全面二孩政策對初等教育的影響及對策研究

關鍵詞 全面二孩政策 初等教育 教育資源

基金項目：省教育科學“十二五”規劃項目《統籌城鄉初等教育布局，科學配置初等教育資源》（XJK011BJK005）；校級精品課程《公共管理學》建設階段性成果。

作者簡介：易想和，湖南涉外經濟學院管理學院教師，副教授，研究方向：人口教育、公共管理。

中圖分類號：G62 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.324

隨著我國社會、經濟、文化等因素的發展及變化，低生育率與人口老齡化成為了我國人口的新常態，為了因應這種人口新常態，2015年10月，黨的十八屆五中全會提出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”（簡稱“全面二孩”政策）。按照五中全會決策部署，同年12月，第十二屆全國人大常委會第十八次會議審議通過《中華人民共和國人口與計劃生育法修正案（草案）》，“全面二孩”政策自2016年1月1日起正式實施。

“全面二孩”政策的實施，徹底解除了我國已實施了30余年的獨生子女政策的限制，無疑會影響出生人口數及未來學齡人口的數量，進而影響未來的教育資源配置等。那么，“全面二孩”政策的實施，這些新增的出生人口未來究竟會對我國的教育帶來何種影響，這是值得我們深入探究的重大問題，限于篇幅，本文僅以初等教育為例，來分析此論題。

一、全面二孩政策對初等教育的影響

學齡人口對教育的影響會基于其年齡的變動而呈梯隊逐次出現，所以，“全面二孩”政策對未來教育的影響，也會依學齡前教育、小學教育、初中教育、高中教育、大學教育而逐次遞進，其對未來初等教育的影響必然遲于學齡前教育但早于高中教育，綜合而論，其對未來初等教育的影響主要有以下幾個方面：

（一）對未來初等教育學齡人口的影響

由于“全面二孩”政策從2016年1月1日起正式實施，因此，有二孩生育意愿的完全可能在2016年開始生育，故此，“全面二孩”政策對教育的影響最遲會于2019年開始顯現，這種影響的直接表現是學齡人口數量的變化，但問題在于，這種變化是突發式的還是漸變式的？是一直不斷增加還是增加到一定程度會有所回落？是無序變動還是有規律可循？以2010年我國第六次人口普查數據為基礎，參考新時期我國人口的生育率、死亡率以及初等教育入學率，大致可推算出“全面二孩”政策實施后，我國初等教育學齡人口將從2016年的4200萬左右，逐年遞增到2030年的5300萬左右，之后逐漸減少至2035年的4300萬左右。顯見，未來初等教育學齡人口的變化是在整個國家長期人口出生率下降這個大前提下的漸變式變化，其規律是先逐年增加，后逐年減少，最終基本維持穩定，從時間來看，這種變化具有一定的時限性，主要集中于未來的20年以內，這意味著未來20年內，初等教育的師資配置、教育投入等均會相應發生先增加后減少的變化，如以2016年為標準，變化的范圍在0-25%之間，當初等教育學齡人口增加時，教師配置及教育經費、場地等投入會相應增加，而當其減少時，卻又會出現大量的資源閑置。

（二）對未來初等教育師資配置的影響

優質而合理的師資隊伍是初等教育最不可或缺的核心資源之一，是保障初等教育質量的關鍵，合理、科學的師生配置比，能極大地實現初等教育教師人才資源的優化配置，同時，也能最大程度的呈現初等教育的效果，達成初等教育的目標。然而，“全面二孩”政策實施所導致的未來學齡人口的變動肯定會導致師生比發生變化，但這種變化不是增高，而是降低，亦即特定年度，整個初等教育的每位教師所對應的同層次的初等教育學生的數量增多，導致師生比甚至會遠遠低于2014年11月頒布的《中央編辦、教育部、財政部關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》中所規定的標準（該通知規定我國縣鎮、農村中小學教職工編制標準統一到城市標準，初中教職工與學生比為1：13.5、小學為1：19），預計未來初等教育教師的需求會逐年遞增，將于2030年左右達到峰值，屆時其教師需求量將達到470萬左右，與2016年相比，將整整多出100萬，此后，隨著初等教育學齡人口的減少，逐年遞減。顯然，這種變化既與“全面二孩”政策的實施有著必然的聯系，同時其變化本身又具有內在的波動性，必然會極大的影響初等教育教師隊伍的建設與穩定。當初等教育學齡人口逐年遞增時，我們可以增聘優秀教師獻身初等教育事業，但是當初等教育學齡人口減少時，我們是否可以采取“末位淘汰”等考核方式，將這些多出的教師踢出教師隊伍呢？這值得我們深思。

（三）對未來初等教育整體投入的影響

初等教育的整體投入是一個綜合的概念范疇，既包括經費投入，也包括校舍、教學場所等教學硬件設施、設備的投入。初等教育整體投入是否充足、合理、有效、公平，事關初等教育事業的和諧、健康、可持續發展。“全面二孩”政策的實施，必然導致初等教育整體投入的變化，而首當其沖的是教育經費的投入變化。國際社會常用“生均教育經費支出指數”作為衡量各國政府對教育投入水平的指標。與初等教育未來學齡人口的變動類似，初等教育的經費投入也呈現出先逐步增加然后逐漸減少的變動趨勢。據國家統計局發布的有關數據表明，2016年，我國初等教育生均公共財政預算事業支出為1.2萬元左右，但由于經費投入必然會受到通貨膨脹、物價上漲以及教育消費水平的直接影響，故此，以2016年為基數，在充分考慮上述因素變動的前提下，2030年我國初等教育生均公共財政事業支出預計會達到3萬元左右，到2035年，會進一步增加到3.8萬元左右，此后逐年下降直至穩定在一個常態水平，這無疑會給我國初等教育的財政預算及支出帶來較大的壓力。初等教育整體投資涉及的另外一個方面是校舍、教學場所等教學硬件設施、設備的投入，這種投入也呈現出先遞增后減少的規律。以校舍為例，假設初等教育生均校舍建筑面積11.4平方米，那么，我國初等教育校舍總建筑面積將從2016年的4.8億平方米左右增加到2030年達到最大需求量6億平方米，而后逐步減少，到2035年僅需5億平方米左右，可見“全面二孩”政策所帶來的初等教育學齡人口的變動對初等教育校舍建筑面積的影響相當巨大，當初等教育學齡人口增加時，校舍建筑面積不得不增加，并于2030年左右達到峰值，但試問，當五年后，即2035年其校舍建筑面積需求量銳減1億平方米，這些校舍建筑該如何處置？這么巨大的硬件設施投入短短十余年，甚至幾年時間即棄置不用，是否造成了教育資源的巨大浪費？這些，均值得我們深思。

二、全面二孩政策對初等教育的對策

初等教育是我國教育事業最關鍵、最核心的組成部分之一，是培養青少年養成良好的生活習慣、健康的心理、良好的品質的關鍵階段。唯有辦好初等教育，方能更好的促進青少年群體更健康的成長。面對“全面二孩”政策實施對初等教育所帶來的各種影響，我們必須未雨綢繆，預先規劃，因勢利導，竭力消除其不良影響。

（一）質量優先，全力打造穩定的師資隊伍

優質而穩定的師資隊伍是保障初等教育辦學質量的關鍵。優質意味著教師要精于此道、待生如子、學高為師、德高為范；穩定意味著教師要樂于教育、兢兢業業、離職跳槽率低。但“全面二孩”政策實施卻導致了初等教育學齡人口一定時限內的較大波動，這必然會影響初等教育的師資配置，這個難題如何解決？筆者認為可以從學生及家長的個性化、多樣化的教育需求入手，大力加強初等教育的側供給改革。隨著社會的不斷發展、教育文化水平的不斷提高以及人們思想觀念的變化，越來越多的家庭越來越看重孩子的全面發展，越來越重視孩子的特長等方面的素質教育，因此，初等教育要高度重視未來家庭的 “需求側”需要，挖掘自身的內涵與潛力，提升自身的能力與素質，加大教師的培訓力度，使之成為一專多能、又專又全的優質師資。當初等教育學齡人口逐步增加時，這些師資可主要從事課堂教學工作，而當初等教育學齡人口逐步減少時，又可適當擇取部分師資主要從事個性化、多樣化的特長等素質教育工作。

（二）拓寬渠道，盡力緩解教育投入的壓力

未來初等教育整體投資的壓力較大，加之物價上漲、通貨膨脹等因素具有一定的不確定性，這種壓力也許會更大。這么大的教育投入，完全依靠國家的財政事業支出，顯然不盡合理。因此，可以考慮進一步放寬和擴大民營資本進入教育，特別是進入初等教育的門檻。近年，我國民營企業發展態勢迅猛，2017年我國民營企業進出口總額超10萬億元，騰訊、華為、聯想、比亞迪等民營企業紛紛主動、積極地承擔社會責任。全國工商聯發布的報告顯示，中國民營企業500強上榜“門檻”高達120億元，2016年民營企業500強營業收入總額近20萬億元，稅后凈利潤總額為8000余億元，其中，恒大集團以1.3萬余億元位居資產總榜首，華為控股以5200余億元排名營收總額第一，這說明目前我國民營企業整體實力雄厚，責任心強，完全有能力投身初等教育事業，但關鍵在于，我們必須及早制定和完善相關的法律法規，給想投身初等教育、能投身初等教育的民營企業構建更好的政策平臺。

（三）把握規律，合理配置初等教育的資源

受學齡人口變動先逐步增加后逐步減少及時限性的影響，未來20年左右，初等教育的發展也會呈現出類似的規律性。其實，學齡人口無論是增加還是減少并不可怕，例如，二戰后前蘇聯大力鼓勵多生，曾在較短的時間內極大的增加了各級各類學校的學齡人口，再例如法國，自20世紀初，人口便不斷減少，尤其是21世紀以來，人口出生率大幅度下降，呈現出人口的負增長，導致學齡人口逐步減少，但我們未來的情況跟它們既有相似之處，更有較大的區別。前蘇聯人口增長到一定程度后基本維持穩定，法國的減少是逐漸緩慢進行的，長達上百年，而我們，雖然先是逐步增加，然后逐步減少，但卻是在短短的20年左右交替發生，比較特殊，相較而言，壓力也更大。所以，我們必須高度重視并把握這種變化的規律，切不可以掉以輕心。要看到未來初等教育學齡人口變動的時限性，切不盲目、一窩蜂的擴大教育投入，肆意興建校舍，無限擴充師資。未來初等教育整體投資必須加大，但又要理性對待，要有一個合理的度。

“全面二孩”政策的實施必將對未來我國的經濟、社會、文化、教育等領域帶來深遠而重大的影響，這種影響對初等教育而言是一把“雙刃劍”，它在進一步促進初等教育發展繁榮的同時，必然也會給初等教育帶來諸多的壓力。我們必須提前因應這種變化及其可能帶來的各種影響，因勢利導，從而真正實現我國初等教育事業的健康發展。

參考文獻：

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