我國財政轉移支付制度的優化

夏佳莉

我國財政轉移支付制度從l994年分稅制的改革設立到現在取得了顯著的成績，此項裁度是我國實現中央與地方、各地區域之間協調發展，綻進社會公平正義的重要途徑。目前我國財政轉移支付裁度正處在一個轉型期，裁度發展中的弊端正在逐漸顯現：裁度結構設計不完善，資金分配不合理，缺乏有力的監督體系，同時法制億程度低。本文根據實際情況中出現的這些問題有針對性地提出相應的解決措施，優化制度結構，完善制度運行，以此來實現制度的最終目的：公共服務的均等億。

理論基礎 制度結構資金分配 監督體系 法制化

財政轉移支付制度的發展歷程。

財政轉移支付制度指的是由于我國各級政府之間以及各區域之間存在著眾多差異性，上級政府將一部分資金有條件或者無條件地給予下級政府，這就叫做財政轉移支付。在1994年我國分稅制改革之前，我國大致可以分為兩個階段，一個是1950-1979年的統收統支階段，另一個是1980-1993年的包干階段。這兩階段相比現階段實行的財政制度具有較大的弊端。統收統支時期地方政府的一切資金來源于中央，一切資金收入也歸于中央，這一措施有利于中央財政財力的充足，致力于地方經濟的發展。即使對于剛剛起步的新中國來說大大增強了經濟實力，但是這透明度不高，地方財政只是中央財政的一個附屬。包干制度對于前者有了很大的進步，地方財政增加了一定的自主性，對于某些方面自擔損益，因此承擔了一定的風險與壓力，但是使中央財政過于分散，地方財政為了創收，盲目建設，隨意增加財政項目，導致財政濫用的現象較為突出。中共十四大確立了社會主義市場經濟的目標，因此確立了分稅制的財政管理體制，建立中央與地方兩種財政收支體系，增強其積極性。

財政轉移支付制度的理論基礎。

財政轉移支付制度是現代財政制度的重要組成部分，這一制度的日益完善得益于理論基礎的正確影響。

（1）財政民主。財政民主又稱民主財政，是政府依法按照民眾意愿，通過民主程序，運用民主方式來管理政府之財。1即要求在財政的使用過程中，社會民眾依然享有對財政的重要的決定權，做到錢為民所用。同時在財政的立法與支出過程中也應遵循著民主原則，在財政方面充分體現人民當家作主，將人民當家作主思想貫徹到財政的方方面面。

（2）財政法治。財政法治又可稱為財政法定主義，以財政民主為基礎，是財政民主的必然延伸，是財政民主的重要實現形式，因此財政法治是財政民主的具體體現。2法治更具有標準化與確定性，能讓財政制度在法律的軌道上有序進行，在依法治國的大前提下，只有財政法治，才能在經濟的源頭上提供法律保障，使財政支出與使用在法律的有效規制下充分實現其功能。

（3）公平正義。社會的最終目的是公平正義，財政制度也不例外，財政制度有利于協調各區域之間的經濟發展差距，在整體上促進社會公平正義，在經濟方面改善社會物質條件，縮小地區之間的貧富差距，從而推動社會整體的發展與進步。

在2015年新施行的《預算法》中，對于財政轉移支付制度首次進行了系統的闡述，提出了財政轉移支付的原則（規范、公開、透明）目標（推進地區間基本公共服務均等化和均衡地區基本財力）覆蓋范圍（中央對地方的轉移支付和地方上級政府對下級政府的轉移支付）等，這對于今后實行財政轉移支付制度有了更明確的發展方向。雖然在預算法中有了較為完整的法律規定，但是總體而言，財政轉移支付制度不僅僅是一項經濟制度，在促進、協調我國各區域經濟發展的過程中有著無法代替的重要作用，而且更是一項法律制度，在法律上也有著舉足輕重的地位。財政轉移支付制度目前僅規定在預算法和一些行政法規中，并且整個制度在運行過程中不完善的地方時常顯現。因此全面分析財政轉移支付制度，解決弊端，發揮其應有之義是當務之急。

財政轉移支付制度的缺陷

近年來，隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展以及綜合國力的不斷提高，各區域的經濟水平有了顯著性的提高，財政轉移支付制度發揮的作用不容小覷，但是也會有不足之處。

（1）財政轉移支付規模過大并存在軟約束問題。從2011年開始至2015年，無論是地方還是中央的財政支出都呈現出逐年遞增的趨勢，就全國而言，分別為109247.79億元，125952.97億元，140212.10億元，151785.56億元，175877.77億元。財政轉移支付的規模越來越膨脹。同時當地方財政遭遇財務困境時，會借助于中央的財力得到救助得以繼續提供公共服務，這就存在軟約束問題。軟約束問題不僅直接影響著中央對于地方財力支持規模的大小，更會直接約束著地方財政的收支平衡。這樣一來，對于地方自身的財務壓力以及解決的方式會予以松懈，長期以往，會在財力上形成對中央財政能力的依賴，不利于地方自身經濟的發展。

（2）財政轉移支付的結構不清晰。我國現有的財政轉移支付可以分為兩部分：中央對地方的轉移支付和地方對中央的轉移支付。中央對地方的轉移支付大致有三種類型：一是體制性轉移支付，稅收返還和原體制補助為主要內容；二是專項轉移支付；三是一般性性轉移支付。地方對中央的轉移支付主要方式為原體制上解。首先，在我國財政轉移支付的制度體系中，法律明文規定的制度主體只有上級政府與下級政府，而缺少同級政府之間資金的流轉。縱向轉移支付能在很大程度上縮小各地區間的差距，由于我國幅員遼闊，各地區之間的地理位置和經濟發展水平相差很大，只憑借縱向轉移支付很難協調各區域的發展差異。因此橫向轉移支付的立法化與規范化已迫在眉睫。除此之外，在縱向轉移支付制度中，按照資金的具體用途來劃分，可以將財政轉移支付分為一般性財政轉移支付和有條件的財政轉移支付。一般性財政轉移支付是指撥款時不附加任何條件，不規定資金具體用途的資金，地方人民政府可以根據本區域內的實際情況使用資金，專項財政轉移支付指的是撥款時附加了一些資金的使用條件，比如規定了資金的用途等。目前我國在專項轉移支付時支出項目繁多而且雜亂，就2011年至2015年，國家財政支出最多的五個方面為一般公共服務支出，公共安全支出，教育支出，社會保障和就業支出，農林水事務支出其余還有各類項目的支出。這五年期間，這五大主要支出項目均有著不同程度的增加，這不包含其他各類項目的支出，因此在擴大專項轉移支付的使用范圍時要確定支出重點，不可任由項目的增加，并且也不可一味增加專項轉移支付制度的規模，建立起一般財政轉移支付和專項財政轉移支付的動態平衡。

（3）財政轉移支付的非科學性與監督制度的不健全。通過查閱相關資金數據不難發現，我國實行基數法和因素法的分配方法，但大部分以基數法為主。在一般性財政轉移支付中，實行統一的公式化分配，用公式表示為：某地區均衡性轉移支付=（該地區標準財政支出一該地區標準財政收入）×該地區轉移支付系數+增幅控制調整+獎勵資金。它的目的是為了縮小地區間財力差距，因此凡標準財政收入大于或等于標準財政支出的地區，不納入一般性轉移支付分配范圍。看似公正合理的公式，實際上規定比較粗糙，涉及的因素比較多，雖然是統一的公式，仍然包含著許多缺陷。更別說有條件的財政轉移支付，在此環節下，資金分配的非科學性比較突出，在資金分配中主觀因素占了很大的部分。在資金分配時，資金的項目以及范圍不明確，夾雜著許多人為因素，隨意性大，主觀色彩濃厚。除此之外資金分配項目多且雜，更加加劇了資金的分散性，使得制度開始淪為各地區與各政府爭奪利益的工具，并且在分配過程中討價還價，不按制度辦事的情況日益增加。長期以往，這會與各地區的利益掛鉤，同時也會在一定程度上造成資金的使用浪費。

新修訂的《預算法》在法律監督機制方面明確了各級人大的監督職責，同時還對部門和人員的法律責任進行了規定。法律確立了下級政府向本級人大報告專項轉移支付有關情況的義務，從而解決了長期以來專項轉移支付脫離人大監督的問題；但是應當看到這些規定是籠統的和原則性的。在轉移支付的資金配給決策以及運行過程中自由裁量的權利過大，此外在此項制度基礎上缺乏一個體系化的財政監督體系。

（4）財政轉移支付制度法制化建設有待加強。財政轉移支付制度是我國在資金上協調各區域均衡發展的一項重要制度，但在我國這一制度的法制化程度并不高。我國現行政府間財政轉移支付制度的主要依據是《過渡期轉移支付辦法》，其屬于行政法規，法律屬性低。在2014年新修正的《中華人民共和國預算法》中對于財政轉移支付制度的一些原則、目標方面有了明確的法條規定但是在具體的法律操作方面仍然具有一定的模糊性。然而在其他國家例如日本對于財政轉移支付制度十分重視，將支付制度的一些具體操作都通過法律加以明確。相比之下，我國的財政轉移支付制度法制化程度低，在立法源頭上難以保障此項制度的順利進行，就更難以保障在實際操作中的規范進行。同時不光是此項制度的法制規范化，對于此項制度運行的環境也需要進行整頓，使其在一個良好法治的環境下合理運行，減少人為因素的干擾。

在對我國的財政轉移支付制度進行剖析之后，發現其弊端在一定程度上大大阻礙了制度作用的發揮，在解決問題之前借鑒他國經驗來加快制度的優化。由于規范的財政轉移支付制度發源于歐美國家，特地借鑒幾個制度發達的國家，來為完善我國的財政轉移支付制度提供發展與改革的方向。

國外經驗借鑒

美國的財政轉移支付主要有兩種類型：一般性轉移支付與特殊性轉移支付。與我國相類似，同時美國聯邦總務管理局將其項目歸并為15種補助類別。也主要是通過有條件轉移支付和無條件轉移支付來實現。美國的財政轉移支付制度的主要特點有決策機制的民主化與科學性，手段多樣化以及不把無條件撥款作為解決州際間財政地位均等化的主要手段。

日本的財政轉移支付制度采取了地方交付稅、地方讓與稅和國庫支出金三種補助辦法。日本的分配方法有自設特有的計算方式來確定地方交付稅總額和各地方政府交付額的確定。日本的財政轉移支付制度的法制化程度較高，管理機構設置的完善和轉移支付體質的科學與規范。

不難發現，各國都根據實際國情與經濟發展的特點與水平建立了具有自己特色的財政轉移支付制度，制度無所謂好壞，適應國情，促進社會的進步與發展的就是好制度，根據外國的實踐為我國完善財政轉移支付制度提供了有益的借鑒和啟示。

我國財政轉移支付制度的完善。

（1）壓縮財政轉移支付規模，強化硬約束。就前文所述，我國財政轉移支付的規模日益擴大，即轉移支付的資金總量不斷增加，它的資金量反映了財政支出水平的資金撥付能力。轉移支付規模過小，不利于實現轉移支付的目的，實現公共服務的均等化，也不利于縮小地區之間的財政差距；轉移支付規模過大，尤其是專項轉移支付的規模過大，又會影響地方的自主性，不利于地方發揮積極的主觀能動性。由于地方政府會因為一般性轉移支付而減少稅收，所以它具有的收入效應會有效導致公共部門和個人消費的增加，地方政府沒有負擔轉移支付的成本就可獲得轉移支付的收益，從而導致公共產品的過度供給。根據實際情況適當壓縮轉移支付規模，資金不是越多越好，強化地方政府的硬約束來促使其調動自身積極性，合理運用財政資金，來實現公共服務的均等化。

（2）完善財政轉移支付制度結構。我國在轉移支付理論分類的基礎上分為橫向轉移支付與縱向轉移支付，不同的現實情況需要不同的轉移支付的模式。當下我國經濟不斷發展，光憑借縱向轉移支付已經難以適應經濟發展中出現的各類弊端，雖然在一定程度增加了各個政府的可支配資金，但是隨著此類模式的長期運行，會使不同區域之間的差距不斷擴大。要在實踐基礎上探索一種適應我國國情的橫向轉移支付方式，主要目的是為了協調各區域的協調發展，使一些欠發達地區不僅能得到來自上級政府的資金，也能得到發達地區的支持。同時要以專項轉移支付為主，一般性轉移支付為輔，明確專項轉移支付的支出項目，并將某些項目加以歸并來確定支出重點。以專項轉移支付為主，有利于資金落實到實處，發揮它理應發揮的作用，減少人為的干擾因素，從而挪作他用，輔之以一般性轉移支付，在資金上予以支持，同時要控制專項轉移支付的規模，不可任由其膨脹，從另一方面來講一般性轉移支付的規模較之可相應擴大，以此更好的實現轉移支付的目的。同時可將專項轉移支付的重點支出確定為教育、醫療、衛生等直接關系群眾生活的項目，以改善民生為重點。因此轉移支付應該要有多種形式，不同的轉移支付形式有著不同的定位，相互有機地配合，可發揮不同的效應，大大增強轉移支付的政策效果，滿足不同的經濟發展領域。3

（3）合理規制財政轉移支付制度資金分配與監督制度。基數法和因素法的資金分配方式在我國被運用，但大部分以基數法為主。這容易導致地方人為地加大支出基數、縮小收入基數的不正常現象。另外經濟發展水平與人口的變化都無時無刻不在影響著基數。因素法在運用時比較繁瑣，但是較基數法而言，是一種科學的方法，綜合考慮了各類因素例如人口、土地面積、市政建設等。要逐步由基數法轉為因素法，要是一種多因素法，以此作為基本分配方法，提高資金分配的客觀性與公正性，同時科學規定分配的硬性指標減少相關人員的內部操作，減少隨意性，更加公開透明。同時也要加強轉移支付資金的績效評價，從資金的項目、范圍嚴格落實，依照依法辦事，從資金的審批與使用全面評價，不允許此項制度成為滋生腐敗的土壤，以此來提高資金的利用效率，憑借此來推動區域的發展。同時要健全財政轉移支付制度監督機制。總的來說就是建立一個全方位、多層次的監督體系。全方位指的是事前事中事后全過程的監督，而不是在資金分配過程或者落實過程的部分監督。多層次指就監督主體來講，可以適當在深度與廣度擴大監督范圍，深度即上述所指全方位，廣度即擴大監督主體，不僅包括各級人大，也可以增加財政的相關部門與社會公眾的監督。當上級政府增加不需要本級政府提供配套資金的專項轉移支付時，接受增加專項轉移支付的各級政府應當向本級人民代表大會報告有關情況，確保這部分專項轉移支付也能夠接受人大監督。財政相關部門進行監督時，可以設立專門職位專員進行專項監督，監督重點放在資金的落實中，防止資金淪為部門利益或者個人利益。更要加強問責機制，落實責任，防止個人爭名奪利。除此之外需要積極宣傳以激發社會民眾的監督意識，同時也要順應時代發展的潮流，創新民眾的監督方式，不僅僅是公開政府信息，更多的要主動受監督，微博、微信等新式的監督方式也可用于其中。通過各個方面與過程的監督從而來構建整個監督體系。

（4）提高財政轉移支付制度法制化建設。1995年1月1日施行了《中華人民共和國預算法》，這其中歷經20年，直到2014年才進行修改，在這20年期間隨著社會經濟以及財政轉移支付的實行中必定會出現不少的問題。法律修改的間隔過長會導致很長一段時間使支付制度“無法可依”，制約了支付制度的作用的發揮，阻礙了立法進程。因此在今后的立法以及修改中，盡快調整法律，使支付制度有法可依是我們的目標。在實踐中，總結以往經驗，參照相關立法文件，可以慢慢摸索著建立財政轉移支付法，使財政轉移支付制度成為一個獨立的部門法，在立法上給予保障。不僅要在立法上保障，更要嚴格依法執行，按照現有的法律進行操作，不鉆法律的漏洞，提高財政轉移支付的規范性。提高立法的位階，使財政轉移支付制度立法規范化，同時改善制度的使用范圍的合法性，使其在一個有良好法治氛圍下運行。

結語

財政轉移支付制度是我國一項很重要的制度，因此改革勢在必行，改革需要一個很長的時間，這項制度至今存在著許多不足之處。正是在這一次次變革中，使這項制度的規定與實施變得越來越好。制度的運行主要由法律賦予，但法律并不能全面地規定運行的各項細節。新的預算法很大程度上保障了制度實施，但是在司法實踐中，依然會有許多的阻礙因素。本文針對幾個不足之處提出來自己的建議，無非就是希望在有法律保障的前提下，使制度能在實際中得到相應的完善，從而更好協調各地區的發展，實現公共服務均等化。

在今后的實踐中，不應只關注法律規定了什么，更應注重法律給我們帶來了什么，應嚴格對法律的相關規定進行操作，不只是一味的鉆法律漏洞，從實際出發去了解存在的弊端并解決它是當務之急，最重要的就是制度實施的成果能夠得到真正地落實！

[1]劉劍文：《憲政與我國財政民主》，《稅務研究》，2008年第4期。

[2]李心艾：《論財政轉移支付的法理基礎》，國家社科基金重大項目， 2013年。

[3]景婉博，《中日轉移支付比較研究》中國財富出版社，北京：2015年。