農村基層治理法治化研究

張霞娟

摘 要：黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了“推進基層治理法治化”的要求。本文擬從基層法治化的概念、重要性、實現路徑及要處理的關系四個方面淺談對農村基層法治化的認識。

關鍵詞：基層治理；法治化；研究

一、基層法治化的概念

基層治理法治化是指，在堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一的前提下，在縣級以下（縣級、鄉級、村、社區等）行政區域按照法律來管理基層社會事務，讓基層的經濟、政治、文化等一切活動依照法律管理，公民行為依照法律進行，推進基層法治建設，推進依法執政、嚴格執法、公正司法、全民守法，將基層的經濟社會發展各項工作納入中國特色社會主義法治體系，促進國家治理體系和治理能力的現代化。

二、農村基層法治化的緊迫性

“郡縣治 天下安”，農村基層的治理問題對國家的長治久安有著重大的影響。

1.依法治國的需要

農村基層是構成整個社會的細胞和基礎，是依法治國的根基；農村基層也是法治中國建設的活力源泉，可以為法治實踐活動提供廣闊平臺，豐富和完善社會主義法治。全面依法治國的最終落腳點在基層，也就是說，法治國家、法治政府、法治社會，最終都要在基層落實體現，基層法治建設水平的高低，直接影響著整個國家的法治化進程。

2.城鎮化的需要

隨著市場經濟的逐步深入和城鎮化建設的穩步推進，農村基層小城鎮建設初具規模。一些鄉鎮憑借地理環境優勢，旅游業、特色種植業蓬勃發展，實現了經濟穩步增長，農民生活水平也不斷提高。與此同時，農村基層地區面臨著土地、草原、婚姻家庭、勞動報酬、道路交通損害等方面的糾紛和利益之爭，許多基層群眾發生糾紛不愿通過法律途徑解決，認為費事、費力、費錢，還不能保證達到想要的結果，抱著“大鬧大解決，小鬧小解決”的思想，越級上訪、鬧訪和纏訪，甚至違法犯罪，嚴重影響了農村城鎮化的發展進程。

3.社會管理重心下移的需要

農村基層社會具有復雜性和多樣性的特征，基層社會管理也存在著多頭化、無序化的現實狀況。國家對基層社會進行治理的過程，就是將這些復雜多樣的關系盡量的簡單化的過程，使之脈絡清晰，從而實現管理目的。為了保證上級管理部門能夠快速及時地接收來自農村基層社會治理中出現的各種狀況和問題，只有將社會管理的重心下移，保證農村基層有足夠的、對口的、專業化的管理力量，將農村基層治理條塊化、網格化，形成微觀上的治理有效，再進行相應的向上交接。

4.小康建設的需要

想要建成全面小康社會，首先要達到“法治小康”。毋庸置疑，建成“法治小康”最艱巨最繁重的任務在農村。農村基層要進入高度文明的法治小康社會，首先要最大程度的滿足人民群眾對“公平正義”的渴望和需求。其次，要通過推進基層法治化建設，讓法治的價值和作用在基層社會中得到全方位的滲透，使法治精神成為基層社會的主流價值、基層法治成為實現小康社會的制度保障。

5.貫徹五大理念的需要

黨的十八屆五中全會提出實施創新、協調、綠色、開放、共享的發展的理念，貫徹五大理念離不開法治的保駕護航。

實現創新發展要求法治 “求新”，加快形成完備的法律規范體系；實現協調發展要求法治“全面”，為推動國家硬實力和軟實力同步提升提供配套法治保障；實現綠色發展要求法治“平等”，堅持法律面前人人平等，營造公平正義的綠色法治環境；實現開放的發展要求法治成為“信仰”，推動全社會牢固樹立法治思維，借鑒人類法治建設的文明成果；實現共享發展要求法治體現 “正義”，規范司法行為，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

三、農村基層實現法治化的途徑

農村基層治理法治化對國家的發展有著至關重要作用，筆者就農村基層治理法治化實現路徑作如下探討：

1.轉變鄉鎮政府職能

鄉鎮機構改革體現了國家推進行政管理體制改革的新理念、新思路，但在具體落實的過程中還存在以下問題：一是法定職權缺失，造成對政府公權力和鄉鎮政府的不作為約束不力；二是上級政府與鄉鎮政府事權關系規定不明確，容易造成上級政府向鄉鎮級政府轉移事權或肢解和上收鄉鎮級政府人權、財權、執法權等行政權力；三是壓力型體制下，鄉鎮政府忙于完成上級政府層層下達數量化任務，不能保證農村公共服務的有效供給；四是財政困難嚴重干擾了鄉鎮政府職能的履行，在運行過程中把自身存在作為重要目標，出現了職能錯位現象；五是農村基層存在著農民組織化程度不高，過度依賴鄉鎮政府的問題。以上這些都成為影響鄉鎮政府職能轉變的制約性因素。

鄉鎮政府作為農村基層的一級行政機關，應當走在服務型政府角色轉變的最前沿。努力克服職能界限不明晰、法定職權缺失、職能行使偏差、財政危機、農村組織化程度不高等問題，根據本地區經濟發展的實際情況，為鄉鎮政府職能找到一個科學的定位，加大協商治理的頻率，實現多元化治理主體進行共同治理的治理模式，使得鄉鎮一級政府在定位好的職能范圍內轉變治理方式，增強鄉鎮政府的法治和服務能力。

2.法治意識及執法隊伍的建設

目前基層存在法治認識上的偏差和不足的現象。部分領導干部對法治建設在維護社會穩定、營造良好的發展環境、促進社會和諧等方面的作用缺乏足夠的認識，認為法治建設是費時、費事又一時難見成效的“軟任務”、“軟指標”。鄉鎮工作存在對依法治理工作重視不夠的問題，沒有把依法治理工作當作一項常規工作來抓。

基層執法隊伍力量薄弱，執法效率不高。存在執法人員專業素質不高、執法不規范，執法機構編制配備不足、執法經費保障不到位等情況，很大程度地影響了執法工作的正常開展。

鑒于以上情況，為保證基層執法工作穩步、持續、深入開展，首先要加強領導干部運用法治思維和法治方法履職盡責，加大對行政工作人員的法治教育培訓，尤其對一線行政執法工作者，從程序意識、證據意識及運用法律能力方面，進一步提高培訓標準，提高依法行政水平，建設基層法治型、為民型、文明型、專家型、廉潔型的執法隊伍。除此之外，還應健全編制、監督等體制機制，加大人力財力物力投入，保障基層法治依規順利有效開展。

3.村民自治制度建設

村民自治是在國家法律和政策許可范圍內村民群眾直接管理與自己利益密切相關的村莊社會事務的一種基層群眾自治形式，村民自治是改善鄉村治理機制，實現基層社會協調穩定的重要舉措。調研發現，村民自治存在以下問題：一是村民素質良莠不齊，影響了村委會換屆選舉質量和后續工作。二是村委干部任期短，村委會工作難度大。村委工作中，村委干部任期短，人事變動頻繁，工作缺乏連續性，無法充分施展個人才能。另外，一些村委干部不服從村支部的領導，“兩委”相互拆臺、各拉一派，工作難以形成合力。三是一些村委會民主選舉的干部決策不民主、辦事不公開。在處理村里的重大事項上，很少召開村民代表會議和村民會議，只有村委會成員決定，甚至由村委會主任一人說了算，經常造成決策失誤，影響了村里的經濟發展和安定團結。四是一些村委會財力緊張，工作缺乏激勵機制，干好干壞一個樣，影響村委干部工作的積極性。

要嘗試通過提高村民民主意識、完善村干部選舉、科學界定“兩委”關系、延長村委會干部任期、強化監督機制、加大財政投入等方式來集中力量搞發展，強化村民自治組織，加強村民自治制度建設，使村民自治制度這一重要而有效的基層管理制度不斷完善，促進基層法治良性發展。

4.法治宣傳教育進鄉鎮

農村是一個典型的人情社會、熟人社會，執法司法環境不容樂觀，由于普法工作沒有進入常態化，日常生活中以言代法、以權壓法等不合理現象挫傷了人民群眾學法守法的積極性，導致部分群眾人身權益受到了侵害后，不是先找法律，而是找關系、或者上訪，這種現象不僅嚴重干擾了執法人員嚴格執法，給執法隊伍中的執法不廉者有機可乘，也損害了黨和政府與人民群眾的關系，不利于基層法治的深入開展。

現有的法治宣傳教育形式也有待進一步創新。從“一五”普法到“七五”普法，普法措施、方法變化不大，形式不夠豐富，針對性和實效性不夠強。部門普法的宣傳形式上大多是“擺個攤，發張單”，鄉鎮也只能滿足于完成規定動作。

加強相關法律法規宣傳教育，把法治宣傳與法律服務結合起來，充分運用網絡媒體，采取多種形式，實現憲法法律知識社會全覆蓋，增強全民法律素養，引導群眾依據法定程序表達訴求，通過法律程序來解決矛盾和糾紛，努力解決基層群眾信訪不信法、信鬧不信法、信權不信法的問題。

四、實現農村基層法治化應該處理好的關系

最后，結合個人認識來談實現基層法治化應該處理好的關系：

1.黨的領導和基層法治化的關系

實現基層治理法治化必須堅持黨的領導，黨的領導是基層治理法治化的鮮明特征。

黨的領導和法治的關系是法治建設的核心問題。推進基層治理法治化，就是要堅定不移地堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。因為只有這樣，才能保證法制建設在堅強有力政治保證之下，沿著正確的方向不斷前進。

2.政府服務和基層法治的關系

基層政府轉變職能，充分體現“以人為本、服務為先”的理念，是實現基層治理法治化的先決條件，也是擺在基層政府面前的一項現實任務。

在實際工作中，要在推進為民服務平臺建設、為人民群眾提供優質高效便捷服務，推進網格化、數戶聯防、構建“專兼合一”的服務管理隊伍，暢通群眾申訴渠道、幫助群眾運用法律的武器維護自身合法權益和運用法治思維和法治方式化解基層社會矛盾等關鍵領域予以重點關注。

3.村民自治和基層法治的關系

基層法治為村民自治提供了制度保障，村民自治又反過來促進了基層的法治民主建設。推進村民自治與基層法治的良性互動，需要健全法律制度體系，保證村民自治運作規范化；需要政府加強宏觀調控、合理運用特有的權威，平衡鄉鎮政府與村組織之間的關系，也要防止自治過度給農村社會帶來新的不穩定因素；需要及時逐步解決村民自治中的產生的矛盾和問題，特別是及時有效處理一些群眾最關心、反映最強烈的重點和難點問題，使村民自治有一個良好的外部環境，在法治化的軌道上健康有序發展。

4.基層法治的內部關系

按照屬地管轄的原則，基層政府工作直接面對人民群眾，是執行各項政策和法律法規推進基層法治化的主體。但在壓力性的體制下，縣級以上政府機構仍然采用按職能歸口設置模式，而未能體現按決策、執行、監督功能綜合設置的原則，形成多部門頻繁指導鄉鎮工作的局面，鄉鎮承擔著廣泛的管理職責但卻缺乏法律賦予的執法權限和充足的機構人員配備，處于“不得不管卻又無權管”的尷尬境地。另外，立法滯后，政策法規跟不上基層不斷出現的新情況等問題，都需要給予高度關注。