古代公共權力潛規則對當代中國廉政法治的啟示

胡琳英

摘 要：以《潛規則——中國歷史中的真實游戲》一書為切入點，回溯中國封建歷史，可以窺見封建中國官場和社會治理過程中出現的不合理社會現象——潛規則。無論是古代還是現代中國，潛規則都客觀存在于社會的各個方面，而不合理的潛規則會對社會長遠發展起阻礙作用。本文試解釋古代公共權力潛規則的含義與特征，分析古代公共權力潛規則產生原因及影響，并從我國古代公共權力潛規則的歷史獲取些許對當代中國法治建設的有益啟示。

關鍵詞：公共權力；潛規則；法治；啟示

一、古代公共權力潛規則

1.潛規則的含義與特點

吳思的《隱蔽的秩序—拆解歷史的弈局》中對于潛規則的定義并不僅限于政治領域，而在《潛規則—中國歷史中的真實游戲》中，對于潛規則的描述則更加側重于政治領域，更多的是指政治制度中的不為社會主流價值觀所容忍和接受的涉及權力的不平等的社會規范。

正如一千個讀者眼中有一千個哈姆雷特一樣，不同學者對潛規則的含義有不同的理解。潛規則含義的主要關鍵詞可歸納為：非制度化規矩、權力意志規則、非正式規則、有違道德和公平的行為準繩以及正規則的代償品等。筆者依照文義解釋的方法來理解“潛規則”一詞的含義，潛：隱蔽、自發產生、私下交易，而非公開明示；規則：調整人的行為與關系的社會規范，意味著潛規則也是有約束力的，違背可能會面臨相應的懲罰。潛規則與明規則相對， 兩者具有對立統一的矛盾關系。

2.公共權力潛規則的含義

公共權力是指社會中公認和法定的權力，以權力機關為載體，并以其特有的普遍權威對全社會實施管理或控制。

縱觀中國封建社會發展歷程，專制主義總體上不斷強化，國家行政權極大。權力的劃分沒有走向與西方三權分立相似的道路，而是具備大行政權，行政兼司法的特點，而 “權力是一把雙刃劍”，不受合理規范的權力往往會濫用，中國封建社逐步走向衰敗的歷史亦表明，中國古代公共權力潛規則對社會長遠發展產生了阻礙作用。

二、古代公共權力潛規則產生原因及影響

1.潛規則的危害

古代公共權力潛規則的消極影響，簡言之，大體有以下幾點：潛規則化為官僚階級維護自身利益而壓榨百姓的工具；架空法律甚至利用司法而謀取利益、破壞司法權威；滋生貪污腐敗與權錢交易，不利于商品經濟的發展；科舉取士而后為官，為官與發財掛鉤，長遠而言，不利于科學文化的發展。

2.潛規則從何而來

《潛規則——中國歷史中的真實游戲》一書使讀者可以戴上“潛規則”的眼鏡來探尋封建中國官場和社會治理過程中出現的不合理的社會現象，探究潛規則和“內部章程”的產生機制，可以肯定，貪污腐敗與公共權力潛規則有著密切的聯系。

3.中國古代公共權力潛規則產生原因

結合中國知網上以潛規制、權力等為關鍵詞檢索出來的相關論文以及吳思《潛規則—中國歷史中的真實游戲》中的一些現象的原因分析，筆者將中國古代公共權力潛規則產生的主要原因歸納為以下幾點。

（1）權力過于集中。

（2）“潛”的原因。中央集權體制之下的官僚體系，以及受制于科學技術的局限，信息傳遞受阻。

（3）“規則”的原因。本質上是一種規范，因而是有相應的執行力和約束力的。不同于法以強制力為后盾，道德以良心和社會譴責為支持，潛規則以利益為驅動機制。

（4）法制不健全。中國古代法制的理念主要是治國治民，而在整頓吏治方面，法制因龐大的官僚體系利用潛規則而被架空。

（5）法律自身的局限性。從法理學分析，法律本身存在滯后性，且其本身是統治階級意志的體現，此外法律的運行實施受物質制約，在缺乏相應的技術支持下，法律往往難以有效實施，這也使得潛規則有機可乘。

（6）資源的有限性和不均衡性以及人類對于資源的需求，逐利性等。是潛規則出現的深層次原因。

綜合上述原因，潛規則的產生有其符合人性、符合歷史發展規律的合理的一面，但其消極一面也顯而易見。筆者認為，基于資源的有限性以及人性需求是難以從根本上改變，應更側重從社會制度來對公共權力潛規則進行的規范。

三、對當代中國廉政法治建設的啟示

1.控權

控權的方式主要是權力制約與監督。人類社會歷史發展表明，權力有其存在的合理之處和歷史必然性。從中國古代廉政建設中的一些失敗之處，以及結合《社會契約論》《政府論》的核心觀點，可以看到“權力是一把雙刃劍”，需要對權力運行進行規范。而法作為社會規范的一種，相對于道德倫理、政策等而言，有其自身特點和優越性，具備教育、指引、強制、預防等作用。

然而當代中國法治社會仍存在許多潛規則，潛規則與以法律為代表的明規則，往往對立，當代中國法治社會的一些潛規則對法治的消極影響表現為：行政干預司法、司法獨立受到黨政威脅、法官自由裁量權濫用等。致使潛規則架空法律，威脅法治公信力、阻礙法治進程。而目前我國已針對司法獨立問題推進了相應的舉措。筆者對規范權力運行的措施歸納如下：

（1）分權和集權。一方面通過“分權”路徑，即把公權力分開，明確權責，讓權力之間互相制衡，形成“老虎蟲蟲棒棒雞”式的權力系統，并且可以在一些領域開展公私合作，或將政府的部分職能讓渡給社會組織；另一方面通過“集權”路徑，把弱小的私權利集合在一起，組成各種社群和社團，以增加它們在與國家相抗衡的過程中的分量。雖然此構想偏向法理，但是我國法治建設正在努力朝此實踐，例如PPP模式。

（2）用法來規范權力的運行。我國憲法“尊重和保障人權”的理念、行政法控權法的屬性、刑法謙抑性的特點及其核心理念，在于規范權力運行，保障公民權利。民主是目的，政治、法制是實現民主的制度要求。完善民主法治建設是防腐、治腐之本，體現民主法治理念的法對于規范權力運行具有深刻意義。

（3）權力監督。建設陽光政府、讓權力在陽光下運行，使權力運行接受社會監督。在高度重視言論自由的國家，輿論和民眾監督發揮著重要作用。

2.完善法治建設

筆者主要從科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的角度展開對限制潛規則的思考。對于潛規則，既要看到潛規則架空、破壞法治的一面，看到其產生所體現的合理性一面：反映人性基本訴求，填補法律漏洞。因而首先要完善規范權力運行的頂層設計，完善立法，明確職責，并及時填補法律漏洞，不讓不利于社會可持續發展的潛規則有機可乘。而與正式制度價值相容的潛規則，可引導或者制度化。

“徒法不足以自行，徒善不足以為政”，法的貫徹實施需要執法人員的推動，及其法律素養需的提高。制定科學的法律亦需要民眾的支持和實效性的反饋。

就公正司法而言，筆者主要圍繞 “法官自由裁量權”的把握、“行政干預司法”與獨立行使審判權關系的把握展開對于公共權力潛規則的限制。憲法和法律賦予了法官自由裁量權、規定法院獨立行使審判權，但是由于財政分配、政績考核等現實因素，自由裁量權和獨立審判權的行使受到掣肘，司法公正因而受到影響，這與權力分配與制約、績效考核制度等密切相關，需要完善公務員法、倡導職業倫理等來彌補缺陷、調和矛盾。

就全民守法而言，社會需要法治信仰，信仰不是盲目崇拜，而是基于法對于解決社會糾紛、保障人權和權益、實現社會持續健康發展等方面發揮著客觀有效作用的信任。

3.建立市民社會

結合小農經濟衍生出熟人社會的經濟史，筆者認為從經濟基礎改變潛規則產生是釜底抽薪式的，然而資源平均分配并非良策，理性人的基本假設亦表明，逐利心理是人性，不可泯滅，應同大禹治水，宜疏不宜堵。與小農經濟衍生而成的熟人社會相對應的是市民社會，社會主義市場經濟下的市民社會應該是由社群和社團組成的，秩序與公正、自由與平等觀念深入人心的社會。意味著，在許多領域固化的利益格局可為便捷的資源和信息交換分配所打破。而公民的自治的完善和進步，意味著私權的集合，群眾的力量，在一定程度上可抑制公權力的過度干預，監督權力行使。

4.法治社會并不排斥其他合理的社會規范的存在

例如道德對于人性善良的引導作用。但是公共權力潛規則運行的社會危害性往往比較大，而若單純用道德去引導和規范，是難以實現廉政建設和規范權力運行中出現的潛規則的。

參考文獻：

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