淺議構建法治政府中律師的重要作用

彭華

摘 要：自黨的十五大確定了“依法治國”的基本方略，地方各級政府逐漸加大了對法律的重視程度，使得政府法律顧問為政府在宏觀科學決策、招商引資、立項論證、商務談判、社會突發公共安全事件應對等方面發揮了積極作用。當“推行依法行政、實現依法治國”成為現代政府行為一個顯著特征的時候，我國政府法律顧問制度的建設和完善也日漸為全社會所關注。十八屆四中全體通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，更是明確的提出建立法治政府、責任政府，實現2020年基本建成法治政府的目標。在依法治國的今天，建立完善的政府法律顧問團隊已經成為建設法治政府工作的重要前提。

關鍵詞：法治政府；律師定位；政府法律顧問

建設政府法律顧問團隊早有提出，很多地方政府也多有實踐，但是服務的效果一直不佳。如今，隨著法治政府理念的提出，讓我們看到了更多構建政府法律服務體系的美好前景，看到了律師更廣泛地參與政府法律服務的春天。筆者從事律師職業多年，對政府法律顧問服務的建設一直比較關注，認為律師參與政府法律顧問團隊，推進法治政府的建設，有著不可或缺的重要作用。因此，本文針對目前政府法律服務現狀，簡要分析律師參與法治政府建設的必要性，突出論述律師在為政府提供法律服務獨有的特點與優勢，最后，概述律師如何更好的為政府提供法律服務，如何為推動我國政府法律服務體系的建設發揮積極作用。

一、政府法律顧問服務的概況

1.早期政府法律顧問狀況

雖然政府法律顧問制度存在多年，但長期以來的實踐中，律師在政府法律顧問中往往擔任“事后消防員”的角色，大多數只是參與了一些輿論關注、具有較大社會影響的群體性案件或者是已經發生的經濟、行政糾紛案件的后期處理工作，對于更多重大政府事務的初始階段，律師根本沒有機會介入，無法起到在決策階段的法律風險審查作用，無法有效地對政府決策的法律風險予以防控。這種“事后補救”機制造成極大的資源浪費，也是造成不必要的政府法律糾紛層出不窮的重要原因。即使部分地方政府聘請了政府法律顧問，但往往仍按照過往的政府事務運行機制工作，以領導層決策優先，法律顧問的作用并不明確，甚至淪為文書審查的部門，沒有起到應有的法律風險防控的作用。律師在這種被動“應訴”的環境中也逐漸淡忘自己政府法律顧問的身份，而依賴于這種特殊的關系尋求案源。這導致政府法律顧問變成虛設的“政府影子部門”。

2.近年來政府法律顧問團隊的變化與發展

近兩年隨著法治政府的建設要求的明確，各地方政府逐漸加大法律顧問團隊的建設，尤其是對律師參與政府法律服務工作在政策上給予許多的鼓勵和支持。我國已經有部分城市在這個問題上跨出了關鍵的一步，例如2009 年《廣州市人民政府部門聘請常年法律顧問試行辦法》提出采取聘請常年法律顧問這一政府統一采購的方式。2013年在《廣州市人民政府部門聘請常年法律顧問試行辦法》的基礎上修改并發布了《廣州市政府部門聘請常年法律顧問辦法》，對制定目的、適用范圍、職責分工、聘請原則、候選顧問服務單位及受聘律師條件、顧問服務資格單位的選定程序、服務合同內容、顧問的工作范圍、義務、聘請顧問工作檔案、考評機制、有關法律責任等方面予以了詳細規定。

2013年11月，黨的十八屆三中全會明確提出要普遍建立法律顧問制度，完善規范性文件、重大決策合法性審查機制。建立科學的法治建設指標體系和考核標準，健全法規、規章、規范性文件備案審查制度，健全社會普法教育機制，增強全民法治觀念，逐步增加有地方立法權的較大的市數量。這一決定明確了律師擔任政府法律顧問之制度建立的必要性和目的性。

2014年10月23日，黨中央發布《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，指出 “深入推進依法行政，加快建設法治政府”，“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用”。2014年12月31日廣東省人民政府第十二屆39次常務會議通過《廣東省政府法律顧問工作規定》，該規定明確政府法律顧問除由各級人民政府及其工作部門法制機構人員組成外，還應吸收專家和律師參加；各級人民政府應當聘請3名以上的專家和律師擔任本級人民政府法律顧問，聘期3至5年；各級人民政府工作部門可以聘請專家和律師擔任法律顧問，協助處理本部門的法律事務；各級人民政府及其工作部門可以根據工作需要，聘請專家和律師提供專項法律服務。

以上的決定是我國在政府法律顧問這一制度上的數度嘗試，凸顯了政府對于律師擔任政府法律顧問的態度和要求，對于政府法律顧問制度的完善有著極大的指導作用。

二、政府法律顧問服務模式及律師參與政府法律顧問服務的必要性

1.政府法律顧問服務模式

目前的政府法律顧問模式主要有三種模式：一是由司法行政機關負責管理，通過建立公職律師制度促進政府行政水平的提高。例如廣東全省各地區基本都有公職律師。二是由政府和多數市直部門各自聘請律師擔任政府法律顧問和部門法律顧問。例如省內大部分地區采取外包形式聘請外部律師事務所為其提供法律服務；三是僅由政府聘請，政府法制機構負責組織聯絡和安排日常工作，各市直部門不再自行聘請。例如深圳特區政府購買律師法律服務，服務于本市各級政府部門。

筆者認為，政府法律顧問服務不應僅限于這三種服務模式，應根據本地區的綜合情況，選擇更適合本地區的服務模式，適度有所創新，比如現在開展的村居律師服務即屬于政府構建法律服務模式的一種，政府負責出資購買，律師為村居組織提供服務。又比如，中山市于2014年6月份分別出臺《關于建立和完善政府法律顧問制度的實施意見》和《中山市建立鎮級政府法律顧問制度實施方案》，成為我省首個全面建立鎮區政府法律顧問制度的地級市，各鎮（區）政府依托本級政府法制機構設立政府法律顧問室。政府法律顧問室工作人員由政府法制機構工作人員兼任，聘請專家、學者、律師擔任政府法律顧問，聘請法律助理專職提供法律服務，還可按照政府采購有關規定向律師事務所購買常年法律服務，向研究機構、高校等購買研究性、論證性法律服務，向培訓機構購買法律培訓服務。目前，中山市轄24個鎮（區）政府中，火炬新區、石岐區、阜沙鎮等鎮（區）政府法律顧問室已掛牌成立，其余鎮（區）的政府法律顧問室掛牌工作也正在按計劃推進中。這些政府法律服務模式的創新都值得我們去學習和思考，但需要強調的是，在政府法律服務團隊的構建當中，律師已經開始發揮不可或缺的重要作用。

2.律師為政府提供法律服務的必要性

（1）律師為政府提供法律服務是依法行政和建設法治政府的必然需求。隨著大量行政法規的頒布施行，立法對政府行政行為的合法性提出了更高的標準和要求，一方面通過規范政府公權力的運用使得公民私權利得以獲得更好的保護，另一方面政府在依法行政方面也面臨著越來越大的挑戰。政府在加快推進依法行政、做到嚴格規范公正文明執法方面，不斷的進行努力和嘗試。正如上面所講的政府構建法律服務模式當中，每一種模式都需要律師的參與。律師所能完成的法律工作不是政府內部法制人員能夠全部替代的，政府也不會只因依法行政而增添更多的編制。因此，律師服務是依法行政和建設法治政府的必然需求。

（2）律師為政府提供法律服務是市場經濟發展的迫切需要。市場經濟很大程度上是法治經濟，其有效運行有賴于法律的指引和保障。在市場經濟化程度較高、法治化程度較高的國家和地區，政府購買法律服務已是常態。律師擔任政府顧問制度是現代法治文明國家政治制度的重要組成部分。據了解，目前，美國約有18000多名政府律師，在聯邦政府、州政府、城市和縣政府的各個層次上代表政府利益提供法律服務。尤其與政府有關的民事或刑事案件，都主要由政府律師負責處理。僅聯邦政府就雇傭律師幾千人，其中國務院法律顧問團就有律師30名，司法部有律師近千名，其他一些部門如環境保護署、聯邦貿易委員會、稅務總署、聯邦證券委員會、國家勞工委員會等，甚至版權中心也聘請政府律師負責解決具體的法律事務問題。在新加坡，大約有200多名政府律師被派駐各政府部門；在香港特別行政區，也約有450名政府律師活躍于律政司、法律援助署、注冊總署、廉正公署等政府部門。律政司司長是行政長官、特區政府、各個政府部門及機構的首席法律顧問，其轄下的律政司僅代表政府行使刑事檢控職能的刑事檢控科中就有200余名政府律師。由此可見，在法治發達的國家和地區，凡是政府涉及的法律事務，一般都要通過律師來完成。政府顧問律師在當前世界上許多國家和地區政府的重大決策與具體事務的運作中起著舉足輕重的作用。

三、律師向政府提供法律服務優勢與內容

1.律師為政府提供法律服務的優勢

首先，律師由于長期大量地接觸社會各階層人士，對社會管理實務中可能涉及的社會、政治、經濟生活有著較為全面的了解，對各部門法律有較為深刻的理解和掌握。同時，律師為從事法律服務的職業人士，律師隊伍中的相當部分律師提供的法律服務都有一定的專業特色，尤其是資深律師往往有自己擅長的專業領域。利用律師精深的法律素養和深厚的法律理論，能更有效地參與政府規范性文件制定。

其次，律師是為社會提供專業法律服務的自由職業者。律師生存和發展所需要的資金均是在激烈的市場競爭中獲取和積累的。長期的優勝劣汰、殘酷的行業競爭，使得律師隊伍中錘煉出了一定數量的綜合素質較高，德藝雙馨的多領域法律實務專家，幫助政府依法決策、依法管理，保證政府決策規范化和制度化，從源頭上控制和防范法律風險。

最后，律師具有獨立的法律地位，與政府不存在人身依附關系。這使得律師在向政府提供法律服務過程中能夠忠于事實忠于法律，敢說真話。同時，律師中的資深人士由于具有一定的經濟地位和社會聲望，政府領導對于律師的忠告不會也不敢漠視，有效防止政府機構互相推諉，從法律上當好政府的參謀。

2.律師向政府提供法律服務的內容

《廣東省政府法律顧問工作規定》對律師作為政府法律顧問的工作范圍作了明確規定，幾乎囊括所有的律師服務領域，特別強調在政府重大行政決策、重要行政行為的論證階段，在政府重大項目和重大合同的洽談階段，在涉及政府或者其工作部門的訴訟、仲裁案件的訴前協商調解階段及立案階段，及需要政府法律顧問提前參與的其他事務環節，應當有政府法律顧問提前參與。現階段律師為政府提供法律服務的內容主要包括以下幾個方面：

第一、提供社區（村居）法律服務和法律援助，這是現階段律師向政府提供法律服務最主要的服務內容。由律師代表政府為基層民眾提供法律服務，接受法律咨詢，開展法律幫扶，推進基層民主法治建設。例如廣東省全省各地正在推進的“一村居（社區）一律師”這一服務的開展，不但提升了村居群眾的法律意識，而且提高了基層村居的法治管理能力，有效幫助基層群眾依法維護自身的合法權益，有利于及時潛在的社會矛盾，促進社會和諧、穩定發展。

第二、參與重大項目的洽談，協助草擬、修改、審查重要的法律文書，協助政府處理有關民商事法律問題，依法維護政府的合法權益。在社會主義市場經濟下，政府已廣泛參與到具體的民商事活動中，包括投資、采購、資產處置等，當中不乏法律風險，政府亦有可能成為民事訴訟的被告。特別在地方經濟不發達地區，招商引資對地方發展起到立竿見影的效果，通過律師積極主動參與到政府招商引資工作中，對重大投資項目進行可行性論證，全方位進行法律風險分析，使得政府作出準確的判斷和應對準備，避免不必要的損失。

第三、參與處理涉及法律事務的重大突發性、群體性事件，維護社會的和諧穩定。社會發展，穩定是前提。如果突發事故及群體事件處理不當，將極大地破壞社會的和諧，不利于社會的發展。因此，如何及時、依法、合理地處理突發事故及群體事件，是新時期“依法治國”賦予政府的責任與義務。而政府在依法處理突發事故及群體事件時，亦必然涉及各種復雜的法律問題。律師參與協助政府依法處理突發事故及群體事件，不但有利于政府迅速依法采取措施，化解矛盾，更有利于促進政府依法行政，保障公民權利，維護社會穩定。例如廣東信宜市“9.21”特大臺風災害所引發的信宜紫金礦業潰壩系列民事訴訟案件，通過政府聘請律師團的方式及時為災民提供法律事務，通過訴訟維權，這一創舉開創了國內以訴訟手段解決重大安全責任事故善后賠償的先河，成為國內法制史上具有里程碑意義的系列案件，取得了良好的社會效果及經濟效果。

第四、參與國有企業的兼并及重組，避免國有資產流失。企業的兼并及重組，涉及企業法人資格的喪失或取得、職工安置、企業資產處置、債權債務重組等一系列復雜的法律問題，特別是涉及國有資產處置的問題尤為復雜。律師參與上述涉及國有企業的兼并及重組，有利于政府依法妥善解決國有企業兼并重組中的復雜法律問題。一方面，依法避免了國有資產的流失，保護了國有資產的安全；另一方面，更促進了國有企業及國有資產的優化，最大限度地發展社會生產力，促進社會的穩定和諧發展。筆者曾多次參與當地大型國企的破產、重整、清算等法律工作，律師的參與極大推動了國企改革的合法合規化以及高效有序化進程，防止了國有資產流失。

第五、為重大行政決策、重要行政行為提供法律意見，為政府決策提供合法性、可行性論證。政府決策，關系國計民生——既影響社會經濟發展的全局利益，又涉及人民群眾的基本權益。鑒于此，政府決策應當在合法性、可行性以及規避法律風險等方面有更嚴格的要求及標準。專業律師參與政府決策并為政府提供合法性、可行性方面的法律論證，有利于促進政府合法、合理地制定決策，確保社會的和諧發展。

第六、為政府建章立制和制定、審查規范性文件提供法律意見，為政府制定相關的行政法規提供立法建議。政府制定行政法規，是政府構建社會運營的框架，確保市場交易的涉及社會活動的方方面面，影響范圍既深且廣。而律師在處理訴訟及非訴訟事務時積累的豐富經驗，有利于促進該法律法規制度框架的構建，及時處理具體的專業性問題。同時又能夠提供有關合法性問題的論證；為了使制定的法規規章不與上位法沖突且能在實踐中行之有效，政府都很注重吸收律師在立法方面的建議。

第七、參與信訪接待，協助政府維護社會穩定。律師參與信訪接待，已經不是稀罕之事。以茂名市推行多年的“茂名市保穩定促發展律師團”工作為例，指派律師參與市領導的接訪活動，從情、理、法多角度出發，運用專業知識對事件的利害關系進行分析，能有效促使當事人打消進一步采取過激行動的想法，同時對無理上訪戶、纏訪戶做好息訴息訪工作，并且為符合條件有特殊困難的來訪群眾提供法律援助。茂名市推行多年的實踐成效充分證明律師參與信訪接待工作的這一舉措，切實減輕了政府接訪工作的巨大壓力，有效引導群眾依法維權，對維護社會穩定起到了積極促進作用。

四、律師參與政府法律服務的前景展望

建設法治政府、依法行政是構建和諧社會的前提和保障。政府工作要高效運行，避免失誤，關鍵要做到依法決策、科學決策和民主決策。為此，充分聽取法律顧問的意見和建議，善于運用法律思維和法律方式來保障政府工作順利開展非常重要。

1.加大政府法律顧問對政府事務的參與力度

律師擔任政府法律顧問，可以在協助各級政府及行政機關依法行政、規范性文件的起草與論證、重大項目投資的法律可行性論證、政府行政糾紛的預防與調處方面發揮重大的作用。加強律師參與政府法律顧問工作的參與度，有利于推進政府依法行政、建設法治政府的目標。因此，政府部門要轉變對法律顧問重要性的認識，加大政府法律顧問對政府事務的參與力度，進一步擴大政府法律顧問對政府依法行政過程中所涉及的法律事項提供相應的法律服務的范圍，這是建設“法治政府”的必然要求，也是確保政府能夠依法行政的需要。

2.全面推行政府法律顧問制度

一是要求政府要站在依法行政的高度，明確要求政府各部門建立法律顧問制度，統一將政府法律顧問合同的簽訂作為依法行政或綜合治理中的重要內容，對各鄉鎮（街道）、區直各部門進行年度工作考核，并層層簽訂目標責任書。二是要求政府各部門充分發揮政府法律顧問的作用，認真聽取法律顧問在行政執法、行政復議、行政訴訟、信訪接待以及重大決策過程中所涉及的法律問題方面的咨詢意見和建議，促進政府工作的規范化，并將發揮法律顧問作用情況納入依法行政工作考核內容。

3.建立法律顧問經費保障制度

地方政府忽視法律顧問的作用部分原因在于政府法律顧問沒有設立專項的財政經費，造成“巧婦難為無米之炊”的尷尬局面。建議各級政府把法律顧問經費納入財政統一預算，專項撥付，專款專用，接受審計，其經費標準可根據各單位法律事務的多少核定，確保政府法律顧問的經費，以促進政府法律顧問的工作積極性。《廣東省政府法律顧問工作規定》明確， 各級人民政府及其工作部門聘請律師擔任政府法律顧問的，應當遵守政府向社會力量購買服務的有關規定； 聘請律師擔任政府法律顧問的，聘用單位應當與聘請律師所在的律師事務所簽訂服務合同。服務合同應當包括律師的工作范圍、工作方式、聘用期限、合同解除、費用支付、權利義務、違約責任、爭議解決等內容。明確聘用單位應當根據聘請的政府法律顧問的實際工作支付合理報酬。建立法律顧問經費保證制度，是推進政府法律顧問工作的激勵措施，有效調動律師作為政府法律顧問的工作積極性，從而推動法治政府建設再上新臺階，更好適應市場化經濟發展趨勢。

4.建立公平競爭的政府法律顧問選聘制度

由各級政府法制辦和司法行政部門、律師行業自律組織和管理組織負責政府法律顧問的選聘工作，建立法律顧問人才庫，按照統一的資格條件和標準，采取公開招投標的方式面向全區域律師公開、統一選聘法律顧問，適當考慮專家型律師的選聘，確保政府行政行為的合法性與合理性。《廣東省政府法律顧問工作規定》明確各級人民政府聘請專家和律師擔任政府法律顧問的，由政府法律顧問機構按照公開、公正、競爭擇優的原則，在符合條件的人員中選聘，報同級人民政府批準。 各級人民政府工作部門聘請專家和律師擔任政府法律顧問的，由該部門按照公開、公正、競爭擇優的原則，在符合條件的人員中選聘。

5.建立政府法律顧問培訓及考核制度

律師作為政府法律顧問，在提供法律服務過程中，遇到的不僅僅是法律適用問題，很多情況下是法律、政策、社會問題交織在一起，因此律師作為政府法律顧問不僅需要豐富的訴訟經驗，更需要的是較強的政治意識、大局意識、責任意識、對各級政府的情況的正確把握以及對法律風險的分析和判斷能力。因此，必須建立政府法律顧問培訓制及考核制，以提高政府法律顧問業務技能、綜合服務能力及工作成效，以便于政府法律顧問能更好地發揮作用。《廣東省政府法律顧問工作規定》明確，聘用單位應當建立聘請的政府法律顧問工作檔案，包括人員簡歷、服務合同、工作情況以及其他需要說明的情況。 聘用單位應當建立對聘請的政府法律顧問的考核機制，對其工作能力和工作實績進行年度考核，考核結果作為續聘依據。

隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，公民與法人的法制觀念和法律意識的不斷增強，政府的日常工作不得不集中更多的時間和精力來處理行政法律事務的情形下，為使政府工作高效運行并減少失誤，做到科學決策、民主決策和依法決策，充分聽取法律專家和專業律師的意見和建議，特別是在一些涉法問題上善于運用法律顧問來保障政府運作依法開展，不僅非常必要，并尤為迫切。總之，構建政府法律服務體系工作任重而道遠，應盡快建立完善的政府法律服務體系，完善的政府法律顧問制度，讓律師更廣泛的參與到政府服務當中，為建設社會主義法治政府、建設社會主義和諧社會提供充分的保障。

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