涉農職務犯罪法律適用問題研究

魏文波　陸菁　鄭艷華　吳可嘉

關鍵詞 涉農職務犯罪 瀆職犯罪 貪污賄賂犯罪

基金項目：本文為2017年度貴州省人民檢察院檢察理論研究課題“涉農職務犯罪法律適用問題”成果。

作者簡介：魏文波，貴州省貴陽市花溪區人民檢察院；陸菁，貴州職業技術學院講師；鄭艷華，貴州醫科大學法醫學院講師；吳可嘉，貴州省貴陽市花溪區人民檢察院。

中圖分類號：D924.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.332

一、涉農職務犯罪概述

（一）涉農職務犯罪基本內涵

一般認為，職務犯罪是指“國家工作人員利用職務之便貪污公共財物、收受賄賂或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，破壞國家工作人員職務行為廉潔性或者國家機關正常管理活動的行為。” 涉農職務犯罪是職務犯罪發生在“三農”領域的統稱，其作為職務犯罪類罪概念項下子概念，在建設社會主義新農村背景下具有特定含義，是指“在社會主義新農村建設中，國家工作人員以及依照法律從事公務的人員，利用職務上的便利條件，或濫用職權，或不正確履行職責所實施的，侵犯農民切身利益，侵害農村社會穩定和農業健康發展，依照刑法規定應受到刑罰處罰的行為的總稱。”

從涉農職務犯罪的構成要件上看，犯罪主體主要是國家工作人員以及依照法律從事公務的人員，農村基層組織人員是否屬于廣義上的國家工作人員，下文將詳細闡述，在此不贅；犯罪客體方面，侵犯的是黨和國家正常管理秩序和農村基層組織人員履行公務活動的廉潔性；犯罪主觀方面，包括故意和過失，此與普通職務犯罪一致，故意如貪污罪、受賄罪等，過失如玩忽職守罪等；犯罪客觀方面，主要是在從事公務活動或協助政府從事管理活動中，利用職務便利，侵吞、挪用公共財物，收受或索取他人財物謀取非法利益，不履行或不正確履行職責致使國家、集體利益遭受重大損失。

（二）涉農職務犯罪查辦情況及特點

1.全國和貴州省檢察機關近年來涉農職務犯罪查辦情況分析

第一，2013年至2017年上半年，全國檢察機關嚴肅懲治涉農領域職務犯罪，共查辦53560人 ，涉案環節主要涉及征地拆遷、扶貧救災、農田水利建設、農業補貼申報審核及管理發放環節、社會保障等。其中，2014年查辦9913人，2015年查辦11839人，2016年查辦17410人。第二，2013年至2017年上半年，貴州省檢察機關立案偵查發生在群眾身邊、損害群眾利益的職務犯罪3107件3954人，涉案領域主要集中在扶貧攻堅、就業創業、社會保障、征地拆遷、社會保障及扶貧等。 其中，2013年查辦688件883人，2014年查辦669件846人，2015年查辦246件285人，2016年查辦民生領域職務犯罪706件904人。 2017年1-8月，查辦民生領域職務犯罪案件798件1036人，其中，鄉鎮站所、農村基層組織人員375人，通過辦案為國家挽回直接經濟損失約2.9億元。

無論從全國還是貴州省查辦情況看，發案環節主要集中在征地拆遷、扶貧救災、農田水利建設、農業補貼申報審核及管理發放環節、社會保障等。

2.涉農職務犯罪的特點

第一，窩串案占比較大。近年來反腐敗力度加大，涉農職務犯罪單獨作案的數量有所減少，以上下級、跨地區的同行業系統內部、管理人員與村支“兩委”、村支“兩委”與村民等“抱團”式為特征的窩串案占比較大。如陜西省西安市檢察院近年來查辦扶貧領域職務犯罪40案85人中，窩案就有23件65人，窩案人數占比76.5% 。

第二，貪污賄賂犯罪比重較大。多數涉案人員掌握惠農資金分配、審批、發放等本應分權制約的權力，極容易發生或弄虛作假，或虛認冒領等貪污賄賂犯罪。如貴州省貴陽市花溪區檢察院近五年查辦涉農領域職務犯罪81件116人，其中貪污賄賂案件共計54件85人，占查辦總件數和總人數的66.7%和73.3%。

第三，作案隱蔽性強。主要表現在：巧設行受賄名目，企圖蒙混過關。行賄人時常利用春節等節假日，通過紅包、感謝費、辛苦費等方式向犯罪人行賄；多有中間人從中引薦、撮合，使得當事人之間在互不見面的情況下“辦成事”，縮小犯罪知情范圍。更有甚者，犯罪人多次假借生活所需、老家修房建房等借口，分別向多名人員索要賄賂款，企圖為受賄行為披上“合法外衣”。

第四，涉案金額小，影響惡劣。涉農職務犯罪“小官巨貪”雖是典型，但“小官小貪”確為常態，這類案件涉案金額雖小，但造成的影響極其惡劣。如黔陶鄉騎龍村村委會原主任周某、副主任汪某某、支書羅某某、文書孫某某、委員汪某某等五人，虛構“周進”、“周靜”戶頭，騙取國家征地補償款5萬余元，致使村民多次到市、區有關部門反映問題，甚至赴省有關單位拉橫幅上訪。

二、司法實踐中認定涉農職務犯罪的三個問題

（一）認定涉農職務犯罪的主體問題

1.村黨支部組成人員的身份認定

全國人大常務會《關于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》（以下簡稱《解釋》）中并未明確規定村黨支部組成人員是否屬于“其他依照法律從事公務的人員”，致使實踐中對村黨支部組成人員觸犯職務犯罪時適用法律難的問題。眾所周知，村黨支部作為黨的基層組織，處于處理農村事務的核心地位，領導和支持村民委員會正確履行職責，其與村民委員會合稱村支“兩委”。根據現行法律規定，村民委員會在履行七種 行政管理工作時屬于“其他依照法律從事公務的人員”，可以構成職務犯罪的主體，但將村黨支部組成人員排斥在外，顯然有違常理。因此，村黨支部在領導和支持村民委員會行使職權、管理事務過程中協助政府從事上述七種行政管理工作時，如發生《刑法》第三百八十二條、三百八十三條、三百八十四條、三百八十五條、三百八十六條規定之犯罪的，理應屬于《刑法》第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”，也即村黨支部組成人員可以構成職務犯罪的主體。

2.村委會下屬委員會組織人員的身份認定

根據《村民委員會組織法》第七條規定，村民委員會在管理事務中可以根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等委員會，其組成人員可以由村民委員會兼任。無論村民委員會下屬委員會組成人員構成如何，其性質是村民委員會的派生機構，職責是協助村民委員會處理農村事務。那么，當下屬委員會按照村民委員會安排從事上述七種協助政府開展行政管理工作時，應當認定為屬于“其他依照法律從事公務的人員”，發生利用職務便利實施侵吞公共財物、索取他人財物或者非法收受他人財物的犯罪時，當然可以成為貪污賄賂犯罪主體。否則，構成職務侵占、非國家工作人員受賄罪。

3.農村集體經濟組織和村民小組組長的身份認定

第一，《民法總則》第九十六條、第九十九條、第一百條賦予農村集體經濟組織和城鎮農村的合作經濟組織可以依法取得法人資格，但此規定旨在有效推動農村集體經濟發展，并未改變其“原生性質”——農村集體經濟組織作為獨立市場主體開展自主經營活動，兼具管理土地等財產的職責。因此，農村集體經濟組織作為農民集體所有的土地的管理和經營者，屬于農村基層組織。第二，村民小組組長作為村民委員會的“助手”，對屬于村民小組的集體所有的土地、企業和其他財產以及公益事項具有一定的管理職責，其所行使的職責具有農村事務管理權責屬性，屬于農村基層組織人員。

4.其他人員的身份認定

司法實踐中，對涉農職務犯罪主體認定爭論較多的除了上述三類主體外，還有村務監督委員會及其組成人員、聘用人員以及駐村干部等。根據《村民委員會組織法》相關規定，村務監督委員會具有負責村民民主理財、監督村務公開等制度落實的職責，如其成員在協助政府從事行政管理過程中利用職務便利侵吞經手的財物，應當按照貪污罪處罰；聘用人員受村民委員會或者村集體委托從事管理農村事務，其在從事管理農村事務期間，如果與農村基層組織人員構成《解釋》規定的職務犯罪而成立共同犯罪的，應當按照共同實施的貪污賄賂犯罪予以定罪處罰；駐村干部因其自身具有國家工作人員屬性，如利用其參與農村社會建設職務便利實施貪污賄賂犯罪的，理應按照相應刑罰處罰。

（二）認定農村基層組織人員職務行為性質問題

正所謂“上面千條線，下面一根針”。農村基層組織人員承擔的事務性工作繁雜，各種事務集于一身，主要有從事公務、自治性事務和經營性事務等。由此，決定了他們具有不同的身份，易出現違法犯罪時適用不同罪名的情況。因此，厘清農村基層組織人員職務行為性質是認定彼罪與此罪的關鍵，而判定職務行為是否屬于“協助人民政府從事的其他行政管理工作”，則是界定職務行為是否屬于公務的重點所在。而界定職務行為的性質可以從三方面入手：一是該行為履行主體必須屬于政府履行；二是該行為內容屬于行政管理；三是行為方式屬于協助。

如此一來，農村自治性和經營性事務便不在此列，進而根據農村基層組織人員實施犯罪行為的性質不同認定貪污罪與職務侵占罪、挪用公款罪與挪用資金罪、受賄罪與非國家工作人員受賄罪。

（三）認定農村基層組織管理的公共財產和集體財產混同情況的問題

由于農村財務管理不規范，公共財產（諸如扶貧專項資金、土地補償費用等）和集體財產混同于一個賬號下的情況時有發生，而所侵犯財產的性質決定著犯罪行為人的定性方向。因此，當農村基層組織管理的公共財產和集體財產混同情況下，如何認定彼罪與此罪，便成了司法實踐中較為重要的問題。

對此問題，應當分情況予以討論：第一，如果有證據證明犯罪行為人主觀上旨在侵吞、挪用的財物屬于公共財產的，且所侵犯的財物沒有超過公共財產的總額，則應當以貪污罪、挪用公款罪定罪處罰。第二，如果有證據證明犯罪行為人主觀上旨在侵吞、挪用的財物屬于集體財產的，則應當以職務侵占罪、挪用資金罪定罪處罰；超出集體財產范圍屬于公共財產的，則應當以貪污罪、挪用公款罪定罪處罰。第三，如果犯罪行為人所侵犯的財產數額均未達到犯罪標準，但總額達到職務侵占罪、挪用資金罪構罪標準的，則應當以職務侵占罪、挪用資金罪定罪處罰。

三、預防涉農領域職務犯罪的對策建議

（一）強化干部職工的廉潔自律意識

一方面，不斷加強思想政治教育工作，將其與依法治國理念和黨風廉政建設有效銜接，切實增強公職人員的政治和思想覺悟。另一方面，有針對性地深入開展行業、領域易發多發職務犯罪的法治宣傳教育活動，增強基層組織人員尤其是單位中青年干部職工、業務骨干人員的法治意識和廉潔自律意識。

（二）強化預防職務犯罪體系建設

一是建立健全風險防控機制。針對多發崗位，應構建崗位風險點知識制度或手冊，載明易發職務犯罪節點和預防職務犯罪知識、對策建議。以一年或半年為周期，簽訂黨風廉政建設責任書和廉潔自律承諾書，不斷強化干部職工廉潔自律意識。二是進一步加強與紀委、檢察機關等單位的聯系，積極建立行之有效的工作聯席制度。可結合檢察機關反腐倡廉警示教育基地、獲刑人員“現身說法”、預防職務犯罪知識講座等形式定期開展重要崗位、關鍵崗位人員的警示教育活動，不斷筑牢拒腐防腐防線，增強職務犯罪預防能力。

（三）強化監督機制建設

一是強化制度建設。鄉村組織應嚴格執行“收支兩條線”、決定權分開制度以及涉及支農惠農資金的制表、審核制度，避免權力集中導致出現腐敗灰色空間。二是強化監督力度。鄉鎮（社區）要強化對村組織的財務管理監督力度，對每一筆收支情況均要嚴格檢查、認真核對，尤其是涉及惠農扶貧的項目要把好“進出口”，對涉及群眾利益的各種補助補貼的標準、條件和內容應定期公布和及時公開，增強村務財務工作透明度，自覺接受上級組織和群眾的監督。

注釋：

高銘暄、陳璐.當代我國職務犯罪的懲治與預防.法學雜志.2011（2）.

于曉光、張鑫.論吉林省涉農職務犯罪的成因及防范對策.當代法學（雙月刊）.2010（4）.

2013年-2016年數據來源于最高人民檢察院工作報告.http：//www.spp.gov.cn/gzb g/；2017年上半年數據來源于：http：//www.china.com.cn/guoqing/2017-07/13/content_41205 292.htm.2017年9月25日訪問.

以上數據來源于2013、2014、2015、2016、2017年貴州省人民檢察院工作匯報。

http：//fzgz.gog.cn/system/2017/09/24/016123028.shtml.2017年9月25日訪問.

http：//www.dzwww.com/xinwen/guoneixinwen/201709/t20170920_16445744.htm.20 17年9月26日訪問.

數據來源于《貴州省貴陽市花溪區人民檢察院2012-2016年扶貧領域職務犯罪情況分析》。

具體是指以下七種：（一）救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（二）社會捐助公益事業款物的管理； （三）國有土地的經營和管理；（四）土地征用補償費用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關計劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協助人民政府從事的其他行政管理工作。

參考文獻：

[1]鄒國正.涉農職務犯罪實證分析.前沿.2012（9）.

[2]吳興民.涉農犯罪的基本形態及防范對策.河南警察學院學報.2014（5）.

[3][法]孟德斯鳩著. 張雁深譯.論法的精神（上卷）.北京：商務印書館出版社.1959.

[4]張明楷.刑法原理.北京：商務印書館出版社.2011.

[5]劉俊明.查處涉農職務犯罪的法律適用問題.中國檢察官.2013（3）.

[6]何明田、張瑜.涉農職務犯罪的法律適用問題研究.中國檢察官.2016（5）.