暫時性保護制度在我國土地征拆中的應用研究

摘 要：隨著近年來城鎮化的快速推進，由于相關法律并不健全，征地拆遷帶來的被征拆或其他利益相關者的損害等問題日益突出，通過將暫時性權利保護制度引入征地拆遷，完善條款和保全制度，有效保護被征拆戶的合法權益，降低征地拆遷的負面影響。

關鍵詞：暫時性保護；土地征拆；應用

中圖分類號：R783.5 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）08-0144-02

作者簡介：石凌（1982-），女，漢族，湖南湘潭人，湘潭大學法學院，碩士在讀，研究方向：憲法與行政法學。

暫時性權利保護制度是法院在終審裁判作出之前依申請或依職權采取的權利保障措施，包括對某一特定事實狀態單方變動的禁止以及權利內容的先予實現。征地拆遷是政府基于公共利益考慮取得土地使用權的重要途徑，然而實際執行過程中，由于事先論證評估不夠充分或采取措施不當，因而給被征拆或其他利益相關者帶來權益的損害，甚至造成不可彌補的嚴重后果。在此情形下，行政訴訟的暫時性保護制度不失為保護土地征拆中利益相關者的正當權益一種有效范式。

一、暫時性保護制度的特點

（一）暫時性保護制度是防患于未然的權利保護

暫時性法律保護制度屬于是為避免當事人遭受難以恢復之損害而設立的，以排除公法上權利受侵害為目標的實體請求權的第一次權利保護。故該制度適用于損害還未發生之時，具有防范于未然的特點。

（二）暫時性法律保護中間狀態的法律規制

暫時性法律保護是法院在訴訟終局判決之前所作出的臨時裁定，是緊急的、中局性的權利救濟。它將訴訟雙方關于案件的主要爭議焦點保留在之后的本案訴訟程序當中，僅僅對是否準許進行暫時性權利保護進行迅速的要件判斷，經過利益的衡量、裁定有無對相對人進行臨時保護的必要性，而不是法律糾紛的終局解決。

二、土地征拆中適用暫時性保護制度的必要性

（一）能有效保護被征拆方的正當權益

從理論上意義上來講，征拆雙方屬于平等的民事主體，但征拆方在被征拆方拒絕簽署征拆安置補償協議時可申請拆遷裁決，最終經由行政機關自行強制執行或申請人民法院強制執行途徑實現其征拆目標。而且根據征拆的有關法律條例規定，征拆許可證公告后，征拆范圍內的相關活動被凍結，被征拆方不得改變土地和房屋的用途，不得出租、出售、改建、擴建征拆土地上的房屋。被征拆方只能向征拆方出售其被征收土地上房產，別無其他選擇。這事實上是一種強制的、不能自由選擇對象的交易行為，其背后有著一種強制力威脅存在，實質上雙方的地位是不平等的。征拆方通過申領征拆許可，取得了事實上對被征拆方及其他利害關系人的強制力，而處于強勢的地位。因而，出于利益最大化逐利性，征拆方極有可能偏離市場公平贖買的原則，采取強制征拆的方式為房地產商的商業開發保駕護航，侵犯被征拆方的權益。暫時權力保護制度可以使補償協議不能達成而需要行政機關居中裁決時，保障征拆在訴訟期間不被強制執行，從而有效保護被征拆方的正當權益。

（二）能有效降低政府征拆的負面影響

由于某些項目有進度時間的要求，為追求征拆效率，征拆有權機關往往通過集中執法，采取極端方式非法強制逼遷。這種征拆過程中“擾亂市場、敗壞黨風”的暴力行政，給政府形象帶來了嚴重的負面影響，將政府和群眾對立起來，也嚴重影響到執法者的權威，甚至造成征拆雙方激勵的沖突。暫時性保護制度給予征拆雙方更多溝通協商的回旋時間和機會，在一定程度上能有效抑制暴力強拆行為。

（三）能有效避免不可逆的嚴重后果產生

征拆過程中往往會對征收土地上的建筑、文物等附著物造成不可恢復的嚴重破壞。近年來，在各地的“舊城改造”“新區建設”的浪潮中，不斷報道出珍貴文物、古建筑在“不知情”的情況下被“誤拆”，造成了難以估量的重大損失的情況。而事實上，這種強拆不少是在文物保護部門或其他利益相關者的呼吁、阻止下執行的，然而，沒有及時停止執行的暫時性保護制度，事后的補救也就毫無意義。

三、暫時性保護制度在我國土地征拆上主要局限

（一）立法上缺乏合理的依據

目前，體現暫時性保護制度的《行政訴訟法》僅僅在第44條對停止執行制度進行了規定，而這一條也奠定了“起訴不停止執行原則”的基礎。盡管這一原則有利于提高行政效率，但與行政訴訟法保障相對人權益的宗旨違背，以致在實際上強化了征拆方與被征拆方的不平等關系，不利于保護弱勢的被征拆放及利益相關者。按照行政訴訟不停止執行原則，征拆裁決一旦作成，強拆就不可避免。因為訴訟不影響征拆主管部門申請法院強制執行，更不影響政府責成有關部門強制執行。一旦征拆完成，即便裁決違法，也只涉及賠償問題，不可能恢復原狀。

此外，立法上也缺乏對暫時性保護制度的保全制度的體現。因此無法在征拆行政訴訟終局判決之前，設立保全程序以保證將來強制執行，或為防免有爭執的法律關系發生重大損害或急迫的危險（暫時調整）。

（二）征拆制度存在明顯缺陷

首先，體現在征拆項目公共利益標準模糊。在以經濟增長的為政績觀的主導下，地方政府大力招商引資，許多純商業性的開發項目借公益的名義取得土地征拆合法的強制性。而對利益的追求使得他們大多以削弱被征拆方依法享有的公平補償作為獲利來源。間接地也造成了被征拆方與政府的對立，也為其正當的權益主張帶來障礙。

其次，現行拆遷制度遺漏其他利益相關者的權益。現行制度僅僅以征拆房產的產權人為補償對象，房屋的居住權人和承租人等因房屋形成的權利在征拆中消失，且不可能復原。但征拆中房屋的承租人和居住權人的安置、補償的權益卻沒有可支持的法律依據。

四、完善土地征拆暫時性保護制度的建議

（一）通過解釋條例細化《行政訴訟法》停止執行條款

我國《行政訴訟法》第44條停止執行條款的規定甚為粗陋，停止執行制度實體審查標準的三個例外條款包含了諸多如“難以彌補的損失”、“公共利益”等內容不明確、不確定法律概念，必須經解釋將其具體化。一方面，通過法律的解釋條例使這些法律概率的含義明晰單一，讓人能準確理解解讀。另一方面，明確停止執行的效力范圍、規則，避免與其他條例規定不沖突，增強現實中的可操作性。

（二）完善暫時性保護的保全制度

保全制度實質上是司法權對行政權的干預，通過財產保全或先予執行保護當事人正當權益。保全制度是一種消極、被動的權利保護，需要當事人提出申請，要求保全案件屬于行政訴訟受案范圍、法院需有管轄權、申請人適格、有權利保護的利益等等。申請啟動保全制度還需案件在保全制度的保護范圍內、當事人有保全救濟需要等特別條件。在土地征拆中，經法院認定屬于保全范圍內的被征拆方權益，包括需要保護的文物、古建筑等，均適用于保全制度。

（三）拓寬先予執行的范圍

我國行政訴訟中的先予執行僅限于與財產有關的給付請求訴訟中，不涉及財產內容的行政訴訟無法進行暫時性權利保護即先予執行。但隨著時代發展，征地拆遷新的問題涌現，比如文物、古跡的“被征拆”等，可以將暫時權利保護制度擴展至這些需要保全的非財產性請求訴訟，將有助于構筑我國較為完整的行政訴訟保全程序。

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