美國總統科學顧問委員會的科技政策分析與現實借鑒

陳澤藝，張志輝

(中國科學技術大學科技史與科技考古系，安徽 合肥 230026)

第二次世界大戰是美國科技事業轉折的“黃金時期”[1]。二戰前，美國的精英科學家們試圖進入社會公共政策領域，卻屢次受到權限制約。而在戰后，美國的科技政策完成了從面向經濟到面向軍事的轉型，打破了傳統的科技政策制定的范式和框架體系[2]。政府在擔心科學集團傾軋其利益的同時，仍然在公共政策領域引入了科學和技術的智力資源。

1957年10月4日，蘇聯成功發射人造衛星Sputnik,如果將該項太空發射技術應用在軍事上，其潛在的軍事實力足以對美國構成威脅。面對兩國軍備競賽的嚴峻形勢，艾森豪威爾總統與國防動員署下屬的科學顧問委員會(SAC)進行會談[3],希望能夠建立一個科學咨詢機構，為國家提供政策咨詢和建議，以緩和國內外的政治壓力。由此，總統科學顧問機制應運而生，SAC也被重構并升級為美國總統科學顧問委員會(PSAC)。

冷戰時期，美國狂熱地推動軍備實力的提升。PSAC作為政界和科學界之間的橋梁，承擔了雙重立場的職能屬性。學者們以大量史料為基礎,構建出以PSAC為主線的歷史畫卷，闡述了政治、經濟與科學互動的社會圖景[4]。然而，PSAC在科技政策方面的成就評估和價值取向，及其對當今中國的科學咨詢機制具有何種借鑒意義等，至今尚未見學術界有深入闡述。本文提出了評估PSAC科技政策的三個維度，歸納分析其政策價值取向,并提出對當今中國的借鑒意義。

1 PSAC的運行機制特點

PSAC存在于1957—1973年，僅16年的時間,它為美國提供的科技咨詢和決策建議在美蘇冷戰期間起到了至關重要的作用。毋庸置疑，穩定高效的運行機制為PSAC的成就效能奠定了堅實基礎，也為科技政策的決策、咨詢和評估等提供內在保障。PSAC運行機制的特點包括組織人員的專業性、組織形式的靈活性、職能運作的有效性。

首先，組織人員的專業性有利于把握與引導科技政策方向。PSAC成員大多是基礎科學研究和應用科學領域的通才，兼具科研能力和管理技巧，足以為軍事和科技政策提供多層面的視角和專業性的意見；其次，PSAC具有靈活的組織形式，有利于科技政策的監管。PSAC的固定職責是政策研究、科學與工程管理、對外事務，它在運作方式中采用專門小組制度，符合現實需求；最后，PSAC在職能運作方面的有效性可以防止科學機構臃腫，如此可以促進公平和效率的統一，增強權力分配的公平合理性。

2 PSAC代表性科技政策的評估

2.1 科技政策的維度劃分

戰爭弱化了政府對科學集團的防備態度，且迅速提升了科學家的社會地位和參與決策的公眾認可度。對于特殊時代背景下的PSAC而言，爭取科學咨詢的公正化是一場在公共資源中的博弈。PSAC在存續期間的科技政策可以從科學技術、科學倫理和科學價值三個維度進行劃分(見表1)，將代表性政策分別進行重新整合評估，能夠更加直觀地探討其存在意義。需要申明的是，PSAC的所有科技政策都具有多種維度的探討價值，筆者僅列舉若干具有代表性的科技政策進行分析。

表1 PSAC代表性科技政策及其所屬相關維度的評價

2.2 政策評估的科學技術維度

表1的前三項分別是針對機械、軍事、網絡信息提出的政策建議，是基于PSAC成員的專業性所提出的。事實上，其大多數的成員是二戰期間的軍事專家，擁有專業技術領域的廣度和深度。在彈道導彈計劃和軍事情報收集等方面，科學家的經驗和智力資源足以掌控和應對專業的目標需求，以此為國家提供更可靠的作戰依據。

PSAC的職責是針對國家關鍵領域中有關科學技術方面的事項，向總統提出咨詢和建議。包括國家安全、衛生、外交、環境、技術和資源運用等方面。例如，1955年PSAC提出《迎擊突然襲擊的威脅》的報告，提出了研發U-2型偵查飛機和洲際彈道導彈的重要性。PSAC的高級專業人才將科技政策納入軍事戰略和國際視野中，直接影響了總統對研制戰略導彈計劃的決定。PSAC在技術可控的范疇內一直致力于向政府和白宮提出專業性的科技信息和政策建議，提升了高層決策的科學化水平。

2.3 政策評估的科學倫理維度

在美國處于二戰后的技術狂熱階段時，PSAC卻能保持清醒的思考并提出理智的政策建議。總統也曾承認，PSAC處理技術問題的謹慎態度與其執政的價值理念相符。例如，《寂靜的春天》出版后，PSAC積極發揮在農藥濫用等問題上的建議和咨詢作用，并反對以泛濫的化學用品控制蟲害。現代社會的環境問題不能只依靠科學專家解決，全面的科學調查同樣重要。PSAC在掌握充分信息的情況下，判斷農藥的使用情況和存在問題，更具合理性。因此，作為技術缺陷的預警機構，PSAC無疑搭建了社會與科技領域之間溝通的橋梁。

另外，PSAC對于軍事控制、核禁試、環境保護警示、太空競賽等技術議題的態度，都充分體現出其作為總統科學顧問的倫理職責。因此PSAC首先提出咨詢和建議的對象,即是政府高層最關注的決策和科學、技術和工程等項目。PSAC的科學家們也始終在太空競賽、軍備控制、越南戰爭和農藥濫用等問題的決策上發揮著舉足輕重的作用。PSAC也致力于在技術與政策的交界處從事批判性的評估工作，將新技術的優勢、潛力和產生的問題、局限性進行整合并反映到政策建議中。綜上所述，PSAC在維護科技倫理的同時最大程度地爭取技術帶來的利益，以保證科學道德與公共資源之間的動態平衡。

2.4 政策評估的科學價值維度

科技政策體現的價值觀應與政策受眾的價值觀趨同。艾森豪威爾時期的國防戰略、空間政策，肯尼迪時期提高科研經費的倡議，約翰遜時期的黃金質量咨詢、世界糧食難題政策等，都體現出PSAC盡力滿足政策受眾群體利益的特點。在遵守這項原則的情況下，PSAC主張科技政策應該與社會的要求相適應。

當任何科技政策的制定在涉及到資源的配置問題時，都應該最大限度地達到提高整個社會福祉的目的，盡可能滿足帕累托最優模式，即在管理決策中，以最小的資源和成本，創造最大的效率和利益。例如，美國對蘇聯衛星的恐慌來自于，若蘇聯將空間成就應用于軍事武裝，將會對美國國家安全構成威脅。但是美國的太空項目是追求軍用還是民用呢？究竟何種選擇可以最大程度地實現科學價值呢？在以民用航空控制太空計劃的觀點上，PSAC的倡議基本是成功的。國家對原子能、空間研究等“大科學項目”的投資大幅增加時，PSAC也盡力實現資源配置的合理性，為基礎科學和民用科學的協調發展做出貢獻。

同時，PSAC對聯邦預算中有待考慮的科學技術事項提出咨詢意見，幫助預算管理局處理聯邦政府的科技預算。另外，PSAC提出建立國防研究、工程主管和聯邦科學技術委員會的意見，其中涉及到科技部門與人員的配置等，都對其成員的政治技巧和管理才能有很高的要求。只有科技政策滿足公眾、政界和科學界等三方要求時，才能說明受眾的價值觀和資源分配都得到了合理的解決。

3 PSAC的價值取向

3.1 PSAC的雙重職能屬性

作為美國科技政策史上曾經的最高科學咨詢和決策機構，PSAC存在于多元生態系統的文化土壤中。冷戰前，社會、政府、科學界的三方存疑和利益沖突使科學家在政府的權限受到限制。因為在美國進入壟斷資本主義階段之后，公眾對科學的質疑、政府對科研的忽視以及科學家矛盾的心態，使社會對科學研究的價值存在質疑。國家科學院、國家研究委員會、SAC等案例的現實檢驗，說明科學家參與公共政策的發展道路曾經倍受阻礙。

冷戰后，美國科技政策逐漸進入全面制度化的階段，科學家介入公共決策領域的過程更加順利。科學家一方面渴望爭取政府的資金和資源，另一方面又警惕和防范政府將觸手伸向科學共同體。因此，被戰爭分化了不同職能屬性和身份的科學家肩負著雙重責任，包括實現決策科學化和科學制度化的目標。科學家意識到政府在科學咨詢中存在不公開、不透明等問題，政府也對科學集團存在質疑。這種矛盾下，建立一個解決雙方顧慮、實現平衡的總統科學顧問體系被提上議程，PSAC就此擁有矛盾的雙重立場。

3.2 PSAC的科學價值取向

PSAC的政策價值取向中包含著對科學技術的理性懷疑和強烈的社會責任感。艾森豪威爾和肯尼迪當政期間，PSAC的咨詢工作被總統充分信任，公共職能也能得到充分發揮。因為兩任總統都相信理性的科技評估方式，且反感狂熱的軍事項目，為此，PSAC一直積極倡導平和有效的科技政策，試圖緩和緊張的國際形勢，減少科技倫理災難的產生。

3.3 PSAC的政治價值取向

在艾森豪威爾和肯尼迪任期，PSAC基本實現了政策咨詢的科學性和社會性，平衡了雙重立場上的價值取向。PSAC作為獨立于官僚系統的科技咨詢機構，承擔了實現科技戰略布局、優化科技資源配置的責任，完成了為科學服務的使命。PSAC在成立初期與總統的融洽關系，使其在發展后期喪失了政治敏感性。PSAC以不變的技術價值觀應對一直改變的社會與政治背景，顯然無法維護政府的利益。它將評判技術手段的標準過分集中于科學價值指標上，從而忽視了政治因素在科技政策中的重要性。

4 PSAC的解散原因分析與后續影響

4.1 PSAC解散原因分析

PSAC效忠于科學的理性態度使其在政府中的地位逐漸被邊緣化。約翰遜在任期間，PSAC提出國家安全和基礎研究讓位于民用需求的理念，引起總統反感。PSAC對越南戰爭的保守態度更使其與政府關系破裂，形成對立陣營。反對總統提倡的超音速飛機等舉措，使尼克松總統的耐心消失殆盡。尼克松在成功連任之后，以縮減科學機構的名義，發布了“1973年第1號重組計劃”，宣布了美國總統科學顧問委員會的解散。其解散原因可以歸結為，PSAC的保守態度使其成為政府的技術異端。技術理性的科學價值取向使其政治定位逐漸偏離軌道，與政府利益集團漸行漸遠。當社會政治和科學取向產生沖突時，PSAC仍然沒有找準政治定位，還是堅守對科技政策的價值取向。從機構職能屬性的角度而言，PSAC在科學和政治立場上失衡的價值取向，是其走向衰落的根本原因。

4.2 PSAC的不足

PSAC明顯的不足是其自身制度的不完善，例如缺乏法律權威的穩定延續性。咨詢機構的興衰以美國總統個人的政治傾向、執政風格為轉移，給PSAC帶來多舛的命運。美國總統科學咨詢決策體系在隨后被重新體制化、法律化，但是PSAC再未被提上重新組建的日程。盡管PSAC宣告解散，總統科學咨詢的機制卻被保留下來，并在《1976年國家科學技術政策、組織和有限順序法案》中受到明確的法律保護，成為科學家參與國家政策的重要途徑。

4.3 PSAC的后續影響

PSAC從興盛到式微的發展歷程，是偶然中的必然。復雜的多元因素交織，形成特定時間節點中科技政策固有的形態。1993年11月23日，喬治·布什總統頒布了12882號政令，創建了以PSAC為前身的美國總統科學技術顧問委員會(PCAST)。根據奧巴馬總統在2010年頒布的13226號政令，PCAST沿襲了PSAC中合理的科學咨詢形式和理念，并成為美國歷史上科技決策和咨詢的成功案例。

5 PSAC對中國科技咨詢機制的借鑒意義

在社會的多元生態系統下，政策制定需要結合現實情況，考慮科學價值、社會需求、經濟發展、政治要求等眾多因素。因此，建立科學咨詢制度是協調科學和政府之間關系的必要條件。PSAC的機構職能具有高效穩定性，強調在科學技術維度、科學倫理維度、科學價值維度上的合理性，試圖擴大科技政策的公眾認同度，為美國冷戰時期的科技政策制定提供了有力保障。因此，PSAC的運行機制、政策價值取向、職能目標等方面，對中國當代的科技政策咨詢體制的發展具有參考價值。

(1)國家科技決策咨詢系統作為政府與科技界的交流通道，需要簡化科學機構的組織形式，將職能交叉的科技部門進行職能整合。

PSAC是美國在20世紀中期的最高科學決策機構。美國選擇PSAC的組織形式，實際大有深意。那時，美國的科技早已滲入國防、內政、農業、健康教育和福利部門，且科技部門之間的職能本就多有交叉，所以重新整合所有的科技部門反而是一個負擔。PCAST即繼承了PSAC在科技機構組織結構和運行職能的合理性，隔絕了龐大且繁冗的官僚系統，不僅避免了“外行領導內行”的情況，還保障了制度的穩定性和高效性。

目前中國的科技宏觀決策體制即存在機構權責邊界模糊的問題，亟需落實創新政策協同機制，減少部門之間的政策沖突。國家各部門、機構和區域雖設有不同類型的專家顧問委員會或科學技術委員會，但都需要解決程序重復和資源分散的問題，避免政治利益集團相互傾軋，防止因科學機構臃腫而導致的職能權限交叉。為此應當借鑒國際經驗，健全科技決策咨詢體系的制度建設。充分發揮科技咨詢委員會的作用，避免其成為決策機構的附庸，保障科技咨詢主體的公信力。

(2)組織人員的綜合能力、監督體系的透明機制、科學組織機構的法定地位等，可以保障科技機構在組織形式上的穩定性。

PSAC的建立得益于總統對美國總統科學顧問委員會成員在科學專業方面的依賴，而PSAC的衰落也與社會監督制度和科技法制化建設的不完善息息相關。當今很多發達國家都依靠精英決策模型作為政策科學的支撐。奧巴馬任期的PCAST也依托“少數精英科技人才”的智慧，不斷調整成員在科學家和工程師群體中的比重。專家輔助式的領導體系成為使科技政策向高度專業化方向發展的重要舉措，知識型領導也成為“專家治國論”的核心要素，這正與PSAC的運作理念不謀而合。

中國同樣存在完善國家宏觀性科技咨詢體制，構建新型智庫的迫切需求。根據中國科學院科技戰略咨詢部門提出的建議，需要提高科技咨詢的效率和質量，廣泛吸納相關領域的專家，推動新型智庫體系的建設。同時，加強中國立法機構對科技咨詢機構的保障力度，明確其法律地位、法定責任和組織方式。近年中國設立國家科技創新咨詢委員會，就力圖建立在科學性、綜合性和客觀性上都有水平、影響力的咨詢和監督隊伍，以此實現中國科學院、科協等科研院所等智庫機構對科技創新發展的支撐作用。

(3)少量定崗與多數流動崗相結合的方式，可以加強科學咨詢運行機制的靈活性。

中國國務院及相關部門在建立科學技術創新顧問制度時，需要考慮到科技部門內部的結構合理化，全面協調國家層面的人力資源布局。吸納PSAC的成功經驗，以靈活的專門小組形式，評估不同的科技項目。為解決目前中國科技決策較為封閉的問題，應當加強定崗與輪崗相結合的組織形式。這種靈活的機制，不僅可以將科學通才和專才的能力進行充分整合，還便于鞏固政府成員與高校、研究所的科學家們自由交流、合作的科學傳統。

2017年2月6日，中央全面深化改革領導小組第三十二次會議通過了《國家科技政策咨詢制度建設方案》，強調國家科技決策咨詢委員會應加強咨詢主體之間組織形式的多樣化。同時發展科技決策、咨詢體制中的小組形式，協調不同機構、部門的資源配置，提升科技決策組織的適應性。例如，一些小組擁有固定的任務，因為定期的工作壓力會提高效率，保證組織的穩定性；另一些小組根據特殊目標而臨時組建，成員的自主性可以加強人力資源的多元化配置，同時最大限度地擴大運作效能。科技決策的體系構架包括基本計劃和重大專項的兩個部分，以“小核心、大網絡”的組織方式，完善科技政策制定中的責任制。

(4)科技政策在科學技術維度、科學倫理維度、科學價值維度的評判標準，同樣適用于當今中國。

PSAC對于政策在三個維度中的衡量標準，同樣適用于當今中國科技政策的決策、制定、實施和評價。縱觀PCAST在奧巴馬政府時期提供的科學咨詢議題，對科學界和政策界都產生了廣泛的影響。例如，PCAST在先進制造等技術領域的報告展現出科學技術維度的專業性；在醫療健康、信息安全、能源環境方面的議題表現出對科技倫理的正確價值取向；在教育和經濟發展方面的意見體現出科學價值維度的合理性。PCAST在某種程度上也延續著與PSAC相同的科學價值取向，對中國的科技決策和咨詢都具有借鑒意義。

自20世紀90年代以來，中國的科技政策始終堅持面向經濟建設。時至今日，經濟和技術系統的水平逐漸成為國家發展的重要指標，經濟和技術的價值也被無限放大。但是，以技術理性的維度進行發聲的政府科技機構卻亟待發展。因此目前中國的科技政策體系在適應于經濟體制發展的前提下，也應發展多維度的政策價值評判標準。2016年11月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳提出《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》的文件，并指出堅持價值導向的原則，將分配政策的科學價值、經濟價值和社會價值緊密聯系，即在實現科學技術專業性的同時突顯出科技政策的理性價值，以多元的思維確定最優的政策方案。

(5)科學咨詢機構擁有科學性和社會性的雙重職能，因此把握科學公正與政府利益的動態平衡應該成為國家科學咨詢系統在頂層設計的重中之重。

雖然PSAC在三個維度上實現了政策對科學的支持，卻忽略了科學家對政府的效忠同樣重要。就此，職能定位為雙重效忠的PSAC，雖植根于政府體系中，卻很快被冷落甚至撤銷。PSAC確實缺乏政治敏感性，對戰爭、核武器研制的保守態度觸及政府利益的底線。但是PCAST期間，美國科學咨詢的初衷仍是以科學依據評估國家宏觀決策的可行性，為社會發展中的戰略問題提供咨詢建議。由此可見，美國的科技決策咨詢制度仍然延續著科學公正的傳統。

中國的科技政策制定中也存在同樣的困難，當科技政策在科學價值與政治利益上發生沖突時，國家科技決策咨詢制度也應當尊重科學評估系統的獨立性，堅守科學價值的底線。因此，統籌科技部門在雙重職能上的動態平衡是高層在科技戰略制定和執行方面的首要原則。目前的領導小組、科技部門和專家委員會也面臨雙重身份的壓力，對內需要合理部署國家科技戰略，對外需要協調科技界、政府與社會各界的平衡關系。科技部門需要從政府的資本管理中為科技投資爭取利益，同時促進科學對經濟、社會的貢獻率。

(6)科學咨詢機制與經濟、政治等方面決策機制的協調發展，是確保科學機構穩定高效運作的外在支撐條件。

科學系統需要時刻保持與時代背景的協同性。PSAC對技術狂熱思潮的哲學批判和對政策利益沖突的緩解，都體現出其發展初期與政治、經濟的協同性。然而，隨著這個組織的核心價值與政界不再相容時，PSAC在履行政治職能時產生了局限性。技術決定論者認為PSAC不再適應時代的需求時，它卻仍然堅持技術懷疑的思想，導致了其最終的覆滅。

目前中國的科技體制與社會主義市場經濟存在諸多不適應之處，國家科技創新體系也有待完善，科技系統面臨著與時代協同的難題。時代為科學咨詢制度提供了適宜的行政生態，使其成為科學價值實現的權威性引導者。因此需要在科學政策的制定中，對內結合科學與時代背景進行科學決策，對外促進科學體制與國家經濟、政治體制的協調發展，時刻保持順應社會的需求。例如，在推動科技創新政策的背景下，加強經濟在科技投入中的力度。在以經濟為導向的科技發展之路上,建立市場經濟與技術創新有機結合的運行體制。實現科技、經濟和政治在不同層面的融合，這是對當今中國的科學咨詢制度的切實要求。

綜上，本文通過PSAC的現實案例分析，為中國當前熱議的完善科技政策咨詢制度，建設新型智庫等方面提供一些參考。在結合現實要求的情況下，發展與社會相適應的科學咨詢體制。只有合理分配資源、完善組織形式，才能滿足科學價值和政府職能的雙重要求,確立科技政策制定的正確價值取向，提高科學科技政策咨詢體系建設的完備性、穩定性和高效性。

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