我國PPP模式發展歷程及問題

宋懿倫

PPP 融資模式 基礎設施 PPP的概念及特征

PPP全稱為“Public-PrivatePartnership”，直譯為“公共部門與私營部門合作伙伴關系”，指公共部門與私營部門在提供社會公共服務方面建立合作伙伴關系。而在我國，PPP被譯為“政府與社會資本合作”，這主要是因為在我國公共部門主要指政府，而私營部門又不僅僅指民營公司，還包括各類央企、國企等國有資本。2014年，財政部在《關于2014年中央和地方預算草案的報告中》首次提出了PPP的概念，提出“推廣運用PPP模式，支持建立多元可持續的城鎮化建設資金保障機制”。中華人民共和國國家發展和改革委員會2014年印發的《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》指出，“政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。”

PPP模式不同于以往的基礎設施建設融資模式，國內學者普遍認為，PPP以伙伴關系、利益共享和風險分擔為重要特征。

PPP模式在中國的發展歷程

（1）探索階段

1993年以前，我國儲蓄缺口較大，且外匯儲備不足，用于基礎設施建設的資金嚴重不足，基礎設施建設的滯后制約了我國經濟發展。政府采取各種手段吸引外資，外國資本逐步開始參與我國基礎設施建設投資，探索性地開展了部分PPP項目。最具代表性的是深圳沙角B電廠項目，該項目也是我國第一個BOT項目。

但在該階段，政府并沒有針對PPP有相關的文件和規定出臺，政府和社會資本處于對PPP模式的探索階段。

（2）試點階段

1994-1998年，國家計劃委員會開始研究基礎設施建設的投融資體制改革的問題，包括BOT的可行性。隨著國家有關部門對PPP模式的研究和推進，PPP項目落地數目也逐漸增加。1997年，由阿爾斯通和法國電力共同出資的廣西來賓B電廠項目正式開工，特許經營期為18年，與2015年移交給廣西省政府。該項目是我國最早的一個BOT項目。

（3）擴大試點階段

1998-2008年，我國城鎮化加速，城市規模擴大，農村人口大量涌入城市，城鎮化進入新的歷史階段。由此帶來大量城市基礎設施建設需求。在城市財政收入有限的背景下，中央和地方各級政府總結前期試點經驗，積極推行市政公共事業市場化運作。在各類利好政策的刺激下，民營資本大舉進入市政公共事業投資運營領域。其中具有代表意義的是北京地鐵4號線項目。

（4）調整停滯階段

2008年美國次貸危機以來，全球經濟形勢低迷，我國經濟下行壓力明顯。為了穩增長，國務院推出4萬億經濟刺激計劃。地方各級政府通過投融資平臺負責，獲得大量低成本資金推動城市基礎設施、公共事業建設和發展。2009年一2012年，很多PPP項目被提前終止，項目建設方式以委托代建、回購為主。PPP發展處于調整停滯狀態。

（5）加速發展階段

2013年至今，各類PPP項目加速落地，PPP進入加速發展階段。一方面，在當前和之后相當長的一段時間里，投資在促進經濟增長方面發仍發揮著重要作用，如何創新融資模式，發揮財政資金撬動功能，帶動社會資金參與投資，促進經濟增長，是政府面臨的重大課題；另一方面，各級政府融資渠道持續緊縮，土地財政難以為繼。二者的矛盾為PPP模式的快速發展提供了良好的契機。這一時期，參與PPP的社會資本包括國有資本、民營資本和國外資本等各類資本。

PPP模式的問題和改進之處

PPP的主要運作模式包括BOT、TOT、ROT等，具有較高的經濟和時間效率、改善基礎設施和公共服務平直、增加投資等優點，但在我國實踐過程中，仍存在著問題。

（1）PPP項目建設周期與政府政策連續性之間的矛盾。主要的PPP運作模式，如TOT、BOT、ROT，合同期限一般為20-30年。而地方政府則每五年換屆一次，新的政府官員到任往往會帶來新的施政理念，政府政策連續性得不到保障。相較于政府部門，社會資本又處于弱勢地位，其合法權益得不到充分保護。這種政府與私人部門天然不對等關系決定了政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功的關鍵。

（2）城市公共服務使用成本可能提高。社會資本與政府部門參與基礎設施建設和公共服務提供的目的不同。政府作為城市管理者，具有非營利性的特點，往往會以低于成本的價格向公眾提供公共服務，并以財政收入進行補貼。而私營部門則以營利為目的，需要在有限的特許經營期內補償項目相關的全部成本并獲得與其承受風險相適應的投資收益，要求對產品或服務進行市場化定價，從而可能增加公眾生活成本。這就需要政府提供部分投資資金以提高項目本身的可營利性，兼顧公眾和社會資本方利益。

（3）PPP長期合同缺乏靈活性。PPP項目持續時間長，為實現項目運行穩定，合同規定會比較嚴格。而政府部門和社會資本方在訂立合同時，很難將項目未來的變化充分考慮進來。這就導致PPP合同缺乏靈活性，項目后期管理不能因地因時制宜。為解決該問題，雙方在項目前期就應做好項目整個生命周期的規劃，聘請咨詢機構進行調查分析。