我國校園足球特色學校管理的組織結構與機制研究

于振峰，楊獻南

（1.首都體育學院體育教育訓練學院，北京 100191；2.北京師范大學體育與運動學院，北京 100875）

校園足球是我國體育發(fā)展理念不斷更新、足球發(fā)展戰(zhàn)略轉變的重要載體。學校作為校園足球有序開展的依托，其建設必然處于關鍵位置。教育部等六部委印發(fā)的《關于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》中，提出到2020年建設2萬所左右的校園足球特色學校，到2025年達到5萬所。以扶持特色引領普及，遴選一批全國青少年校園足球特色學校，支持其加強建設、深化改革、提高水平及辦出特色，充分發(fā)揮其在發(fā)展校園足球中的骨干、示范和帶動作用 。然而，截至2018年底，教育部已遴選全國青少年校園足球特色學校的數量就已達24 126所，提前完成了2020年的預期建設目標。可以說，我國校園足球特色學校的建設進程逐步加快。2018年3月，教育部辦公廳印發(fā)的《關于加強全國青少年校園足球特色學校建設質量管理與考核的通知》提出，要明確校園足球特色學校的日常監(jiān)管主體和監(jiān)管責任，明確質量建設的第一責任人，同時強化組織管理，接受社會監(jiān)督 。從這個角度看，組織管理問題是當前我國校園足球特色學校建設發(fā)展過程中不可忽視的重要問題。由此，本文從管理的視角探討我國青少年校園足球特色學校管理的組織結構以及運行、動力和監(jiān)督機制，以期為優(yōu)化我國校園足球特色學校管理的組織結構，實現我國校園足球特色學校的科學化管理提供有益的借鑒。

1 我國校園足球特色學校管理的組織結構分析

校園足球特色學校最初是在2014年11月全國青少年校園足球工作電視電話會議上提出來的，在國家正式文件中，校園足球特色學校首次是在《教育部辦公廳關于做好全國青少年校園足球特色學校及試點縣（區(qū)）遴選工作的通知》（教體藝廳函〔2014〕46號）中出現，標志著校園足球特色學校的管理工作正式啟動。總體來看，我國校園足球特色學校管理采用的是一種自上而下的垂直式的組織結構。在內容上，校園足球特色學校管理涉及3個方面：第一，校園足球特色學校的創(chuàng)建（準入）管理；第二，校園足球特色學校的考核管理；第三，校園足球特色學校的退出（淘汰）管理。而涉及的組織機構，目前有教育部（全國校足辦）、省級教育部門（省級校足辦）、市級教育部門（市級校足辦）、縣級教育部門（縣級校足辦）、學校。整個管理的組織機構（圖1），教育部體衛(wèi)藝司（全國校足辦）組建2個評審專家組，分別為遴選評審專家組和復核評審專家組，主要負責我國校園足球特色學校的準入和淘汰的審核工作，為全國校足辦提供決策依據。同樣，省級、市級、縣級校足辦也成立評審專家組，負責申報學校的條件審查以及本區(qū)域校園足球特色學校的檢查評估工作，為本級教育部門的推薦上報提供決策依據。

從學校角度看，申報學校的申報材料按照既定的行政邏輯逐級推薦上報，最后由教育部綜合認定和命名。而根據教育部辦公廳印發(fā)的關于加強全國青少年校園足球特色學校建設質量管理與考核的通知，各省級教育行政部門根據要求，嚴格按照《全國青少年校園足球特色學校復核指標體系》，組織開展了本地區(qū)全國青少年校園足球特色學校建設質量情況復核工作。經匯總各地報送的復核結果，并商相關省級教育行政部門，全國校足辦決定取消8所學校的全國青少年校園足球特色學校資格、責令29所全國青少年校園足球特色學校限期整改 。由此可知，對校園足球特色學校的復核檢查，也是按照行政邏輯由下至上將復核檢查的結果逐級上報，最后由全國校足辦并商省級教育行政部門對不合格的特色學校實施取消資格或限期整改的懲罰。整個組織管理，無論是校園足球特色學校的準入還是退出，都是按照行政管理邏輯，逐層上報和反饋，最終由全國校足辦進行結果的決策。

2 我國校園足球特色學校的管理機制及存在問題

所謂的管理機制，是以客觀規(guī)律為依據，以組織結構為基礎，由若干子機制有機組合而成的。從本質上看，管理機制是管理系統的內在聯系、功能及運行原理，決定著管理的實際功效 。據此，我國校園足球特色學校的管理機制可從運行機制、動力機制和監(jiān)督機制進行深入的探討與分析，找出存在問題，進而針對性優(yōu)化。

2.1 運行機制分析

運行機制是指在管理過程中，各要素或部門之間的相互聯系和作用及其制約關系。管理的組織結構決定其運行機制。從圖1可知，總體來看，我國校園足球特色學校管理的各個部門是自上而下進行聯系的。對各部門的職能和作用，國務院足球改革發(fā)展部際聯席會議主要負責校園足球發(fā)展的整體規(guī)劃及與中國足球之間關系的定位；教育部體衛(wèi)藝司（全國校足辦）負責校園足球特色學校建設的總體規(guī)劃、對申報學校進行綜合認定與命名、對復核不合格的校園足球特色學校進行淘汰并取消資格；省級教育行政部門（省校足辦）負責審核市級教育部門上報推薦的學校名單，并依據屬地管理原則，負責本地區(qū)全國校園足球特色學校建設質量的日常指導和監(jiān)管，對全國校園足球特色學校和本地區(qū)命名的省級校園足球特色學校進行統籌管理、指導和監(jiān)督。而對市級和縣級教育部門（校足辦）負責對申報學校的材料審查、上報推薦名單以及特色學校的檢查評估。從相互關系看，整個校園足球特色學校的組織管理在形式上具有較為嚴密的行政邏輯體系，各部門能夠較好地協同配合，對校園足球特色學校的前期遴選準入、中期檢查評估和后期淘汰退出的實現奠定了良好的組織基礎。但從制約關系的角度，只有上級對下級形成了行政制約，缺少下級對上級的監(jiān)督。

整體上看，我國校園足球特色學校管理初步形成了順暢的運行機制，但仍存在一定的問題。第一，對申報學校的準入，部分地方審核把關不嚴，以致有些不夠條件的學校進入了推薦名單，甚至出現重復申報的問題，即已經是校園足球特色學校，又進行了申報。第二，缺少上下協同配合的實地考察，只有教育部的隨機抽查遠遠不夠，并未從源頭上切斷弄虛作假、瞞報等現象的發(fā)生，一定程度上產生了不公平的問題。第三，對整個特色學校的準入和退出過程沒有形成監(jiān)督。從某種意義上講，當前校園足球特色學校的管理只有權力輸出，沒有權力制約和相應的反饋機制，這一點將在約束機制里面詳細說明。總之，我國校園足球特色學校管理的運行機制還存在許多亟待完善的問題，相關部門需要高度重視，盡快加以完善和修正，保障我國校園足球特色學校管理的運行機制良性運轉。

圖1 我國校園足球特色學校管理的組織結構及運行機制示圖

2.2 動力機制分析

一般情況下，動力的來源包括外部動力和內部動力。如果事物的發(fā)展缺少動力或動力不足，該事物的發(fā)展將是短暫的，且可能很快面臨消亡的風險。同樣，我國校園足球特色學校管理的動力來源，也有外部和內部動力。外部動力主要是政府的政令和社會責任使然，尤其政府政令的推動，對實現我國校園足球特色學校的科學化管理具有重大意義。例如，教育部辦公廳連續(xù)4年印發(fā)的《關于全國青少年校園足球特色學校及試點縣（區(qū)）遴選的通知》《關于加強全國青少年校園足球特色學校建設質量管理與考核的通知》《關于做好全國青少年校園足球特色學校復核的通知》等，這些文件政令通過下達命令或通知等方式，要求相關部門或人員完成校園足球特色學校的管理工作，層層壓實特色學校的管理職責，此為政令推動的主要表現。關于社會責任的動力源，一方面，中國足球競技水平較低，國人對國足表現具有較高的期待，足球的社會關注度較高，而校園足球作為中國足球改革發(fā)展的重要部分，是足球轉型發(fā)展的重大戰(zhàn)略轉移，近年來受到社會各界的廣泛關注。另一方面，校園足球上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展校園足球成為一種社會責任，而校園足球特色學校作為推進校園足球發(fā)展的主要陣地，其管理也受相關部門社會責任履行的推動。內部動力主要是利益驅動和競爭驅動。利益驅動，是我國校園足球特色學校管理的動力機制中最基本的力量。政府的政令通過行政關系下發(fā)后，如何轉化成地方教育部門的內在動力，此即為利益使然。校園足球特色學校遴選準入、復核等工作做得好，既能得到上級部門的肯定與支持，還能以此為籌碼獲得更大的利益空間。而內部的競爭驅動，是指橫向的地方教育部門之間存在的競爭，這種競爭實質也是利益驅使。如果他們之間沒有利益交互，也很難調動其對特色學校管理的積極性。

總體來看，我國校園足球特色學校管理的動力來源相對充足（圖2），基本能保證校園足球特色學校管理的需求。然而，當下動力主要來自政府的政令推動，以政策文件的形式，逐級下發(fā)通知，要求有關部門做好特色學校管理工作，但各地方的內生動力不足，主要表現在以下2方面。第一，對特色學校的總體布局和規(guī)劃不關注。在管理過程中，沒有嚴格按照頂層設計的要求執(zhí)行。從全國校園足球特色學校的靜態(tài)總量看，目前小學、初中、高中特色學校的數量分別為12 017所、7 519所和4 599所，其配比約為2.6：1.6：1，這與教育部要求的6：3：1的學段比例還有一定的差距，此結果與劉海元提出的不同學段比例存在問題是較為吻合的。第二，部分地區(qū)報送申報學校的遴選材料不積極，延緩了工作進展。例如，2018年的特色學校遴選評審中，全國大部分省（區(qū)、市）能按時上交申報材料，但內蒙古、廣西、貴州、湖北、云南等省份臨近審核工作開始前，這些省份的申報材料才被催要上來。誠然，僅靠政府政令的外部推動，在一定階段能促使我國校園足球特色學校管理工作產生良好狀態(tài)，但內生動力不足將不利于對其長期管理工作的實現。

圖2 我國校園足球特色學校管理的動力來源示圖

2.3 約束機制分析

所謂的約束機制是指對管理系統行為限定與修正的功能與機理，它是管理機制的重要組成部分，沒有約束的管理是很難想象的，管理效果也是可以預知的。從管理學角度（圖3），約束機制主要包括4個方面的約束因素，即權力約束、利益約束、責任約束和輿論監(jiān)督。當然，對不同事物的約束可能側重點有所不同。從目前來看，我國校園足球特色學校管理的約束因素主要是責任約束和輿論監(jiān)督和利益約束。責任約束體現在：2018年3月，教育部辦公廳印發(fā)了《關于加強全國青少年校園足球特色學校建設質量管理與考核的通知》。這份通知明確了校園足球特色學校的管理責任和任務分工，對校園足球特色學校的日常監(jiān)管主體和監(jiān)管責任做了明確部署，同時明確校長是特色學校質量建設的第一責任 。顯然，在責任約束方面，相關部門已經做了大量工作。而對輿論監(jiān)督，一方面是媒體報道。當前涉及校園足球特色學校管理的主要是特色學校的復核檢查等方面，例如，在人民網推送的《全國校足辦取消8所全國青少年校園足球特色學校資格》、搜狐網推送的《安徽省教育廳校園足球特色學校復核督查組蒞臨銅陵市二中指導工作》等。另一方面是公眾的輿論導向，包括家長、教師、學生等在內的社會公眾的話語的監(jiān)督，這些也對校園足球特色學校的管理起到了一定的約束作用。對利益約束，教育部明確校長是校園足球特色學校建設質量的第一負責人，且要求地方教育行政部門要把推進校園足球特色學校質量建設情況作為考核校長的重要依據，即校長的切身利益與特色學校的建設質量掛鉤。通過幾個方面的約束，形成了我國校園足球特色學校管理的約束機制，收到了一定的監(jiān)督成效。

圖3 我國校園足球特色學校管理的約束因素示圖

然而，對權力約束，目前相關部門并未出臺政策文件或制定權力約束制度。而無論是校園足球特色學校的遴選審核，還是復核檢查，基層教育行政部門（地方校足辦）的權力過于集中，需要進行必要的監(jiān)督或限制。一方面，在特色學校的遴選審核階段，根據目前的評審程序，基層教育行政部門的推薦與否基本決定了申報學校是否能夠取得校園足球特色學校的資格，缺少必要的權力監(jiān)督。另一方面，對地方各級教育部門的權力約束缺失，部分地方出現重復申報校園足球特色學校的情況就是最有力的證明，甚至出現了2017年被全國校足辦取消資格的特色學校又出現在2018年的特色學校遴選名單中。儼然，地方教育行政部門在申報學校的推薦上，可能存在權力濫用的問題。

3 完善我國校園足球特色學校管理機制的路徑選擇

3.1 優(yōu)化部門分工，上下協調聯動

目前，對校園足球特色學校的遴選審核只限于申報學校的書面材料，唯一的實地考察是教育部在綜合認定階段對申報學校的隨機抽查，沒有形成上下聯動的審核機制。針對這個問題，本文認為，應建立上下聯動的雙向審核考察機制，即基于書面申報與反向實踐考察的互動式的審核方式。所謂的反向實踐考察，是指地方教育行政部門組織專家以學校的申報材料為依據，實地考察申報學校的教學訓練、條件保障等具體情況，并將考核結果記錄于審核意見中，以確保申報學校的支撐材料的真實可靠性。這種互動式審核形成的前提是各部門需要進行合理的分工合作，它不僅能增強申報學校的緊迫感和積極性，防止申報材料造假的行為發(fā)生，還能有效避免那些采取非正常手段獲取申報名額的學校入圍。此外，盡管這種方式相較于單向書面申報審核的方式，耗費、成本有所增加，但從收益來看，互動式審核要比單向審核收益高。因為僅靠單向書面申報審核，一旦個別申報學校上報虛假材料，將對整個校園足球特色學校遴選產生惡劣影響。此外，上下聯動還有另外一層意思，即實地考察方面，應建立頂層的隨機抽查與基層的全面考察形成聯動效應，促使我國校園足球特色學校管理的運行機制更加暢通和協調。

3.2 激活內生動力，轉化外部動力

政府的政令推動是目前我國校園足球特色學校管理的主要動力來源，如何激活內生動力源，同時促使外部動力轉化成內生動力，是我們需要認真思考的問題。針對校園足球特色學校管理的內生動力的激活問題，本文認為，對利益驅動的激活，應先弄清楚校園足球特色學校在管理過程中涉及哪些利益和利益主體。一般情況下，地方教育部門的利益訴求是增加特色學校建設規(guī)模，提高自身的政績，而特色學校校長的利益訴求是提高校園足球活動效果，申報學校的利益訴求是爭取自身條件符合標準而獲得命名資格，教育部的利益訴求是完成國家建設校園足球特色學校的重大戰(zhàn)略任務。明確各利益主體的需求之后，再進行針對性的綜合施策。此外，還應注意將外部動力進行轉化，使之成為促使激活內生動力的推手。在目前依靠政府的政令或通知推動的情況下，主動將政令內容與被令主體的利益訴求進行對接，進而使其成為激發(fā)內生動力的催化劑。總之，我國校園足球特色學校管理的動力機制的進一步優(yōu)化，需要全力激活內生動力，同時也要轉化外部動力。

3.3 制定權力清單，強化權力監(jiān)督

從目前來看，我國校園足球特色學校管理的約束機制不健全。針對權力濫用問題，本文認為，相關部門應制定權力清單，進一步強化權力監(jiān)督。具體來說，第一，無論是校園足球特色學校的遴選審核還是復核檢查，應進一步明確地方教育部門的權限，以列單的形式進行清楚地展現，防止部分地方權限范圍的擴大化。第二，制定與權力相對應的制約與懲罰制度，在實踐操作中，一旦出現權力濫用的情況，應對權力濫用者及其部門進行處罰，嚴格按照國家法律法規(guī)執(zhí)行，實現權力、責任與監(jiān)督的相輔相成。第三，對校園足球特色學校校長的責任落實要加強監(jiān)督，使得校長是特色學校建設質量第一負責人的舉措真正落地。一方面，加強校長培訓，深化他們對建設校園足球特色學校重大意義的認識，提高政治思想覺悟以及對足球教育功能的理解；另一方面，制定詳細的監(jiān)督舉措，落實校長作為第一責任人，應該具體承擔哪些建設責任，同時也要對其責任落實情況進行定期考核。

4 結 語

我國校園足球特色學校建設初具規(guī)模，產生了廣泛的社會影響力。如何實現科學化管理是一個現實問題。當前，我國校園足球特色學校管理采用的是一種自上而下的垂直式的組織結構，省級教育行政部門負責統籌管理本地區(qū)國家級和省級校園足球特色學校，且已經初步形成了適合自身特點的管理機制。然而，仍存在部門分工不合理，上下管理聯動不協調；動力來源單一，缺乏利益驅動；權力監(jiān)督和約束機制不健全等問題。由此，本文提出了優(yōu)化部門分工，上下協調聯動；激活內生動力，轉化外部動力；制定權力清單，強化權力監(jiān)督等完善我國校園足球特色學校管理機制的路徑選擇，希望能為我國校園足球特色學校的科學化管理添磚加瓦及其為管理實踐提供有益參考。