以都市圈推進區域協調發展和鄉村振興
——訪中國區域科學協會會長、首都經濟貿易大學副校長楊開忠

◎記者 張涵

區域協調發展始終是我國現代化面臨的重大理論和實踐問題。當前我國區域協調發展基本態勢如何？新時期應當如何構建更有效的區域協調發展新機制，解決城鄉區域協調發展問題？對此記者專訪了中國區域科學協會會長、首都經濟貿易大學副校長楊開忠。

城鄉區域協調發展是全面小康的必然要求

記者：“十三五”規劃綱要提出，要加快新型城鎮化步伐，提高社會主義新農村建設水平，也提出加快城市群建設發展，建設和諧宜居城市，推動城鄉協調發展。黨的十九大報告中又同時提出實施鄉村振興戰略和區域協調發展戰略，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，推進農業轉移人口市民化。您認為黨和國家密集出臺這一系列重大決策是基于什么樣的背景或形勢？

楊開忠：黨的十八大以來，我國城鄉區域發展理論和實踐不斷深化創新，最終總結提出了兩大戰略，即黨的十九大首次提出并寫入中國共產黨黨章的實施區域協調發展戰略和鄉村振興戰略。之所以提出這兩大戰略，總的來講，是中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾，城鄉發展不平衡、區域發展不平衡成為不平衡不充分發展的主要表現。

記者：如何理解新型城鎮化、城市群建設、鄉村振興及區域協調發展戰略之間的關系與定位？

楊開忠：從最一般的理論來講，城市、鄉村都是區域，因而新型城鎮化、鄉村振興都是區域協調發展的內容。但是城市、鄉村又是特殊區域，前者是非農產業集中的、人口密集的狹窄地域，是包括城鄉地域在內的區域之中心；后者是以農業為主、人口散落居住的廣闊地域，是包括城鄉地域在內的區域之邊緣。同時，隨著經濟和社會發展，城市和鄉村的地位和作用是不斷變化的。因此，在戰略上，根據需要，一定時期內把城鎮化或鄉村發展從區域發展中強調出來也是合理的。長期以來，考慮到城市作為區域中心的功能不斷加強和“三農”問題對國計民生的重要性，我國國民經濟和社會發展五年規劃幾乎一直把城鎮化作為區域發展戰略的內容，“三農”問題則被單獨強調處理，只有“十三五”規劃把城鎮化和城市發展從區域發展中分離出來自成一體。鄉村振興戰略、區域協調發展戰略分立既延續傳統，又有利于發揮城市在區域協調發展中的中心作用，有利于更加有效地推動農民農業農村現代化。但應該明確的是，無論是區域協調發展戰略還是鄉村振興戰略，都是且必須是堅持城鄉融合發展，這是共同點也是交叉點。

都市圈化是區域協調發展必由之路

記者：如何評價我國目前的區域協調發展水平，您認為當前的狀況距離實施區域協調發展戰略目標還存在哪些差距和短板？

楊開忠：區域協調發展是以人為本、創新、協調、綠色、開放、共享的區域發展，它的主要目標包括四個方面，即建立健全統一市場和共同制度、基礎設施通達性均衡、生產專業化和集中化以及生活均等化。其中，隨著經濟發展水平逐步提高，生活均等化目標重點逐步從消除絕對貧困轉移到實現基本公共服務均等化、進而消除收入分配差距。結合我國經濟發展實際，“十三五”規劃提出“塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局”。2017年12月18日召開的中央經濟工作會議提出區域協調發展 “要實現基本公共服務均等化，基礎設施通達程度比較均衡，人民生活水平大體相當”，進一步豐富和完善了新時代區域協調發展的目標。

進入新時代以來，在堅持區域發展總體戰略的同時，我國實施了“一帶一路”建設、京津冀協同發展戰略和長江經濟帶戰略，區域協調發展明顯增強，到2020年我國現行標準下農村貧困人口將實現脫貧，貧困縣將全部摘帽，解決區域性整體貧困，基本公共服務均等化總體實現。但應該看到的是，我國正處于產業大轉移過程中，雖然區域經濟發展差距逐漸減小，但城鄉布局過密過疏問題并存，區域協調發展仍舊任重道遠。正因為這樣，黨的十九大首次提出實施區域協調發展戰略。

記者：如何有效實施區域協調發展戰略？

楊開忠：建議國家牽頭組織系統研究，統籌考慮海內外，協調東中西，平衡南北方，從發展“節點、軸線、圈面、密度、功能、品質、機制”全方位深化創新國家空間發展戰略格局。這里，我想強調四點：

1.優化經濟“板塊”劃分

“四大板塊”是“十一五”規劃提出的，在區域協調發展中發揮了非常重要的作用。無論從區域經濟實際，還是國家戰略環境來看，東部、中部、西部發展環境南北分化明顯。如中部6省中南方4省經濟轉型較快，人均可支配收入水平較高，是長江經濟帶的主要構成。北方兩省，特別是山西經濟轉型較慢。因此，東部、中部、西部各自已經不再是一個具有相對一致性的區域。1999年我曾在《中國軟科學》上撰文提出將我國劃分為大西部、大東北和大東南三個板塊，面對新時代區域發展分化形勢，這一劃分是值得參考的經濟板塊優化方案。

2.發揮京津冀支撐帶引領作用，規劃建設渤海大灣區

一是規劃建設渤海海底隧道，在加快煙大（煙臺-大連）海底隧道工程相關工作的同時，進一步著手考慮冀東至大連的海底隧道；二是把青島、沈陽、大連等規劃建設成為具有全球影響力的創新中心、服務中心、消費中心和國際大都市；三是北京、上海非核心功能疏解要放眼更大區域范圍，部分優質公共服務可疏解到青島等重要城市，助力其建設國家中心城市。

3.將青銀（青島-銀川）軸帶納入國家集聚發展重點軸帶

青銀軸帶地理位置深入北方腹地，同時人口和經濟集聚遠強于京蘭軸帶，與隴海軸帶相當，建設青銀軸帶對統籌海內外、協調東中西，特別是平衡南北方區域發展具有重大意義。青銀軸帶建設的內涵，包括把山東打造成為我國的頂級城市群。

4. 大力推進都市圈化

建立健全特色都市圈制度，大力推進都市圈和兩個或以上大都市圈首尾相連組成的城市群發展。這是實現黨的十九大提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”的必由之路。

以都市圈為依托實施鄉村振興戰略

記者：實施鄉村振興戰略無疑要落腳在地域空間上。落腳到哪兒？也就是說，鄉村振興的地域依托是什么?

楊開忠：根據我的觀察，對這個問題的回答，當前有兩種相互對立的思想和行動傾向。

1.就鄉村論鄉村，自覺或不自覺地把鄉村從城鄉地域分工體系中割裂開來，孤立、靜止地看待鄉村振興

這種傾向既忽視了城鎮在城鄉區域發展中的中心地位，忽視了城鎮在鄉村現代化振興中不可或缺的輻射帶動作用，也忽視了鄉村振興是點線面空間再結構的有機過程，在這個過程中，有的鄉鎮村莊會更加壯大，有的則會收縮甚至消亡。因而，這種傾向必須堅決克服。

2.片面強調鄉村振興要以城、鎮為依托，片面強調城鎮化，自覺或不自覺地忽視了鄉村，忽視了逆城鎮化

城鎮是城鄉區域發展的中心，鄉村振興無疑要發揮這個中心的作用，但莊稼不能長在建成區，農村生態功能更是不可替代的，人口不僅不可能全部城鎮化，而且城鎮化達到一定水平還會內在地出現人口從城鎮向農村轉移的趨勢，因此，農村和逆城鎮化是不可忽視的，片面強調以城鎮為地域依托振興鄉村的傾向是違背鄉村振興初衷的，是錯誤的，也是十分有害的。

記者：您最近在多個重要會議上發表演講和媒體撰文中，提出以都市圈為最主要的地域依托實施鄉村振興戰略的觀點和主張，是基于什么考慮？

楊開忠：都市圈是進入新時代以來急劇興起的通勤高效、城鄉一體、共同發展的新區域。我個人認為，鄉村振興要以人為中心，落腳在都市圈，作為區域協調發展與鄉村振興的匯合空間，鄉村振興最主要的地域是都市圈。

1.都市圈是鄉村振興最有利的地域空間

都市圈本質上就是一個日常生活意義上的城鄉一體化、勞動力等要素和產品的統一市場，城市生活是鄉村的，鄉村生活也是城市的。在這里，鄉村能夠最大限度地接近和抓住發展機會，分享城鎮集聚經濟紅利，降低對外交流成本，彰顯自身特色。具體來講，一是有利于鄉村實現與城市的市場、基礎設施和公共服務互聯互通，有效整合整個城市的資源和市場，形成發展優勢，實現鄉村發展目標。二是有利于鄉村實現與城市的生產鏈、供應鏈和價值鏈互聯互通，有效分享和利用其輻射帶動作用。三是有利于鄉村居民更好地分享城市的就業創業機會、個人消費服務和公共服務，有效滿足居民高質量、多樣化的需要。四是有利于增強鄉村居民在城鄉之間選擇工作、居住、游憩、通勤的自由度。五是有利于鄉村引進城市觀念、技能和人才，增強鄉村社會的包容性和多樣性。

2.從國際經驗看，鄉村發展主要是落腳到都市圈，鄉村人口主要集聚在都市圈

為了適應城鄉融合發展，美國政府1910年正式提出大都市圈概念，2000年又進一步提出小都市圈概念。據美國預算管理辦公室數據，2010年全美共有大都市圈569個、人口合計占全美人口82.3%；小都市圈536個，人口估計占全美人口13%左右。大小都市圈人口估計占全美人口的95%以上。考慮到美國還有大量人口在1萬人以下的獨立小微城市，我們可以得出美國絕大多數鄉村人口在都市圈的結論。

我國國土面積與美國相當，人口是美國人口的4.2倍，人口密度約為美國人口密度的4倍。這意味著，一方面我國城鎮個數、分布均衡程度、平均規模最終要比美國大，更加有利于城鄉本地化融合，都市圈將更加廣布。另一方面美國地廣人稀，農業基本規模經營，農業生產率高。而我國小農戶經營突出，占比在70%以上，這是我國農業的基本國情。小農戶經營缺乏內部規模經濟，要獲取競爭力，在競爭中發展，更需要充分分享和利用城鎮外部經濟性。

當前，城市圈作為鄉村振興的最重要地域依托方興未艾。主要表現在兩個方面：一是城鄉間職住分離，特別是住在村里工作在城鎮里的現象十分普遍；二是返鄉創業者盡管落腳地是多樣化的，但回到原來村的較少，主要是落腳在家鄉村所在都市圈的縣城、中心鎮。

建立健全都市圈發展體制機制

記者：都市圈化涉及面相當寬泛，對于這個相當復雜的系統工程具體如何組織實施？

楊開忠：這個問題涉及諸多方面，但總的來講，要打破鄉村自家“一畝三分地”的思維，從城鄉融合發展的高度進行謀劃和推行，建立健全都市圈發展體制機制。

1.全面樹立都市圈的理念、劃分標準和統計制度

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》首次提出培育形成通勤高效、一體發展的都市圈，2016年國家“十三五”規劃進一步明確和部署了打造都市圈的戰略。但目前，這一概念在理論和政策上僅限于100萬人口以上的城市，特別是特大城市及以上的城市，而且沒有提出劃分指標和標準，更沒有建立起相應的統計制度。這一狀況已落后于我國都市圈發展的實際情況。要借鑒國際經驗，全面樹立都市圈概念，向中小城市和中心鎮推廣，并建立健全統一的劃分標準、統計制度。

■ 畫堂賓至 趙來清/攝

2.建立健全都市圈的房地產和就業統一市場

進一步落實城鄉建設用地同地同權同價同責，加快建立健全都市圈房地產業的城鄉統一市場；努力推進都市圈居民同工同酬同保障，加快建立健全都市圈的統一就業市場。

3.統籌個人消費和公共服務空間布局

都市圈本質上是一個一日生活圈，如何高效、公平、可持續地統籌滿足城鄉居民日益增長的多樣化美好生活需要，是都市圈建設面臨的重要問題。要突破個人消費服務和公共服務設施規劃建設中城鄉分割、各自為戰的格局，避免不合理的布局和重復建設，努力形成都市圈統一、高效、公平、可持續的地方服務體系。

4.把特色小鎮、田園綜合體、農業公園等與都市圈結合起來

特色小鎮、田園綜合體、農業公園等主要都布局在都市圈，其發展是有其內在規律的，要理解和把握這種規律，有序并加快形成功能升級、分工合理的多節點、網絡化、高度融合的都市圈功能體系。

5.打造高效通勤交通系統

高效互聯互通的日常生活基礎設施，特別是通勤交通是都市圈的物質基礎。一是要盡快把研究、規劃、建設適合中小都市圈的通勤交通體系全面提到議事日程上來。二是要重新評估“貸款修路，收費還貸”的公路發展模式，從新時代的戰略高度研究調整高速公路收費制度。

從城郊關系、城鄉關系來看，收費公路制度是一種有利于資源向中心城市集聚的制度安排，為規避公路收費帶來的成本，企業和家庭傾向于遷往中心城區。這種制度安排有力支撐了過去幾十年的集中式城鎮化和中心城市發展。但隨著進入新時代，城鎮化由集中式城鎮化進入分散式城鎮化，甚至城鎮化與逆城鎮化相得益彰、相輔相成的階段，進入到以都市圈化為主旋律的新階段之后，這一收費制度，不利于城鄉居民有效獲取效用最大化的職住空間組合，不利于企業在市域范圍內有效獲取成本最小或利潤最大化的增值活動空間組合，不利于引導資金、技術、人才“上山下鄉”，不利于城鄉居民收入分配均等化，制約了鄉村振興，制約了都市圈發展的因素。因此，要從新時代戰略高度研究調整高速公路收費制度。建議率先對郊區農村在城區就業的居民、中心城區在郊區就業的居民和從中心城區轉移到郊區發展的企業及其貨物和人員往來中心城區的車輛實行免收高速公路費等。