國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的立法思考

摘要：國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)直接由本級(jí)人大產(chǎn)生，并受其監(jiān)督;國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)對(duì)上一級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督;國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使反腐敗職能;國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)可依法行使國(guó)家司法機(jī)關(guān)的某些權(quán)限。國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)重大的政治改革，它需要中國(guó)憲法學(xué)的有效回應(yīng)。這也引發(fā)了我們回顧和反思中國(guó)憲法學(xué)的研究思路。審慎考慮監(jiān)察委員會(huì)命名或許更符合憲法的民主本質(zhì)，這也涉及我們要建立何種憲制權(quán)力架構(gòu)。

關(guān)鍵詞：國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān);國(guó)家監(jiān)察法;國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)

一、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與地位

第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）規(guī)定，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）確定，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。根據(jù)上述《決定》和《方案》，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與地位可分解為：國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與“一府兩院”一樣，是直接由本級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)、受本級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)。

二、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)的程序

國(guó)家監(jiān)察法除了應(yīng)規(guī)定國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限和監(jiān)察手段外，還應(yīng)明確規(guī)定國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)的程序，國(guó)家監(jiān)察法特別有必要設(shè)計(jì)和確立下列幾個(gè)方面的程序制度：一是監(jiān)察公開制度。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持在陽光下行使權(quán)力，在陽光下辦案，防止和杜絕“暗箱操作”。二是公眾參與制度。監(jiān)察工作雖然更多地需要依靠專業(yè)技術(shù)，但不能神秘化，必須同時(shí)依靠廣大群眾，必須堅(jiān)持公眾參與的原則，從發(fā)現(xiàn)案件線索，到調(diào)查取證，到審理決定，都必須保證一定方式的公眾參與。這不僅是保證辦案質(zhì)量的要求，也是保障當(dāng)事人人權(quán)的法治要求。至于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)履職運(yùn)作的具體程序，國(guó)家監(jiān)察法立法可參考中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第七次會(huì)議通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》中規(guī)定的程序，包括線索處置、談話函詢、初步核實(shí)、立案審查、審理和作出處分、處理決定的具體步驟、流程和方式。

三、制定《國(guó)家監(jiān)察法》的必要性

（一） 制定《國(guó)家監(jiān)察法》是彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)察制度不足的必然要求

1997 年制定、2010 年修訂的《行政監(jiān)察法》在加強(qiáng)行政監(jiān)督，促進(jìn)法治政府和廉潔政府建設(shè)，保持政令暢通，提高政府工作效率等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著時(shí)代的變化，該法已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，亟待全面修訂。在監(jiān)察機(jī)關(guān)定位上，《行政監(jiān)察法》將監(jiān)察制度定位為政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，在監(jiān)督對(duì)象上僅涵蓋國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，未將立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等其他行使公權(quán)力的公職人員納入，存在監(jiān)督空白和盲區(qū)。制定全新的《國(guó)家監(jiān)察法》，取代《行政監(jiān)察法》，對(duì)監(jiān)察制度進(jìn)行徹底重構(gòu)，是新形勢(shì)下彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)察制度不足的必然要求。

（二）制定《國(guó)家監(jiān)察法》是實(shí)現(xiàn)反腐制度化、法治化的客觀需要

目前，我國(guó)行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制包括行政監(jiān)察和審計(jì)，外部監(jiān)督機(jī)制則包括司法監(jiān)督和輿論監(jiān)督。盡管這些監(jiān)督方式都取得了一定成效，但并未根治腐敗問題。這反映出，在現(xiàn)有機(jī)制下，單純加大反腐敗治理的力度難以徹底解決腐敗問題，必須對(duì)反腐體制進(jìn)行整體性的重構(gòu)和變革，徹底解決舊有制度中的痼疾，才能從根本上解決腐敗問題。從國(guó)外反腐敗立法的演進(jìn)過程也可以看出，反腐敗是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須通過立法的方式，建立預(yù)防懲治的系列制度，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。

四、 監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法設(shè)計(jì)

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)性質(zhì)的憲法設(shè)計(jì)是人民監(jiān)察委員會(huì)還是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)

監(jiān)察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)命名為“人民監(jiān)察委員會(huì)”而非“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”？這關(guān)乎憲法確立的社會(huì)主義民主形式和監(jiān)察機(jī)關(guān)的屬性定位。現(xiàn)在推進(jìn)三省市試點(diǎn)并將在全國(guó)推行的都是將監(jiān)察機(jī)關(guān)稱為“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”，然而，我們?nèi)タ雌渌麌?guó)家機(jī)關(guān)，大多數(shù)皆在名稱中帶有“人民”字樣，比如“大同市人民代表大會(huì)常委會(huì)”“大同市人民政府”“大同市中級(jí)人民法院”“大同市人民檢察院”等。根據(jù)新中國(guó)的政治傳統(tǒng)，國(guó)家機(jī)關(guān)冠以“人民”字樣，以彰顯國(guó)家機(jī)關(guān)的人民性。

（二）監(jiān)察機(jī)關(guān)性質(zhì)的憲法設(shè)計(jì)是監(jiān)察權(quán)還是行政權(quán)

眾所周知，劃分權(quán)力是設(shè)計(jì)政體、配置權(quán)力的基本原理。自孟德斯鳩以降，將權(quán)力按照其內(nèi)容和性質(zhì)劃分為三種——立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，早已成為共識(shí)并得到廣泛應(yīng)用，這成為政治文明的重要標(biāo)志。此種分類盡管遭遇了功能主義的“新分權(quán)說”的挑戰(zhàn)，但因?yàn)槠浼婢邔?shí)體性與形式性而具有強(qiáng)大的說服力，尚未動(dòng)搖。這個(gè)框架也成為我們理解憲法工程尤其是憲法設(shè)計(jì)的重要基礎(chǔ)。新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)雖獨(dú)立于政府部門，但其所行使的權(quán)力仍具有強(qiáng)烈的行政權(quán)特征，例如它的監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)中主要就體現(xiàn)了國(guó)家機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的不平等關(guān)系。不得不指出的是，政黨內(nèi)部治理的權(quán)力屬性亦具有行政的特征。監(jiān)察權(quán)的屬性可否推及于此？在已經(jīng)成熟的三種行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)之外架設(shè)國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，必須要從民主形式上進(jìn)行整體考量，重新加以設(shè)計(jì)。推行國(guó)家監(jiān)察體制改革，未來所設(shè)計(jì)的國(guó)家權(quán)力就區(qū)分為四大類別，分別是立法、行政、司法和監(jiān)察，這里的監(jiān)察權(quán)或許是一種混合型的權(quán)力，既包括了代表制民主下的代表責(zé)任（傳統(tǒng)的議會(huì)監(jiān)督權(quán)），又掌握了一定的行政調(diào)查處置權(quán)，甚至包括了一定的司法性權(quán)力。

五、結(jié)語

制定《國(guó)家監(jiān)察法》是彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)察制度不足的必然要求，是實(shí)現(xiàn)反腐制度化、法治化的客觀需要，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。制定《國(guó)家監(jiān)察法》必須堅(jiān)持正確的立法思想和立法導(dǎo)向，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的定位和運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的全覆蓋，完善監(jiān)察手段和監(jiān)察程序，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約，設(shè)計(jì)好監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制，確保在法治軌道上推動(dòng)改革。

參考文獻(xiàn)：

[1] 秦前紅.困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國(guó)家監(jiān)察——我國(guó)監(jiān)察體系的憲制思考[J].中國(guó)法律評(píng)論，2017（1）.

作者簡(jiǎn)介：

湯思芹（1993-），女，漢族，湖北荊門人，碩士研究生，研究方向：法律實(shí)務(wù)。