建立財務管理問責制的構想與思考

杜娟

黨的十九大報告提出了推進全面依法治國宏偉目標，依法管財理財作為財務工作的目標之一，宮要求財務工作切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究，而如何“究”正是財務管理閘責裁所要解決的核心內容。本文以財務管理問責制的理論基礎為依據，詳細分析了開展財務管理閥責制的理論與現實需求，對相應的制度路徑進行了設計，最后詳細闡述了實行財務管理問責制的具體措施。

財務管理 問責制 構想

財務管理問責制的理論基礎

問責思想源遠流長，雖然形成一套完善的理論和運行制度還是在啟蒙運動及資產階級革命以后，早在古希臘雅典時期和古羅馬共和國時期，智者們已經在實踐中探索如何防止權力的濫用，發展出水平問責制。到了近代，洛克在《政府論》中詳細論述了分權原則。權力和責任本來就應該是對等的，權責一致理論認為，管理者擁有的權力與其承擔的責任應該對等。所謂“對等”就是相互一致。不能擁有權力，而不履行其職責；也不能只要求管理者承擔責任而不予以授權。向管理者授權是為其履行職責所提供的必要條件。合理授權是貫徹權責對等原則的一個重要方面，必須根據管理者所承擔的責任大小授足其相應權力。而反過來講，對管理者運用權力和履行職責的情況必須有嚴格的監督、檢查，以便掌握管理者履行責任的真實情況。不作為或亂作為，權力使用中出現了問題、造成了損失，自然就應該被追責。問責再嚴厲，后果再嚴重，都是針對明確的過失而言的。我國的實踐也證明，問責不能只靠“風暴”，而必須提高到制度的高度來給它以強制力的支持，使得責任主體從被動走向自覺。

黨的十九大報告提出了推進全面依法治國宏偉目標，依法管財理財作為財務工作的目標之一，它要求財務工作切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究，而如何“究”正是財務管理問責制所要解決的核心內容。財務管理問責制將對傳統不良思想產生強烈沖擊，強化“無功也是過”的正確觀念，樹立起財務人才隊伍的良好形象。對財務管理問責制進行研究，有利于加強對領導權力的監督，強化財務人員的責任心和自律性，促使他們自覺維護財經紀律、按照科學合理的程序進行管理，改進管理方式，提高管理水平，確保財務服務保障能力不斷提高。可以說，建立財務管理問責制，是強化財務管理、推進財務管理整體水平躍升的重要途徑。

財務管理問責制的路徑設計

健全的制度是規范財務人員行為，使問責工作有法可依、有章可循的前提，也是財務管理問責規范化、制度化、法制化的重要保障。從長遠發展而言，為了使財務管理問責制成為一種“真問”、“真責”的長效機制，必須借鑒在整合現有法規度相關事項的基礎上，創設具有基礎性、綱領性、統領性的財務管理問責制度體系，以制度的方式明確規定問責的主體、客體、范圍、程序、方式、責任體系等事項。

西方國家成熟問責制的重要表現之一是程序公正。當代法學家普遍認為，沒有程序保障，就不可能有真正的權利保障。為了保障問責對象的程序權利，必須改變以往那種“重實體輕程序”的做法，依照法定程序實施問責。在具體問責實踐中，問責程序總體上需要經過下列幾個相互銜接的階段：

第一階段，確定所發現的問題，研究其財務管理的行為是否屬于破壞職責標準的失范行為，不是則問責程序結束。如果是，則進入下一步操作。研究是否啟動問責程序。

第二階段，正式啟動問責制運行程序之后，首要的是結合財經法律原則與具體的財經法規制度，對所發生的財務管理失范行為的責任進行科學合理的解釋，即在現有狀況下，應當如何運用和推行相關的制度法規。在此，針對某一財務管理失范行為的科學的責任解釋，將成為該次財務管理問責運行的主要依據。

第三階段，在有了具體的、可操作性的責任依據之后，即可以針對財務管理行為的具體內容進行責任評估。這種評估在方法上要求科學化和精確性，在內容上包括財務管理行為中的決策、執行以及行為結果三個環節。評估的結果應是落實到具體的問責客體的責任承擔或追究憑證，即明確應當追究哪些客體的哪些責任。

第四階段，在明確責任追究的客體和內容之后，即進入財務管理問責的實質性核心階段一一責任的追究。這一環節，在內容上要求覆蓋財務部門和財務管理人員的法律責任、行政責任和道德責任。

第五階段，對由于財務管理問責不合理而受到損害的個體或組織進行賠償和補償。對財務管理問責合理時，進行必要的救濟，再次重新裁定。

第六階段，問責程序結束。

上述六個階段完成了財務管理問責制流程的一個運行周期。建立財務管理問責制的具體措施

（1）鞏固問責的思想基礎

在財務管理中始終存在著法與權的矛盾，財務工作者對此往往無所適從。按領導意圖辦，可能違背財經法規，按財經法規辦，又可能背離領導意圖。為什么會造成這種現象，究其原因是“權本位”的思想，人治大于法治的思想還相當普遍。造成這種“權本位”思想的歷史原因：一方面是由于中國傳統社會行政權力無所不在、無所不能的強力支配，權力成為衡量、評價人們及其一切行為的終極價值尺度，一切都可以通稱、歸并、還原、置換為行政權力。另一方面是人們對權力的敬畏、對上級的依賴意識還很強。這種落后的人治觀念，使問責制有規不能依，使問責大大折扣，阻礙了問責制的實施。針對這些問題，財務部門首先要著重加大教育力度，通過各種手段加強對建設財務管理問責制的廣泛宣傳，加強引導，不斷提高廣大財務人員對財務管理問責制的認知程度。要加強對相關人員的思想教育，更新觀念，消除錯誤的認識。要培養問責主體相關部門人員強烈的事業心和責任感，以堅定的工作原則和職業道德為基礎，用嫻熟精湛的專業技能作保證。在構建實施財務管理問責制的過程中，問責人員不僅要有勇，能夠堅持原則、敢于較真；又要有德，能夠格盡職守、廉潔守法；還要有能，不斷加強學習、提高素質，以全面過硬的能力素質確保問責事實清楚、依據充分、客觀公正、處理得當，經得起歷史和實踐的檢驗。

（2）孕育問責的良好環境

當代社會認為輿論的力量是超乎尋常巨大的，輿論反應的快捷性，后續影響的深遠性、連鎖反應的嚴重性是任何一級組織和部門都不可忽視的。陰暗總是害怕陽光的，在財務管理問責制的構建與實施過程中，輿論也可以，更應當成為一種十分重要的監督力量。問責文化是財務管理問責制的靈魂，必須以深入的宣傳教育來營造一種“問責文化”的氛圍。一方面是對財務人員進行深入持久的職業道德、職業素質和財務管理問責教育。通過這種教育提升他們的職業道德水平和業務水平，深化其對財務管理問責制的認識，正確對待和自覺接受問責主體的監督和問責。各級財務部門要加強對所有財務人員的問責教育，通過安排相關的課程和實踐，加強他們對財務管理問責制運作的了解，提高他們對制度的認識和敬畏。尤其是財務部門負責人必須明確自己權力的范圍、內容以及可能出現的責任種類、性質，做到心中有數。另一方面也要對廣大員工進行問責文化的宣傳和教育，培養他們主動問責的意識，使其正確對待財務管理問責制，了解問責運行的法定程序，提升其參與問責的合法性與積極性。因此，必須通過長久和深遠的宣傳教育，使整個組織形成一種健康、向上、民主的問責文化氛圍。

（3）審慎界定責任歸屬

問責歸根結底還是要把板子打在具體人頭上，因此在責任追究時，務必要實事求是、以人為本、慎之又慎。在責任認定時，要堅持辯證唯物主義思想觀點，始終把握客觀公正的原則。要認真分析所發現問題的形成原因，弄清究竟是人為因素，還是制度本身存在的缺陷；認真分析這些問題產生的歷史背景，是歷史遺留問題還是現時發生的問題；認真分析這些問題發生的環境影響，是個人責任還是集體違規責任；認真分析問題造成的后果和糾正情況，負面影響如何，危害程度如何，問題發生后是否采取了補救措施以及產生的效果；認真分析這些問題的責任性質，是負有直接責任、領導責任還是連帶責任。只有把這此情況搞清楚了，責任認定時才能夠做到事實清楚、有理有據，才能讓被追究者心服口服。

（4）強化財務法治教育

財務部門負責人要帶領全體財務人員，做執行法規的表率，要帶頭學法，全面掌握各項經費法規制度；要帶頭守法，嚴格依照法規約束自己；帶頭執法，對于一切違反法規制度的現象要堅決依法處理。要按照職責劃分，認真抓好各項法規制度的落實，正確區分財務管理問責制過程中的權、責、利關系，并嚴格實施獎懲，充分發揮法規制度的激勵和懲戒作用。對于玩忽職守、不負責任，造成損失和浪費的，要及時予以嚴肅懲治問責。鼓勵和支持在崗各級財會人員參加各種培訓，有目的、有計劃地進行遵紀守法的法制教育和愛崗敬業的職業道德教育，提高財會人員的業務技能，全面提升財會人員的綜合素質，做到真正執行和落實各項法規制度。

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