基于多中心治理模式的服務型政府塑造

孫靚

治理 多中心 服務型政府

我國建設服務型政府的困境

（1）政府機構臃腫，角色定位模糊

目前我國政府機構設置過多過細，管理對象與管理事務重疊，部門之間職能交叉、協調困難的情況比較普遍，多頭管理、政出多門現象較為嚴重，由于機構的繁冗，衍生了大量的行政管理費用，為政府財政支出增加了額外的負擔，相互之間缺乏應有的配合溝通和有機協調，既影響了政府管理和服務的效率優化，也使得政府行政管理過程中的交易成本和代理成本大幅度提高。服務型政府又成為十七大以來中國許多地方政府的熱門話題，但在實際建設中，卻有可能因為政府不了解社會、公眾需求情況下，按自己的理解提供公共服務背離其本義，出現服務上的偏差。機構層次太多，影響統一性；管理幅度太小，影響宏觀性，在這樣的機構設置下，政府及其部門管了許多不該管、管不了也管不好的事，出現盲目服務，甚至是強制服務、差別服務等現象。

（2）政府部門公務員行為失范

“官本位”思想認為公共權力的運行以“官”的利益和意志為最根本的出發點和落腳點；嚴格的上下層級制度，下級對上級唯首是瞻，上級對下級擁有絕對的權力，甚至認為“官”對“民”也有絕對的權力。在建設服務型政府的過程中，一些領導干部和工作人員“官本位”思想根深蒂固，無非是隨著自己的社會地位和權勢的提高可以獲得更多的利益，因此他們往往不能正確履行職責或不履行職責，甚至濫用權力，從而會給社會、群眾和國家帶來極為嚴重的危害。

（3）對行政權力缺乏有效的制約監督

近些年來我國在對行政權力的制約監督方面采取了不少措施，力度日益加大，但目前制約監督體制機制仍不夠健全。監督主體、機構、方式和渠道多，但監督力量缺乏整合，監督合力相對較弱；行政監督的組織機構不健全，實際運行上仍然依附于行政部門，失去了其獨立性；現行的監督體制下，監督部門對行政的監督在立法上缺乏具體的實施細則，公開程度也不夠，監督程序缺乏相應的法律規定，無法真正實施其實體監督權力，群眾和社會監督難以發揮應有作用，致使部分權力運行偏離為人民服務正確軌道的問題未能得到有效解決。

以多中心治理為模式塑造服務型政府的路徑探索

（1）轉變政府觀念

確立“以民為本”的指導思想，樹立起公務員隊伍新的行政管理理念從本質上說，“以民為本”的價值觀念是由我國人民民主專政的政權性質決定的，我國政府是人民的政府，公務員是人民的公仆。服務型政府是堅持公民本位的政府模式，同樣在具體履行政府職能時也應堅持“以民為本”的價值觀念。

從以管理者為中心到以公民為中心的觀念轉變，對于服務型政府的塑造尤為重要。傳統公共行政管理模式，其價值觀建立在以“管理者為中心”的心理和體制定位上。政府和公民的關系往往是一種“管理與服從”的關系；而多中心治理模式強調的是“以公民為中心”、以“服務為中心”的心理和體制定位。政府與公民、企業、第三部門的關系是一種“服務與協商”的關系。要求我們的地方政府和政府官員以及基層公務員們轉變管理觀念，克服“官本位”思想，樹立起‘‘為人民服務、對人民負責、受人民監督、讓人民滿意”的觀念，主動去了解民生和民意，通過各種渠道掌握公民的需求和利益所在，尊重群眾的呼聲，在決策時堅決走群眾路線。“理解政府存在和發展的意義在于謀求最大限度的公眾利益。

（2）轉變政府職能，推進行政體制改革

建設服務型政府，基礎是理順行政管理體制，其核心是轉變政府職能。要繼續推進行政管理體制改革，加快建設行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。要進一步合理界定和調整政府職能，解決好政府職能“越位”、“錯位”、“缺位”問題，讓政府職能“歸位”。在新形勢下，要按照科學發展觀和構建和諧社會的要求，切實履行好經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職責，把工作重點轉移到為市場主體服務和創造發展環境上來，把與政府性質和職能不相符的事情剝離出來，交給企業、事業單位以及市場中介組織，真正做到政企、政事、政資和政企分開。

（3）拓寬并暢通政府與其他治理主體的溝通渠道

長期以來，政府作為公共服務和公共物品的最主要的提供者，主要偏重生產性和營利性的經濟類基礎設施投資，對社會保障、科技文化、環境保護等公共事業的投入長期不足，導致公共產品領域不斷擴大，而財政負擔日益承重。政府作為市場經濟的輔助者、促進者和合作方，強調公共服務職能并不意味著一定要擴大政府規模與增加公共支出，由政府直接提供公共服務。也許政府在一種多中心秩序下最重要的作用是以一種符合社會公正標準的方式去協助地方管轄單位解決他們之間的利益沖突。政府應將提供公共服務建立在市場機制、社會參與和政府自身變革創新的基礎之上。政府應充分發揮“外腦”的作用。行政決策專家咨詢制度是推進決策科學化、民主化的突破口，利用決策專家咨詢機構，可以大大提高決策的科學性。

總之，多中心治理模式打破了傳統的思維觀念，提出了一種不同于以往的治理邏輯，權力分散和管轄交疊的治理模式實際上充滿了競爭活力。當然，這種治理模式效率提高的基礎是：分散的權力主體具有自主治理能力且權力主體之間充滿合作、協商。