制度

根據《民法總則》相關規定，以公益目的或其他非營利目的舉辦的民辦幼兒園屬于非營利性法人，是一種沒有“所有者”的組織。其內部管理結構具有鮮明的“內部人控制”特征，這一特征決定了規范民辦幼兒園辦園行為的基本任務：在明確管理職責、平衡主體權利的基礎上，完善內部監督機制。民辦幼兒園屬于典型的利益相關者組織，其內部利益主體包括舉辦者、管理者、教師和幼兒等。舉辦者作為投資人是幼兒園最關鍵的利益主體，其辦園理念、經營戰略直接影響著幼兒的成長與幼兒園的發展；管理者與教師是幼兒園重要的利益主體，其內在素質、教育情懷與工作能力直接影響幼兒園的社會聲譽與持續發展；對于絕大多數以保教費為辦園經費主要來源的民辦幼兒園而言，在園幼兒的數量和保教質量直接關系幼兒園的生存與發展。因此，為有效平衡上述主體的權益，幼兒園可采用利益相關者模式完善內部監督制度：第一，促使舉辦者根據幼兒園章程所設權限與程序規范辦園，防止權力缺乏監控所引發的失范行為；第二，依法通過教職工代表大會等渠道保障幼兒教師參與管理的權利；第三，通過家長委員會等途徑保障家長知曉幼兒園重大決策、參與保教質量監督、維護幼兒合法權益等權利。這一監督制度是保持民辦幼兒園管理結構平衡的內在要求，也是規范舉辦者辦園行為的重要保障，將有助于防止因舉辦者等利用其對幼兒園的控制之便謀求私利、妨礙幼兒教育公益性目標的實現。

（四）完善經費保障制度

較之公辦幼兒園，民辦幼兒園在經費保障方面，尤其是公用經費保障方面比較薄弱。以2016年的數據為例，當年學前教育財政性經費占全國財政性教育經費的42%，但占全國在園兒童總數552%的民辦幼兒園所獲財政性教育經費數量非常少[12]，學前教育財政性經費絕大部分用于公辦幼兒園建設和在編教職員工的工資支出。民辦幼兒園所需經費主要來自于個人投資、保教費與教育主管行政部門的定額獎補。研究數據表明，民辦幼兒園所獲經費大部分用于人員開支，如人員工資支出占保教收入的8319%，所剩部分也僅能維持最基本的運轉[13]。他山之石可以攻玉，于此不妨借鑒英國的經驗。近年來英國私立幼兒教育機構快速發展，保教質量顯著提高，這得益于政府相關法規的不斷完善和財政的大力支持。從2000年至2012年，英聯邦政府每年為私立托幼機構投入20億英鎊的經費支持[14]。因此，就國家層面而言，我國政府在規約民辦教育機構辦學行為的同時，也應出臺明確的非營利性民辦幼兒園專項經費保障等扶持政策，特別是針對那些區縣財力難以維持幼兒教育持續發展的不發達與欠發達地區，其投入體制的重心應上移至市級或省級政府，由更高層級財政部門確保投入力度。省市政府對民辦幼兒園的財政資助，可先從增加經費補貼等舉措開始，以此彌補辦園經費之不足。其次，政府要為民辦幼兒園教師參加科研和培訓等活動提供必要的機會和經費保障，這是規范民辦幼兒園辦園行為和提高保教質量的重要保證，同時，亦是凸顯幼兒教育公益屬性的重要舉措。

（五）強化舉辦者的公共責任意識

行為失范意味著個體意識被欲望所占據，社會賴以生存的價值處于缺失狀態。因此，規范辦園行為還需依靠舉辦者自身對公共責任意識的維護，公共責任是社會存在的必要且普遍的前提。民辦幼兒園舉辦者對公共責任意識的維護可從以下方面加強：其一，財務責任，即資金的合理使用與分配，以公益為目的的民辦幼兒園的舉辦者應嚴格遵守“不得取得辦學收益”“辦學結余應全部用于辦學”等規定，將有限資金合理用于幼兒保教、園所發展等既定領域；其二，過程責任，即舉辦者在辦園過程中，應牢記辦園宗旨，傳承社會核心價值，認真履行行業相關職責，嚴格遵守國家各項法規；其三，項目責任，即確保舉辦者的辦園行為和資金投入獲得預期效果，舉辦者應以促進幼兒身心健康發展、提升保教質量為辦園工作的出發點和歸宿點。在以上責任中，財務責任和過程責任側重強調舉辦者遵守規章制度、避免失范行為。強化舉辦者的公共責任并不局限于法律法規的限制與遵守，避免不當行為，更重要的是如何規范辦園行為，增強舉辦者的公共責任意識，凸顯幼兒教育的公益屬性，實現“幼有所育”的社會功能。

（六）完善內部治理結構

基于目前我國民辦幼兒園的發展現狀，可從以下方面完善其內部治理結構：首先，合理分權與制衡。為有效防止舉辦者及其家族成員權力過于集中和膨脹的現象，“國發81號文”明確要求民辦教育機構關鍵崗位實行親屬回避制度。民辦幼兒園應建構一種合理配置職責權利的組織結構，并以此促使民辦幼兒園各利益相關者各司其職、各負其責、各盡其能，保障幼兒園在民主決策和科學管理的環境中持續健康發展。其次，保障幼兒教師的參與權。幼兒教師是民辦幼兒園的重要利益相關主體之一，理應通過相關渠道保障其積極參與內部事務管理的權利，尊重其在幼兒園的主人翁地位，消除其作為受雇方行使職權的后顧之憂，充分發揮其才能。最后，強化財務監管制度。在民辦幼兒園建立、健全財務機構的同時，教育行政主管部門應嚴格審核其財會人員的任職資格，加強有關人員的業務指導與培訓，促使其嚴格執行國家統一的會計制度，自覺抵制各種失范行為，切實為民辦幼兒園的持續健康發展保駕護航。

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（責任編輯：宇美臻）