土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的關(guān)系探究

黃光清 李海付 喻霆

摘 要 隨著我國城市化進程的加快，大批農(nóng)村人口涌入城市。為了滿足人們的需要，一座座建筑物拔地而起，導致國內(nèi)城市的土地資源變得十分緊張，因此，做好土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施成為了新階段我國土地領(lǐng)域的研究熱點。基于此，從對兩個規(guī)劃核心矛盾著手，重點分析了土地規(guī)劃指標分配缺乏科學嚴謹性、土地規(guī)劃布局不規(guī)范科學兩個規(guī)劃質(zhì)疑。結(jié)合我國目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃不能有效實施的難題做出相應(yīng)分析，提出能夠有效實施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的手段即為土地規(guī)劃管理，并重點分析了城鄉(xiāng)規(guī)劃用地增減掛鉤與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、新增的建設(shè)用地規(guī)劃與擴張城鎮(zhèn)建設(shè)用地、土地儲備規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃布局相互之間的密切關(guān)系。得出土地規(guī)劃的發(fā)展與創(chuàng)新將加快城鄉(xiāng)規(guī)劃改革的進程，土地管理制度的完善和改進將成為城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的可靠保障。

關(guān)鍵詞 土地規(guī)劃；土地管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃；增減掛鉤

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.23.050

1 土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的核心矛盾與原因

1.1 土地規(guī)劃的指標分配對城鄉(xiāng)規(guī)劃科學性的影響

近幾年，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的學術(shù)交流會中，總有很多仁人志士提出了較強的城鄉(xiāng)規(guī)劃，但又會受到缺乏科學性的土地規(guī)劃的影響，認為對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的上報審核主要依據(jù)是土地規(guī)劃制定的建設(shè)用地規(guī)模，降低了城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學嚴謹性[1]。

1.2 土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃矛盾主要原因在于地方受到中央的約束

無論是土地規(guī)劃還是城鄉(xiāng)規(guī)劃都是由同一級人民政府組織編制的，部門之間的分工合作與協(xié)調(diào)工作以及上報審核的程序基本都是類似的，理論上，組織主體與流程等相似，那么土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)目標發(fā)展方向及發(fā)展規(guī)模的確認上應(yīng)該是一致的。但在實際運作中，土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃兩者對接困難的問題始終存在，拋開部門偏見、技術(shù)差異等因素，土地規(guī)劃的核心內(nèi)容表達了上級分配意向，而城鄉(xiāng)規(guī)劃更多地表達了地方政府的發(fā)展意向，因此土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃是相互矛盾。

土地規(guī)劃不僅在組織編制上受到嚴格的約束，而且在實施過程中也受到國家政府的限制和監(jiān)督。新增建設(shè)用地是土地規(guī)劃管理的核心工作之一，然而，我國每年的新增建設(shè)用地規(guī)劃及分配，由國土部門及相關(guān)部門將分配計劃擬定后再分配給各個省份，各個省再分給其下的地級市，由此可知，地方政府要想順利開展年度新增建設(shè)用地的報批，就要先積極爭取到充足的新增建設(shè)用地計劃，而新增建設(shè)用地的最終審批通過權(quán)限在于國家和省級政府部門。顯而易見，無論是新增建設(shè)用地的計劃爭取，還是之后的審批通過，地方政府都要受到國家和省級政府嚴格的監(jiān)督管理和限制約束[2]。

1.3 城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性在圈地熱背景下很難實現(xiàn)

自土地有償使用制度頒布起，人們就把土地當作了重要的收益成本增加的手段，各地方政府也都積極編制修改城市規(guī)劃，快速推進城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展速度與進程，這導致了發(fā)展速度和進程偏離了實際的人口與城市化水平的預測，使得城市規(guī)劃的科學性受到人們的質(zhì)疑和不信任。

1.4 土地規(guī)劃的指標分配目的在于約束圈地熱

土地規(guī)劃的指標分配是由中央通過各級部門對土地規(guī)劃的嚴格編制來統(tǒng)一管理規(guī)劃全國范圍內(nèi)用地規(guī)模的重要途徑，由于土地規(guī)劃均由當?shù)卣M行規(guī)劃、組織與編制，城市的用地規(guī)模的大小與城市規(guī)劃導向相統(tǒng)一。但對于土地規(guī)劃中建設(shè)用地總量的確定依舊要受到上級相關(guān)部門的嚴格管理及約束，部分土地規(guī)劃甚至還需要按流程規(guī)定上報國土部門審核備案，因此，土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃在建設(shè)用地的指標分配方面存在沖突，從側(cè)面也能反映出中央對地方的約束與壓制。

1.5 建設(shè)用地布局的集中與分散的沖突

無論是土地規(guī)劃還是城鄉(xiāng)規(guī)劃都強調(diào)要節(jié)約利用土地資源。土地管理的相關(guān)文件規(guī)定中曾提出，引導人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，工業(yè)向園區(qū)遷移集中。當前，集中化的布局主要體現(xiàn)在發(fā)展較為迅速的中心城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)的發(fā)展布局上；分散化的布局則是體現(xiàn)在多層次和多類型的利益主體上。雖然土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃有相對統(tǒng)一的集中化布局觀念，但仍有不同之處，土地規(guī)劃與城市規(guī)劃相比，土地規(guī)劃建設(shè)用地的規(guī)劃布局較為細碎，具體原因如下。

1.5.1 土地規(guī)劃圖保留或表達的較為細碎

國土部門會定期對我國土地進行全面調(diào)查，城鄉(xiāng)建設(shè)與農(nóng)村地區(qū)普遍存在著大量且布局分散的村莊、旅游設(shè)施、獨立建設(shè)用地以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)化企業(yè)等，由于土地規(guī)劃管理并不會主動對農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)布局進行謀劃，土地規(guī)劃圖上保留了很多分散細碎的現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地。

城鄉(xiāng)的整體規(guī)劃建設(shè)是在政府的領(lǐng)導下組織編制而成的，很大程度上代表市級政府或縣級政府對于本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源建設(shè)的意圖。在城鄉(xiāng)整體規(guī)劃方面，將考慮的重點放在了發(fā)展?jié)摿^大的中心城區(qū)或新建的城區(qū)方面，而對于較小、落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊的規(guī)劃不愿意給予更多的關(guān)注與考慮。與此同時，相關(guān)的用地規(guī)劃部門對農(nóng)村的違法違規(guī)建筑的監(jiān)督力度不夠，這就導致了城市規(guī)劃圖表達的不能很好地實現(xiàn)理想化。

1.5.2 禁限建區(qū)是土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地布局的重點沖突

擴展邊界與規(guī)模邊界兩個概念被引入以來，土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃在城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的劃分上取得了一致觀點、達成共識。但如何在禁限建區(qū)范圍內(nèi)更好地安排利用建設(shè)用地成為了兩個規(guī)劃銜接的難題，被劃定為禁、限建區(qū)的大多是農(nóng)村用地或山水等保護區(qū)，亦或者是新農(nóng)村建設(shè)用地、鄉(xiāng)村旅游選址地。土地規(guī)劃管理除了對基本農(nóng)田起剛性保護作用的同時，對其他被劃定為禁限建區(qū)的土地上引入項目建設(shè)的控制力度較小，管理約束相對較松[3]。

2 土地規(guī)劃管理手段是城鄉(xiāng)規(guī)劃有效實施的保障

2.1 關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃用地增減掛鉤與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的分析

就目前現(xiàn)狀而言，土地規(guī)劃對農(nóng)村建設(shè)用地采用的是維持目前現(xiàn)狀的體現(xiàn)方式，在實際中，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤來推動農(nóng)村居民向城市和中心村莊聚集，對農(nóng)村居民點進行拆除合并。城鄉(xiāng)規(guī)劃用地增減掛鉤的動力來源是縣級政府所編制的新增建設(shè)用地計劃遠遠不能滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地快速擴增的需求，通過拆除合并村莊所節(jié)約的規(guī)劃用地指標來用于更好的城鎮(zhèn)建設(shè)。

2.1.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃用地中增減掛鉤的弊與利

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的本質(zhì)目的是爭取農(nóng)村建設(shè)用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的布局與結(jié)構(gòu)，在保證耕地面積平衡的前提下降低城鎮(zhèn)建設(shè)用地的緊張短缺，然而在增加掛鉤政策的實施過程中背離它的本質(zhì)目的，部分地區(qū)只注重城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標的增加，違背了黨的十九大所倡導的“以人為本”的思想，在沒有提前與當?shù)剞r(nóng)民協(xié)商成功，并征得當?shù)剞r(nóng)民同意的情況下便強拆強并，從而迫使居民集中居住，不僅加大了農(nóng)民的生活成本，而且農(nóng)民們也無法真正享受到增減掛鉤政策的實施帶來的利益。

城鄉(xiāng)規(guī)劃中增減掛鉤政策也并不是百害而無一利，在城鄉(xiāng)一體化進程加快的大背景下，增減掛鉤作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的措施之一，推動了農(nóng)村改革建設(shè)與創(chuàng)新過程中重要政策及制度的完善與進步。因此在適宜的地區(qū)實施增減掛鉤政策，壓力小且實惠大，增加了新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展雙贏的可能性。

2.1.2 增減掛鉤是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的重要研究手段

增減掛鉤可以在很大程度上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃起到推動促進的作用。1）增減掛鉤政策可以有效指導農(nóng)村土地的規(guī)劃及利用。2）增減掛鉤政策在很大程度上影響著土地的結(jié)構(gòu)變化，可以使得較為分散的結(jié)構(gòu)集中化，從而增加土地的利用率，進而對城鄉(xiāng)規(guī)劃起到良好的推進作用。3）可以對耕地起到很好的保護作用，緩解建設(shè)用地與耕地建的用地矛盾。因此，在明確增減掛鉤政策效能的前提下，合理地加大對增減掛鉤政策實施監(jiān)管力度，推動和促進城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效開展與工作。對此，近年來我國政府也積極采取了相應(yīng)的措施，加大了增減掛鉤政策的實施及監(jiān)管力度，將增減掛鉤作為了推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)以及搭建城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的重要平臺，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的指導下，土地規(guī)劃管理工作與增減掛鉤得到了更好的開展。

2.2 關(guān)于新增建設(shè)用地規(guī)劃與城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴張的分析

2.2.1 土地管理的核心任務(wù)是控制城鎮(zhèn)擴張

城市建設(shè)可分為新區(qū)的建設(shè)擴張與舊城的改造革新兩部分，新區(qū)擴張對應(yīng)的是新增建設(shè)用地開發(fā)利用，舊城改造是對于存量建設(shè)用地改造利用。在較小的城鎮(zhèn)，以新城擴張為主，舊城改造為輔，在大中城鎮(zhèn)，新區(qū)的擴張與舊城的改造同樣重要。

由國土和規(guī)劃分設(shè)的原因，城鄉(xiāng)規(guī)劃重點工作在城市，土地規(guī)劃管理工作重點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村。對城鄉(xiāng)化建設(shè)用地的擴張加以管理控制是土地管理的重要職能之一，并通過對城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃管理來對年度新增建設(shè)用地的審批量加以嚴格控制與規(guī)劃管理，新增建設(shè)用地審批的主要根據(jù)爭取到的當?shù)卣略鼋ㄔO(shè)用地計劃以及土地利用的總體規(guī)劃來做審批的。由此可見，對新增建設(shè)用地家化的管理控制其實是規(guī)范城鎮(zhèn)有擴張的主要手段。

2.2.2 關(guān)于新增建設(shè)用地規(guī)劃的改革與創(chuàng)新

傳統(tǒng)對于新增建設(shè)用地的規(guī)劃管理強調(diào)的并非城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間布局引導力，而側(cè)重的是數(shù)量的管理，這就導致城鄉(xiāng)建設(shè)不能很好地形成集成效應(yīng)并發(fā)揮其作用，加大了新區(qū)建設(shè)用地的稀缺、公共服務(wù)設(shè)施較為落后等難題。對此，我國也積極采取了行動，由傳統(tǒng)的注重新增建設(shè)用地的“量”的管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅匦略鼋ㄔO(shè)用地的“質(zhì)”的追求，對于傳統(tǒng)的新增建設(shè)用地及時進行改革與創(chuàng)新，把新增建設(shè)用地管理看作規(guī)劃的重要方式手段，在嚴格控制建設(shè)用地條件下，結(jié)合建設(shè)制度規(guī)章的要求，加強新增建設(shè)用地計劃的結(jié)構(gòu)和布局[4]。

2.3 關(guān)于土地儲備規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃布局的研究分析

土地規(guī)劃的深度不足以對土地儲備加以指導，隨著城市化進程的加快，新城在過去幾年里得到了充分的發(fā)展，與此同時，對與舊城的定位也轉(zhuǎn)變?yōu)榱藨{借著優(yōu)良的區(qū)位、完善的配備設(shè)施在土地領(lǐng)域贏得關(guān)注，成為熱點。在很多城市中采用政府統(tǒng)一出讓、儲備的方式大力推進新城的建設(shè)與舊城的改造，如對于舊廠、舊村和舊房子的改造更新。土地儲備在促進新城建設(shè)與舊城改造及優(yōu)化城市

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面貌的同時，也在進行城市規(guī)劃的實施過程。

規(guī)劃的城鄉(xiāng)建設(shè)用地在建設(shè)規(guī)劃圖中被統(tǒng)一直接劃分為城鄉(xiāng)建設(shè)用地，它的內(nèi)部建設(shè)用地設(shè)計安排被城市規(guī)劃所覆蓋，對此，土地規(guī)劃的深度不足以對土地儲備加以指導。在具體實踐中發(fā)現(xiàn)，對于土地儲備而言，自身的戰(zhàn)略性與整體性較差，不完善，并且還出現(xiàn)了相關(guān)部門只對經(jīng)營性土地儲備感興趣，并對其加大重視力度，這就導致了配套的公共服務(wù)設(shè)備或設(shè)施不足，先肥后瘦的經(jīng)營方式將導致后期的舊城改造和新城的擴張無利可圖而被迫受阻；分散儲備模式將導致城市功能區(qū)建設(shè)的滯后與阻礙。因此，在土地儲備過程中單方面的重視利益與盲目規(guī)劃都嚴重影響阻礙了城市規(guī)劃的進程及有效實施。

3 結(jié)語

隨著我國社會的發(fā)展進步與城市化的快步前進，人們的需求也越來越高，大批農(nóng)村勞動力涌入城市，與此同時，城市的土地資源越來越緊張，對此通過從多方面對土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的關(guān)系進行探討研究，可以得知土地規(guī)劃的創(chuàng)新與發(fā)展將加快城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的進程，土地管理制度的完善和革新將成為城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的可靠保障。

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（責任編輯：趙中正）