淺析《全國重點文物保護單位保護規劃編制要求（修訂稿）》的修訂重點與意義

楊珂珂

（北京建工建筑設計研究院，北京 100037）

1 修訂背景

2004年，為加強文物保護單位保護規劃（以下簡稱“文物保護規劃”）編制和審批的管理，國家文物局頒布了《全國重點文物保護單位保護規劃編制審批辦法》和《全國重點文物保護單位保護規劃編制要求》（以下簡稱《審批辦法》和《編制要求》），對文物保護規劃的編制原則、方法、內容、深度等方面作出了詳細的規定和指導[1-2]。

14年后的2018年，為了“適應文物保護新形勢的需要，充分發揮保護規劃在文物整體保護、環境風貌控制、文物展示利用等方面的重要作用”，國家文物局對《編制要求》進行了修訂，并公開征求意見[3]。

《全國重點文物保護單位保護規劃編制要求（修訂稿）》（以下簡稱《修訂稿》）在《審批辦法》和相關法律法規的框架內，結合文物保護工作的最新要求，按照國務院2005年、2016年兩次頒布的關于加強文物工作的文件[4-5]，對原《編制要求》進行了大幅度的修改和完善，在邏輯體例、規劃銜接、公眾參與等多個方面對文物保護規劃編制工作提出了新的要求和指導。這不僅反映了文物保護工作的最新發展形勢，也是提高文物保護規劃編制水平，進一步做好文物保護工作的重要依據和準則。

2 主要修訂內容

《修訂稿》新增2個章節共21條的內容，對其余20余個條目進行不同程度的修訂完善，從基本原則、方法論的角度進一步規范了編制要求，增強保護規劃的系統性和完整性；從文物類型、規劃目標等方面對規劃成果進行分類細化，提出相應的要求；加強規劃各部分的邏輯聯系，從價值出發，認定保護對象；增加研究方面的內容，完善規劃體例；進一步細分保護區劃分類，加強對本體及周邊環境的管控要求；根據國務院指導意見，強調與相關規劃的銜接，解決協調管理的問題；增加公眾參與的要求，共享文物保護成果，發揮文化遺產在建設社會主義文化強國中的作用。

在各個章節的內容中，此次修訂均進行了全面、系統的修改完善（表1）。

表1 《修訂稿》中主要修訂內容匯總表

2.1 總則

本章共3條，其中1條為新增。

為明確規劃編制的目的和意義，此次修訂新增“指導思想”，闡述規劃編制的作用和方針，強調文物保護與經濟建設、合理利用和可持續發展的關系。

對原《編制要求》總則“成果要求”一條進行深化，展開成單獨一章（第六章規劃成果要求，詳見下文）。

2.2 編制基本要求

本章為此次修訂新增，共11條。

本章從開展文物保護工作的高度，全面、系統地闡述規劃編制的方法，對規劃基本原則、技術路線、重點內容、分類、強制性內容、期限等作出具體要求，強調規劃銜接、價值研究等核心問題。

2.3 規劃文本

本章共16條，其中新增3條（包括1條從規劃說明部分調整至本章）。

本章新增保護對象與價值研究、研究規劃等條目，將價值研究作為認定保護對象的基礎，在現狀評估和規劃措施部分增加了研究方面的內容。

此次修訂將“規劃實施保障”從規劃說明調整至規劃文本，提升了實施保障措施的規劃層級，使文物保護工作得到更加完善的法規支撐。

此外，本章全面深化了文本各個部分的要求，除價值、研究、保障部分外，還重點深化了保護區劃、管理規定、規劃銜接，新增多種區劃手段，增強空間管控力度。

2.4 規劃圖紙

本章原5條，簡化1條調整至附件，修訂后共有4條。

本章全面深化各類圖紙的內容、目的和標準，為呼應文本修訂內容，增加規劃銜接圖、區劃關系圖等規劃銜接圖紙，增加空間管制規劃圖、視廊和高度控制規劃圖等空間管控圖紙。

此次修訂完善圖紙比例表，調整至附件A，保持《編制要求》正文體例的一致性；新增區劃制圖標準表（附件B），規范各類區劃線條、填充的色彩、線型等圖面表達方式，增強圖紙的通用性、可讀性。

2.5 規劃附件

本章原6條，調整1條至規劃文本部分，修訂后共5條。

此次修訂調整規劃附件的體例，把原屬于規劃說明中的專項研究報告、專項評估報告單獨列為附件的組成部分，強調了兩類報告的支撐作用。

規劃說明體例進一步簡化。按照解讀、論證規劃文本的定位，簡化的規劃說明僅包括必要的區劃說明、措施說明、擬開展工程說明、游客容量計算、經費估算說明，增強了可讀性。

此外，為呼應文本修訂內容，專項報告新增社會條件、相關規劃分析報告，基礎資料匯編增加相關規劃、利益相關者協調等內容。

2.6 規劃成果要求

本章為此次修訂新增，共3條。

本章按《審批辦法》的規定，對規劃綱要、保護（總體）規劃、專項保護規劃各類規劃的成果構成、編制深度等作出具體要求，為建立多層次的文物保護規劃體系建立技術標準。

對規劃修編提出具體要求，將原保護規劃的實施情況評估列為修編工作的必要內容，增強了修編規劃的繼承性。

2.7 附則

本章為此次修訂新增，共3條。

本章對《修訂稿》將適用范圍擴大至其他不可移動文物，增強了規劃編制的規范性和統一性。此外，還進一步明確了修訂稿與原《編制要求》的替代關系。

3 修訂重點與意義

3.1 增強整體原則要求，全面深化各項體例

針對歷年來規劃編制中的典型問題，例如，文本與圖紙表達不規范；缺少專項評估結論、說明性文字過多；規劃圖紙與文本缺乏對應關系、缺少必要的圖紙內容、缺少標準的地形圖底圖、精度不夠等一系列問題，《修訂稿》從原則、體例、文本圖紙內容等各個方面，全面深化了對文物保護規劃各組成部分的要求，進一步提高了文物保護規劃的編制水平。

3.2 強調價值核心原則，據此認定保護對象

部分保護規劃價值評估缺乏深度，沒有深入分析文物的內涵，無法指導文物要素的梳理，往往造成保護對象難以明確、文物構成無法認定的問題，為后續的編制造成較大困難。

為此，《修訂稿》第二、三章各增加一條，分別從原則方法和工作程序方面，強調價值研究為核心的文物保護原則，要求通過基礎資料梳理進行價值研究，依據價值開展保護對象認定、分析文物構成，列出文物清單，明確保護對象。

《修訂稿》進一步明確了保護對象的內涵為文物價值的組成要素和載體，擴大保護對象的外延，除一般意義上的文物本體、文物環境外，還將各類構成要素間的關聯列為保護對象的內容之一。

此次修訂落實了《中國文物古跡保護準則（2015）》（以下簡稱《準則》）中保護與管理工作的基本程序[6]，以價值研究為核心認定保護對象，開展評估和制定措施，提升了文物保護規劃各部分之間的邏輯聯系，增強了保護規劃的整體性、科學性。

3.3 增加研究工作內容，完善規劃編制體例

部分保護規劃對研究工作不夠重視，無法全面掌握研究工作現狀，缺少系統性的研究規劃，難以有針對性地指導考古和研究工作。

《修訂稿》第三章增加一條，對研究規劃的方法、內容與特點作出專項要求，規定從保護、管理、利用等多個方面開展相關研究。并針對遺址類文物保護單位，專門提出考古工作計劃的編制要求，支撐遺址分布、區劃等工作開展。

此次修訂根據《準則》的基本要求，將研究貫穿于文物保護工作的全過程[6]，落實了《國務院關于進一步加強文物工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中關于致力挖掘研究文物價值內涵的相關要求[5]，為傳承我國優秀傳統文化奠定了基礎。

3.4 深化區劃管理規定，加強分類空間管控

部分文物保護單位環境較為復雜，缺少分級管控的手段。部分遺址本體分布情況不清，應劃定可能分布范圍。部分規劃的保護區劃缺乏劃定依據，管理可操作性不強，管理規定較為籠統，缺少具體的建設控制要求。

《修訂稿》增加了文物埋藏區、文物可能分布區、環境控制區，并要求針對文物埋藏區制定專項保護管理要求和優先考古工作程序，為本體分布不清、環境情況較為復雜的規劃編制提供了充分的規劃手段。

此次修訂還深化完善了區劃管理規定的要求，要求制定體量、高度、色彩、造型、密度、類型等詳細的建設控制要求，細化了區劃詳圖的制圖要求，新增空間管制規劃圖、視廊與高度控制圖，進一步強化周邊建設管理控制手段。

保護區劃是《文物保護法》中賦予的重要保護手段[7]，此次修訂增加區劃分類、深化區劃管理規定，力求減少和消除文物周邊活動對文物本體及環境產生的消極影響。

3.5 重點強調規劃銜接，解決協調管理難題

部分規劃缺乏與歷史文化名城規劃、城市總體規劃、風景名勝區規劃等相關規劃的銜接，缺少相關區劃重疊區域的管理規定，保護規劃中的管理規定等核心措施沒有納入相關規劃中，給文物保護規劃的施行造成一定困難。

《修訂稿》第二章新增“規劃銜接”一條，要求評估相關規劃關聯程度，制定專項銜接措施，并要求文物保護規劃的空間管制、用地發展等主要措施必須納入相關規劃中。為此，第三、四、五章詳細制定了具體工作要求，增設文本和圖紙相關內容；在附件中增加相關規劃分析的評估報告；在基礎資料匯編中增加相關規劃的摘要內容。

此次修訂落實了《指導意見》中關于多規合一和部門協調的要求[5]，將文物保護規劃核心內容納入城鄉規劃等相關規劃，切實加強了文物保護工作中關于協調管理的力度。

3.6 加強公眾參與力度，共享文物保護成果

部分文物保護規劃缺少公眾和利益相關者措施，在涉及復雜利益關系時，沒有以調查、征詢公眾和相關利益者為基礎，難以制定平衡當地社區和游客等各方群體的合理措施。

《修訂稿》要求制定公眾和社區參與保護利用工作的措施和管理制度，并在基礎資料匯編部分，增加利益相關者協調記錄和規劃調整說明，作為制定公眾參與規劃措施的基礎。

此次修訂貫徹了《國務院關于加強文化遺產保護的通知》中關于建立公眾和輿論監督機制的要求[4]，以及《指導意見》中關于社會力量廣泛參與文物保護利用，文物保護成果更多惠及社會公眾的要求[5]，增加了文物保護工作的社會效益，為保障人民群眾的基本文化權益服務。

3.7 按照保護對象情況，分類細化規劃成果

針對部分保護規劃編制深度不夠，在審批時被調整為規劃綱要，或被要求先行編制規劃綱要的情況，《修訂稿》第二章增加條目，要求根據文物現狀條件和保護管理工作需求確定編制規劃類型：規模特大、情況復雜的文物應編制總體保護規劃；在所在地社會經濟發展亟須、基礎資料尚不能滿足規劃編制要求時，可先行編制保護規劃綱要。

此外，《修訂稿》第六章詳細闡述了對各類規劃成果的組成和編制深度要求，深化落實了《審批辦法》中關于規劃分類的規定[1]，以形成多層級的文物保護規劃體系。

4 結束語

《修訂稿》針對歷年來文物保護規劃工作的主要問題，重點修訂了價值研究與保護對象認定、區劃管理與規劃銜接、公眾參與等多個方面的內容，全面深化文物保護規劃的各項要求，增強了文物保護規劃的整體性、系統性和科學性，為切實加強文物工作，進一步發揮文物資源在傳承和弘揚中華優秀傳統文化中的重要作用奠定了堅實的基礎。

[1]國家文物局.全國重點文物保護單位保護規劃編制審批辦法(文物辦發〔2004〕46號)[Z].2004.

[2]國家文物局.全國重點文物保護單位保護規劃編制要求(文物辦發〔2004〕46號)[Z].2004.

[3]國家文物局辦公室關于征求《全國重點文物保護單位保護規劃編制要求(修訂稿草案)》意見的函(辦保函〔2018〕25號)[Z].2018.

[4]國務院關于加強文化遺產保護的通知(國發〔2005〕42號)[Z].2005.

[5]國務院關于進一步加強文物工作的指導意見(國發〔2016〕17號)[Z].2016.

[6]國際古跡遺址理事會中國國家委員會.中國文物古跡保護準則(2015)[EB/OL].[2017-11-21].http://www.icomoschina.org.cn/uploads/download/20151118121725 download.pdf.

[7]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國文物保護法(2017修正)[Z].2017.