西寧市草原生態補獎第三方績效評估

趙玲 劉寶慧

摘 要 2017年，青海省開始對草原補獎政策省級績效評價實行第三方評估。評估設定具體評價指標，對西寧市實地調研，通過聽取匯報、查閱資料、現場抽查、訪問調查、成效評價和材料匯總上報六個步驟。西寧市績效評估結果顯示，草原獎補項目的實施對草原生態的恢復有重要的作用，對草原生態保護和草食畜牧業的可持續發展起到一定的作用?！暗谌健钡慕槿朐鰪姴菰a獎項目的科學性，使項目的推進更有生態效益。

關鍵詞 草原補獎；績效評估；第三方評估

中圖分類號：F326.3；F323.8 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.23.079

草原補獎機制是指草原生態保護補助獎勵機制，從2011年起在全國8個主要草原?。▍^）全面建立。青海的草原補獎機制是在三江源生態治理、環湖地區生態綜合治理及全省生態畜牧業建設的基礎上，又一次保護草地生態環境的重大舉措[1]。通過幾年的努力，青海省草原生態獎補機制取得了巨大的成效，天然草原禁牧、休牧、草畜平衡三項基本制度得到全面落實，使全省中度以上退化植被得以休養生息，基本上遏制草原退化加劇的趨勢，草原生態環境也得到逐步恢復和改善。對全省草原生產力監測結果顯示，政策實施兩年以來，禁牧區平均植被蓋度由政策實施前40%提高到50%以上；草畜平衡區局部地區草原生態呈現好轉。另據全省草原生態監測結果，2017年天然草原平均鮮草產量2130.23 kg·hm-2，植被平均蓋度66.74%，植被平均高度7.16 cm，分別比補獎政策實施前的2010年提高225.93kg、3.1個百分點和

2.77 cm。為了考核省草原獎補工作的績效，2017年青海省開始對草原補獎政策省級績效評價實行第三方評估，目的是促進草原獎補機制的完整性和科學性。

1 草原補獎績效評估方法

第三方評估小組抽調農牧廳、財政廳、青海大學、青海師范大學等不直接參與草原補獎操作的人員組成專家組，選取有代表性的補獎政策實施區進行評估。專家通過收集與補獎績效評價相關的政策文件、現場抽查、訪問調查，根據評價指標表的目標和內容進行打分，從而評估出各區域的草原補獎績效分值。

1.1 草原補獎績效評價目的

通過績效評價，檢查草原生態補獎政策的落實情況和取得的成效，以實現天然草原草畜平衡，有效改善草原生態環境，保護草原生態環境，使農牧民收入增加，生活得以改善。

1.2 草原補獎績效評價原則

第三方小組堅持“公平、公正、公開”原則。市、縣財政和農牧部門通力協作，緊密配合，對納入補貼范圍內的農牧戶的草原承包面積及牧草種植情況等進行嚴格審核。

1.3 評價方法

績效評價方法主要按照績效評價指標體系進行，采取聽取匯報、查閱檔案資料、審核財務資金賬目、牧戶入戶調查、討論交流等方法進行。第三方評估小組工作流程見圖1。

圖1 第三方評估流程圖

1.4 績效評價指標體系

績效評價指標體系主要由政策落實、草原生態、畜牧業生產、農牧民生活四部分組成。政策落實由基礎工作、草畜平衡、畜牧業轉型升級及產業融合、政策落實認知四部分組成，共涉及撥付省級財政資金情況、實施方案制定情況等22項具體量化評價指標；草原生態由植被變化、生態恢復牧戶感知兩部分組成，共涉及草原植物種類、天然草原生產力等8項具體量化評價指標；畜牧業生產由產業政策和生產條件、生產結構和經營方式、生產能力、組織化和規?；牟糠纸M成，共涉及草原畜牧業產業政策調整等11項具體量化評價指標；農牧民生活由收入與支出、生活條件、勞動力轉移三部分組成，共涉及收入水平及結構、支出水平及結構等4項具體量化評價指標，另外包括培訓宣傳、檔案資料在內的其他內容，共涉及培訓宣傳情況、檔案資料整理等3項具體量化評價指標。具體評價指標2017年度青海省草原生態保護補助獎勵政策績效實施情況第三方評估評分表進行。

2 西寧市草原補獎績效評估情況

根據省農牧廳、省財政廳《關于做好草原生態保護補助獎勵政策落實工作的通知》（青農財〔2017〕159號），嚴格落實國家和省上草原補獎政策，精心組織，強化措施，全面完成各項工作。

2.1 組織實施情況核定

西寧市結合工作實際制定實施了一系列方案、辦法，各縣也根據要求及時制定了本縣落實草原生態保護補助獎勵機制的實施方案，并報市局備案。各縣鄉（鎮）人民政府是落實草原生態保護補助獎勵機制政策的責任主體，實行了主要領導負總責、分管領導具體負責、相關部門各負其責、協調配合的工作機制。西寧市新一輪草原生態保護補助獎勵機制工作涉及大通縣、湟中縣和湟源縣，全市38.4萬公頃可利用草原進行草畜平衡獎勵，每667 m2草原每年獎勵2.5元，每年獎勵1 440.17萬元；2017年草原獎補績效獎勵資金為1500萬元，其中，市本級145萬元、大通縣340萬元、湟中縣675萬元、湟源縣340萬元。

2.2 基礎工作核定情況

1）西寧市基本草原劃定情況。三縣根據基本草原劃定工作方法及程序，完成了基本草原劃定工作，基本草原面積占可利用草原面積的100%，形成了鄉（鎮）1∶50000基本草原類型劃定圖，縣級1∶100000的基本草原類型劃定圖。發放草原承包證和使用權證，并形成草山承包成果圖，實行基本草原保護制度、草畜平衡制度，完成基本草原和草畜平衡區定位上圖，完善規范檔案管理。

2）西寧市草原執法監督管理工作。①加強草原防火工作，②加強野生植物保護工作，③加強臨時證占用監督檢查，④對載畜量進行核查，全市理論載畜量

2 112 655羊單位，其中，大通縣載畜量792 035羊單位、湟中縣載畜量776 085羊單位、湟源縣載畜量544 535羊單位。

3）西寧市電子檔案錄入工作。按時完成補獎信息管理系統170 083戶農牧戶信息錄入上報工作，錄入、審核和發放均為100%。

4）西寧市培訓和宣傳工作。2017年，全市共舉辦培訓班54次23期，培訓3 737人次。

5）西寧市獎勵資金發放工作。西寧市嚴格落實草畜平衡管理制度，通過對牧戶草原承包農牧戶相關信息調查審核、資金公示后，全部以“一卡通”方式發放落實草畜平衡獎勵資金共1440.17萬元，并錄入補獎信息管理系統[2]。

6）西寧市草原生態管護員管理工作。西寧市三縣共聘用草原生態管護員115名，西寧市各縣草原生態管護員工資實行“基本工資+績效工資”制度，年末按《西寧市草原管護員考核管理辦法》對115名草原生態管護員進行績效考核，通過績效成績發放績效工資。

7）西寧市飼草種植工作。2017年省級財政下達的草原補獎績效資金1 500萬元，主要進行飼草基地建設及貯草棚、青貯窖等基礎設施建設。種植飼草4.05萬公頃，主要為燕麥、玉米、黑麥等優良飼草。目前，西寧市共有2家草畜加工龍頭企業，①西寧富農草業生物開發有限公司，主要開展“草種植加工、良種加工、市場銷售于一體”的現代化農牧業循環發展模式，企業將帶動1 500余戶，戶均增收5 000元以上。②青海三江一力農業集團有限公司，主要開展“飼草種植加工、肉牛養殖、有機肥加工、牛羊屠宰加工、品牌運營銷售于一體”的現代化農牧業循環發展模式，帶動2 500余戶，戶均增收7 000元以上。

2.3 草原補獎資金情況核定

青海省財政廳《關于下達2017年草原生態保護補助獎勵資金的通知》（青財農字〔2017〕448號），下達西寧市草畜平衡獎勵資金1440.17萬元，其中大通縣625.17萬元、湟中縣485萬元、湟源縣330萬元，此項資金切塊撥付到縣，2017年省級財政下達草原補獎績效獎勵資金

1 500萬元，其中，市本級145萬元、大通縣340萬元、湟中縣675萬元、湟源縣340萬元，此項資金切塊撥付到縣。

第三方評估小組根據以上信息，對西寧市2017年草原生態保護補助獎勵資金進行草原農牧戶信息調查審核，資金全部以“一卡通”的方式發放落實。2017年，省級財政下達草原補獎績效獎勵資金1 500萬元，主要用于五個方面。1）高標準飼草種植640萬元，其中，大通縣160萬元、湟中縣320萬元、湟源縣160萬元。2）燕麥良種繁育基地建設75萬元（湟中縣）。3）貯草棚建設400萬元，其中，大通縣120萬元、湟中縣160萬元、湟源縣120萬元。4）青貯窖建設240萬元，其中，大通縣60萬元、湟中縣120萬元、湟源縣60萬元。5）市本級145萬元，按草原面積下達到三縣農牧局。

3 結論

經第三方評估小組對西寧市草原獎補政策績效評價分析，大通縣得91分、湟中縣得93分、湟源縣得91分，西寧市整體得分92分。西寧市通過草原補獎政策實現了生態效益、經濟效益和社會效益三結合。

西寧市獎補實施后，實行草畜平衡制度，使草場得到了休養生息，草場生態惡性循環的局面得到了有效遏制，植被蓋度、高度、產量明顯增加。經監測，近幾年來由于后續產業的帶動，使飼料產業和設施畜牧業迅速發展，極大地減輕了放牧對草場帶來的壓力，植被逐漸恢復，優良牧草的比例逐步增加。每年災害性氣候的次數、天數明顯降低。但2017年由于干旱高溫缺雨等氣候影響，西寧市溫性草原類、高寒草甸類、山地草甸類、溫性荒漠草原類草原等各類草地單位面積總產草量4 150.38kg·hm-2，

單位面積總可食產草量3 623.93 kg·hm-2。近年來，通過實施國家一系列富農強家政策，廣大農民收入不斷提高，2016年農村常住居民人均可支配收入9678元，增長9.2%，工資性收入、經營凈收入、財產凈收入、轉移凈收入分別占49.08%、20.13%、4.71%和26.08%。堅持精準扶貧、精準脫貧，全市已有80個貧困村退出，8 219戶、27 516人脫貧。草原獎補政策實施后，畜牧業后續產業和配套政策不斷延伸和擴展，農牧民思想觀念和生產方式由靠天養畜的粗放式向“種草養畜、以草定畜”的設施畜牧業、生態畜牧業方式轉變。農村分散居住的農民逐漸向公共設施齊全、文化教育衛生良好、交通通訊方便的城鎮集中區居住，生產生活結構發生了深刻變化。

第三方評估小組在工作的過程中也發現了一些問題。1）個別縣鄉政府監管不到位，禁牧和草畜平衡制度落實不徹底，草原管護員履職盡責不夠。2）農區農戶多，農戶信息核對任務重，對草畜平衡資金發放造成一定困難。3）補獎政策績效管理辦法、生態保護建設、草產業發展、后續產業培育等辦法措施仍需完善。

參考文獻：

[1] 尚永成.青海省建立草原生態保護補助獎勵機制工作[J].青海草業，2013，12（22）：16-19.

[2] 朱振瑛.青海省實施草原生態保護補助獎勵機制中存在的問題及探討[J].黑龍江畜牧獸醫，2017（18）：234.

（責任編輯：劉昀）